国企改革：反思与建议，本文主要内容关键词为：国企改革论文,建议论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：F276.1文献标识码：A文章编号：1000-8659（2003）04-0009-05
国有企业改革是一个老话题，也是一个沉重的话题。20多年的国企改革，有进展，但总体上仍然乏善可陈。应该对已经过去的改革进行深刻反思，目的只有一个，希望中国国有企业能够找准方向，明确方案，改革能够加快、加快再加快！
一、两个“出乎意料”和两点“启示”。
反思中国20多年改革历程，有两个“出乎意料”。第一个“出乎意料”是：体制内改革步履艰难，体制外改革蓬蓬勃勃发展。所谓“体制内”，指的是在我国社会主义公有制体制之内，尤其是国有企业改革，20多年来，各级政府，多少“智囊团”、专家、学者、国有企业领导，设计了一套又一套的改革方案，推出一项又一项的改革举措，然而，漫长的20年中，其改革成效却并不显著，改革的阻力与困难，完全出乎改革设计者当初的意料。相反的，在“体制外”即非公有制经济的改革中，尽管上上下下对它们没有操太多的心，只是依靠十一届三中全会确定的“对外开放，对内搞活”的路线，让其按市场经济规律去发展，结果却闯出一片新天地。到了今天，全国工商注册的企业约1000万户，其中国有企业20万户，其余98％为民营企业，此外全国还有2800万个体工商户。自1980年以来，国有部门产值年均递增5-10％，而非国有部门却以每年20-30％的速度递增，其对中国国内生产总值的贡献率已超过60％。①非国有经济、尤其是其中的非公有制经济的发展业绩，让专家学者大跌眼镜，也让各级政府官员刮目相看。
第二个“出乎意料”是：中国特色的改革，从全局看，实行的是“渐进式”的改革：但是，在局部领域，凡是改革取得成功的，实行的往往都是“激进式”的改革。这一点也颇为出乎人们的意料之外。中国全局上的“渐进式”改革，避免了社会的动荡，保持了社会稳定。但在局部领域，如果仍然采用“渐进式”改革路径，改革便会延迟、便会反复、便会举步履艰。20多年来，从大的方面看，我国农村改革走的就是“激进式”改革的路径，全中国农村在短短的几年时间里，全面推行了家庭联产承包责任制，而且人民公社几乎在一夜之间即摘牌解体。相反的，国有企业改革走的却一直是“渐进式”改革之路，结果总是一波三折，进一步退两步，反反复复，至今仍然只见“山重水复”，难望“柳暗花明”。从相对较小的改革领域来看，比如在交通领域的服务价格改革上，汽车运输价格在很短的时间里按市场规律改革一步到位（“激进式”改革），于是汽车运输业蓬蓬勃勃大发展；而火车运输业，长期以来一直没能摆脱计划经济束缚，价格改革至今没有完全到位（“渐进式”改革），结果导致铁路行业至今还没有摆脱全行业亏损的窘境。类似的例子，不胜枚举。因此，在人们普遍称赞中国特色的“渐进式”改革的成就时，出乎人们意料之外的却是在每一个改革战役中，真正有成效的应该是“激进式”的、快刀斩乱麻式的、快速的改革。
从以上两个“出乎意料”，可以得出两点很有意义的“启示”。
启示之一：产权改革是经济体制改革中无法回避的核心问题。中国“体制外”的企业，从诞生之日起，就具有了比较明晰的产权，比如个私企业、外资企业，因此它们的发展就比较顺利，其作为市场经济“细胞”的发育也比较正常。相反的，“体制内”的企业，尤其是国有企业，在改革之中，人们总是有意无意地回避产权改革问题，结果使国有企业改革至今仍然处于“胶着状态”。在这方面，中国大量乡镇企业的发展历程也从另一个侧面为产权改革的重要性提供了佐证。乡镇企业在成立初期产权比较明晰，到了后期产权却越来越模糊，结果它的发展轨迹也从开始的快速逐步走向停滞。著名的“苏南模式”近几年猛然醒悟，开始学习“温州模式”，开始“乡转民”。这说明“产权明晰”是企业在市场经济中生存发展的最根本的条件，半点含糊不得。
启示之二：改革一旦确定了正确的方向，就必须以“激进”的方式，快速推进，决不能让旧体制获得复归的时间与空间。我国国有企业改革之所以拖了整整20年时间，一是改革初期回避产权改革问题，以企业承包经营责任制为改革方向（方向不正确），结果失去了20世纪80年代改革最佳的战略机遇期。到了后期，虽然确立了明晰产权、建立现代企业制度的改革大方向，但在具体操作层面上却没有大刀阔斧地快速推进改革，而是长时间地停留在“试点”、“一厂一策”等阶段上，结果让旧的计划经济体制常常有机会给改革“纠偏”，甚至设置种种障碍。因此，“认准方向，明确方案，快速推进”，应该是今后国有企业改革值得牢年记取的重要教训。
二、从“知难行易”到“知易行难”。
中国20多年的国有企业改革，是一次史无前例的探索，走的是“摸着石头过河”的路子。改革大体上可以分为两个阶段：推行企业承包经营责任制阶段和实行股份制改革、建立现代企业制度阶段。
第一阶段（1978年-1992年）推行企业承包经营责任制阶段。这一阶段，对国有企业“怎么改革”问题还处于摸索阶段。先是尝试“扩权让利”的改革，扩大国有企业自主权，实行经济责任制，企业实行利润留成，试行利改税。从1985年开始，由于受到农村改革成功的启发，提出“包字进城”，企业承包经营责任制在全国全面推行，改革的基本思路是“政企分开，两权分离”，短短几年时间，全国90％以上国有工商企业实行了承包制，大有局部领域“激进式”改革的势头。现在回过头来看，承包制冲破了计划经济对企业的束缚，激发了企业的活力，在短期内取得了明显的效果。但是，随着时间的推移，承包制的弊端逐渐显露，企业的短期行为、企业负盈不负亏、企业大面积亏损、政企依然不分、部分企业出现贪腐现象等等，都使承包制改革难以继续推行下去。这一段时期，承包制推行遇到的阻力很小，但改革方向令人生疑，所以可以说这是一段漫长的“知难行易”时期。
第二阶段（1992年至今）实行股份制改革、建立现代企业制度阶段。这一阶段，通过对承包制改革的反思，人们终于认识到，产权改革是国企改革无法回避的问题。在1992年邓小平同志“南方谈话”精神鼓舞下，中国人思想大解放，不再纠缠于“姓资姓社”的争论，开始了企业产权制度层面的改革，开始股份制改革试点，沪深证券交易所开始运作。1992年党的十四大提出建立社会主义市场经济，1997年党的十五大进一步明确指出：“股份制是现代企业的一种资本组织形式，有利于两权分离，有利于提高企业和资本运作效率，资本主义可以用，社会主义也可以用，不能笼统地说股份制是公有还是私有，关键看控股权掌握在谁手中。股份合作制是新生事物，劳动者的劳动联合和劳动者的资本联合为主的集体经济要提倡和鼓励。”这一阶段的主要特点是改革方向已经十分明确，但股份制改革至今仍然在推行之中，而且步履十分艰难。正因为如此，可以把这个阶段称为“知易行难”阶段。
为什么第一阶段承包制改革能够比较容易、比较快地在全国推行，而第二阶段股份制改革却遇到比较多的困难呢？其深层次原因可以从两个方面加以分析。
从企业承包经营责任制方面来看，由于承包制没有触及企业产权改革，企业仍然属于国有独资企业，因此也无法做到政企分开。从某种程度上看，代表政府一方的企业主管部门与代表企业一方的厂长经理，分别属于“发包方”与“承包方”，他们之间的关系可能比原先更加密切。企业主管部门利益没有受到损害，人事权、财权、监管权等没有受到削弱，它们仍然是企业的“婆婆”。而企业领导层，由于对承包基数心中有底，加上产权不清，总可以找到种种理由负盈不负亏，因此他们从承包中往往获利多、风险少。一句话，主管部门与企业领导皆大欢喜，承包制因此得到全面快速推行。
再从股份制改革方面来看，由于改革触动了企业产权，因此必然也会触动到主管部门与企业领导层的利益。企业如果实行的是规范化股份制改革，政府主管部门最多只能作为国有资产的代表向企业董事会派出董事（或董事长），而企业领导层也必须从过去由主管部门任命改由股东大会或董事会选举产生，从此政企分开、政资分开。如果企业实行的是内部职工持股，企业领导层还要受到来自职工方面的严格监督。股份制改革使主管部门很大程度上失去了人事权、财权，也使企业领导层失去了获利多、风险少的好处。因此，除了对争取成为上市公司（为了“圈钱”）十分有积极性外，主管部门与企业领导层对股份制改革并不总是很热心的。也正因为如此，在推行股份制改革时，往往会遇到来自政府主管部门和企业领导层的种种阻力。
股份制改革的核心是实现产权多元化，为了改变国有独资企业的产权结构，向社会或职工出让一部分国有资产是天经地义之事，结果却遇到许多反对。比如早期山东省诸城市出售国有资产的改革，改革才刚刚起步，种种非议便接踵而至，什么“国有资产流失”呀！什么不能“一卖就灵”、“一股就灵”呀，等等，不一而足。在中小企业按十五大精神推行股份合作制改革中，有的企业把资产部分量化给职工，有的实行职工“买断身份”改革，也引来许许多多的议论。2003年初西安市针对本市国有资产比重超过70％（全国平均为40％左右）的现状，下大决心准备对长期效益不彰的国有企业动大手术，宣布将在2年内公开出售500亿元国有工业资产，可是雄心勃勃的改革举措才刚刚冒头，就被浇了一大瓢冷水，原因是：“60家挂牌出售的事，事先底下企业不全知道，主管行业单位有的也不知道。”改革于是叫停。②正是诸如此类的原因，导致我国股份制改革进行了将近十年，至今许多地方仍然在搞“试点”，仍然找不到一个好的合适的改革模式。与此同时，许许多多变了味的股份制改革却大行其道。我国不少上市公司，上市只是为了圈钱，其经营机制依然如故，这已是公开的秘密。此外，国有法人之间互相持股，国有股一股独大、绝对控股，不少国企变公司，翻翻牌而已，改革浮于表面，不愿伤筋动骨，以“试点”、“一厂一策”做借口，实行拖延战术，凡此等等，都使股份制改革步履维艰，难见成效。
三、认准方向，明确方案，加快改革。
党的十六大总结了20多年国企改革的实践经验，指出今后国有企业改革“除极少数必须由国家独资经营的企业外，积极推行股份制，发展混合所有制经济。实行投资主体多元化，重要的企业由国家控股。”这就是说，国有企业改革的总体方向应该是：“推行股份制，发展混合所有制经济”，而国有独资企业只能是“极少数”，只有“重要”企业才由国家控股。
现在的问题是，改革方向选准之后，具体层面上的改革该怎么操作？中国有20多万家国有企业，其中大中型企业约1万家，还有19万多家中小企业遍布全国各个角落。这几年各地在企业转换机制、职工转换身份、政府转变职能方面做了许多有益的探索，有不少改革也已经深入到企业产权制度改革的层面上。但总体上看，各地改革的方式与重点差异相当大。有的改革以职工“买断”身份为重点，有的以企业股权转让为重点；有的搞“减员增效”，有的搞内部职工持股；有的引进外资或个私企业资金搞“嫁接”；有的国企正在“试点”，有的还在观望；有的日子还过得下去，缺少改革动力；有的资不抵债，只等着破产；有的认为“不改革等死，改革找死”，干脆等着国家拿主意。……总之是“一厂一策”，八仙过海，各显神通。全国20多万家国有企业，至今似乎缺少统一的可操作的改革方案，也缺少统一的改革配套政策，像这样下去，也许国企改革还得拖上十年八年，没有“激进”，只有“渐进”。20多年了，全国每年国有资产流失惊人，改革成本越拖越重，但至今还在“摸着石头过河”。国有企业改革的难度，由此可见一斑！
“推进股份制，发展混合所有制经济”，这是绝大多数国有企业改革的大方向。具体制定改革方案时，1万家大中型企业与19万家中小企业应该有所区别，这就是我们常说的“抓大放小”。本文就此提出以下两个改革方案。
（一）中小企业改革方案：建立以内部职工持股为主的股份合作制企业。
19万家国有中小企业当中，一小部分严重资不抵债、扭亏无望的企业，应该按《破产法》规定，加快破产进程，趁着国有资产还没有全部流失之前，尽量变现用于安置职工，特别困难的企业，破产之后无力安置职工的，应由政府负责给职工提供法定的社会保障。
至于剩下的大部分尚未破产的中小企业，必须坚定地、全面地、快速地推行股份制改革。目前在股份制改革中，中小企业遇到的关键问题有两个。一是国有股权转让多少？二是转让给谁？
对于“国有股权转让多少”问题，目前主要争议集中在资产怎么评估上。只要资产评估比较科学，转让又是以公开拍卖、有偿转让方式进行，大部分人还是赞同多多益善，能转让多少就转让多少的。那种认为国有股权转让是“国有资产流失”的观点至今已经没有多少市场了。
于是“国有股权转让给谁”的问题，就成了推进中小企业股份制改革的关键。目前各地比较热衷的做法是：对外转让出售国有股份，引进外资或个私资金入股。但全国20万家国有企业，2001年国有资产总计10.9万亿元，其中经营性资产7.3万亿元，国有中小企业经营性资产约占30％，合计2.2万亿元。而我国每年引进外资400亿美元，400亿美元中大部分为外商独资形式，真正可用于收购国有股份的资金为以10％计算，仅40亿美元，而且外资看好的主要还是国有大中型企业。这样能用于购买中小企业股权的外资相当有限。个私企业资金总量倒比较可观，但由于私营企业数量大（全国达202万户），真正有实力购买国有中小企业股权的也不是很多。因此，“国有股权转让给谁”的问题，仅仅依靠对外出售，相对于庞大的2万多亿资产，无异于杯水车薪，实在无法从根本上解决量大面广，遍布全国各个角落十几万家国企的股份制改革问题。这也正是目前国有中小企业股份制改革进展不大的主要原因。实际上，要解决“国有股权转让给谁”的问题，关键在于企业自身，企业必须眼睛向内，必须把国有企业职工（包括企业管理层）作为国有股转让的主体。建立以职工内部持股的股份合作制企业，应成为绝大多数国有中小企业改革的主攻方向。
国有股转让给企业职工有两种方式。一种方式是“有偿转让”。这种办法很难行得通，一来国企职工普遍工资较低，无力出资：二来职工也不愿出资，怕辛苦劳动积下的钱打了水漂，被企业吞蚀。另一种方式是“无偿转让”。但这种办法又遇到意识形态方面的障碍，被人指责为“私有化”。两种方式都难以实行，左右为难，但改革总不能就此搁浅，怎么办呢？于是许多企业想出了一个“打擦边球”的办法，从转变职工身份入手，也就是通常所说的“买断身份”，后来因为受到批评，便改称为“置换身份”，但实质并没有改变。企业一般按一年工龄抵一个月工资的办法，一次性付给职工“置换身份”补偿费，再将补偿费转为股份，职工于是便成为企业的股东。这种做法，由于避开了国有股权“有偿”与“无偿”转让的争论，在许多地方颇受欢迎，也易于推广，一度还救活了一些企业。但由于此类改革仍属“打擦边球”性质，“买断身份”或“置换身份”的做法至今未获中央文件首肯，因此充满了许多不确定性，一旦企业改制后经营失败，职工断了生计，到头来还是要来找政府求助。但“置换身份”的改革却含有合理成份。正确的做法应该是由国家正式制定《国有中小企业内部职工持股改革法》，明确肯定职工转换身份后获得补偿费的合法性，并批准职工可以以补偿费购买职工所在企业的股份，而且职工股可以转让、可以继承。改制后，企业资产超过职工总股本部分，作为国有股与职工股同股同价、同股同酬。国有股如果要出售，应优先售给企业职工和企业领导层。经过这样的改革之后，国家和职工形成利益共同体，真正实现利益共享，风险共担。从此，企业职工将具有劳动者与出资者双重身份，既享受按劳分配，又享受按资分配的待遇，党的十五大所倡导的“劳动者的劳动联合和劳动者的资本联合为主的集体经济”将会在较短的时间内得以建立。这将是具有中国特色的“工者有其股”的新型企业。“工者有其股”与“耕者有其田”将成为未来中国社会主义市场经济体系的两块主要基石。可以预测，目前相当一批没有亏损或者有赢利前景的、效益较好的国有中小企业，一旦建立起内部职工持股机制，活力将会大大增强。对于那些目前仍然亏损严重的中小企业，为了救活这些企业，在实行内部职工持股改革时，国家可以适当放宽政策，比如可以将职工持股后剩余的国有股拿出一部分或以优惠价或无偿地奖励给为企业扭亏做出贡献的企业经营者或职工，以此激励企业管理层和职工的积极性，增强企业活力。
（二）大中型企业改革方案：少独资、少控股、多元化、规范化。
我国有1万家左右的国有大中型企业，除了少数要依法破产之外，大部分必须按照十六大精神加快改革步伐，任务并不轻。目前的现状是，大部分大中型企业似乎都已“完成”改革改制任务，而实际情况远非如此。前文所述中小企业改革中存在的问题，大中型企业也存在，有的甚至还更严重，比如独资、一股独大、绝对控股、法人交叉持股、行业垄断、翻牌公司、政企不分等等。由于相当一批大中型企业至今仍然是国有独资或控股企业，因此政企不分、政企难分就成了这些国有企业的顽症。按照十六大的要求，除“极少数”和“重要”的企业采取独资或控股方式外，大多数大中型企业改革的方向也应该是：“推进股份制，发展混合所有制经济”，在改革的具体操作层面上，则要坚持“少独资、少控股、多元化、规范化”的改革方案。
“少独资”就是指除极少数关系到国计民生、国家安全的大中型企业外，应通过企业产权改革，尽量减少国有独资企业的数量。中国改革开放的实践证明，国有独资企业当它处于竞争性领域时，较之其他类型的企业往往是竞争力最差的企业。正因为如此，自从1997年党的十五大以来，全国许多省市都相继表示了告别“国有独资”的决心，宣布今后不再搞国有独资企业，并把工作重点转移到发挥国有资本引导与调控能力上，通过投入国有资本鼓励与引导非国有资本与其一同构建混合所有制经济。
“少控股”就是指除重要企业之外，今后国有资本在混合经济体中能不控股的尽量不控股。近几年深圳加大了国有资本从竞争性领域退出步伐，尽量减少国有控股企业数量，取得了良好的成效。少控股、不控股，有效地削弱了政府对企业的控制权，实现多年来改革的目标——政企分开，不仅增添了企业活力，也大大促进了政府职能转变。
“多元化”指的是投资主体多元化。对于老企业，要通过股权转让，引进外资或民间资金，实现投资主体多元化。对于新办企业，从投资建项目之日开始，就要引进多种经济成分投资主体，使新企业从诞生之日起就建立新的机制。近几年，我国改制了相当一批国有企业，然而通过国家新的投资，又出现了许多新的国有企业，其中相当一部分仍然是国有独资或国有交叉持股企业，这些新企业如果仍然走“国有独资”老路，将来势必又会成为改革的对象。
“规范化”指的是大中型国有企业通过改制，少数有条件的改造成为上市公司，大多数应建立规范化的股份有限公司，改革的重点是完善法人治理结构。对于相当一批至今仍处于垄断地位的国有企业，也要积极引入竞争机制，积极引入战略投资者，实现股权多元化，有条件的应发展成为具有国际竞争力的大公司大企业集团。
20多年来，我国国有企业改革始终牵动着亿万人民的心，国企改革的成败将直接影响社会经济生活的方方面面。国有企业要实现在局部领域的“激进式”快速改革，无疑必须依靠政府职能转变和社会保障制度两个重要领域的“激进式”快速改革的配合，没有国企外部环境快速改革的配合，仅仅依靠国有企业单兵独进，改革还是难以成功的。