摘要：改革开放以来，我国建立了比较完整的规划体系，各类规划在国家治理能力现代化建设中发挥了积极作用。但是由于组织规划编制的部门不同，分类标准不统一，规划编制的年限和目标差异等原因，各类规划在实施中出现了互相矛盾的的现象，造成了规划的频繁修改，影响了规划的科学性和严肃性。开展多规合一试点，有利于系统解决各类空间性规划存在的突出问题，提升空间规划编制质量和实施效率；“多规合一”试点工作需要划定“永久基本农田保护红线”、“生态保护红线”、“城镇发展边界”等控制线，这些控制线的划定引起了空间利用的目标和方向的变化，必然需要对空间利用总体规划进行相应的修改。本文拟在四会“多规合一”试点工作的经验积累上，对空间利用总体规划修改的技术进行探讨，为完善规划技术方法提供有益的借鉴。
关键词：空间规划；城市规划；政策体系；研究
引言
习近平总书记在2013年中央城镇化工作会议上指出“建立空间规划体系，推进规划体制改革，加快规划立法工作，形成相互衔接、功能互补、相互协调的规划体系”，“探索经济社会发展、城乡、空间利用规划的‘三规合一’或‘多规融合’，形成一个市县一本规划、一张蓝图”。《国家新型城镇化规划（2014—2020年）》也提出建立空间规划体系，坚定不移实施主体功能区制度，划定生态保护红线，推动有条件地区的经济社会发展总体规划、城市规划、空间利用规划等“多规合一”。2015年9月，中央发布《生态文明体制改革总体方案》，指出：编制空间规划。整合目前各部门分头编制的各类空间性规划，编制统一的空间规划，实现规划全覆盖。空间规划是国家空间发展的指南、可持续发展的空间蓝图，是各类开发建设活动的基本依据。空间规划分为国家、省、市县（设区的市空间规划范围为市辖区）三级。研究建立统一规范的空间规划编制机制。鼓励开展省级空间规划试点。编制京津冀空间规划。
一、空间规划调整方法
1、空间规划调整的必要性
在我国的规划管理体制中，国民经济与社会发展规划、城乡规划与空间利用总体规划分别隶属于发改委系统、住建部门和国土管理部门，在行政级别上“互不隶属”，编制时“各自为政”，多种规划在工作目标、空间范畴、技术标准、运作机制等方面都存在交叉和矛盾。在同一个城乡发展空间上，多个政府部门都有规划引导和控制要求，但由于彼此之间缺乏协调甚至相互冲突。《空间管理法》、《城乡规划法》明确空间利用总体规划与城乡规划在建设用地规模和范围内应一致。《空间管理法》第二十二条“城市总体规划、村庄和集镇规划，应当与空间利用总体规划相衔接，城市总体规划、村庄和集镇规划中建设用地规模不得超过空间利用总体规划确定的城市和村庄、集镇建设用地规模。”2008年修订的《城乡规划法》也明确规定，城乡规划应当依据国民经济与社会发展规划，与空间利用总体规划相衔接。随着“多规合一”试点工作的开展，在确定“永久基本农田保护红线”、“生态保护红线”、“城镇发展边界”的基础上，需要同步确定空间利用的目标和方向，对各主要用地部门的用地规模提出控制性指标，划分空间利用区域，最终做好对空间利用总体规划的修改工作。
2、空间规划调整的原则
空间规划调整的原则主要有四点：一是优先保护基本农田；二是重点保障重点项目用地需求；三是城乡建设用地规模不突破，调入和调出规模相平衡；四是促进建设用地空间布局有一步优化。
二、空间规划调整的方法
1、基本农田的调整
基本农田的调整应按照在基本农田数量和布局基本稳定、优质耕地优先保护的原则，做到在实现基本农田保护任务的基础上，提高基本农田质量。
期刊文章分类查询,尽在期刊图书馆基本农田应将现状基本农田范围内不符合划定要求的建设用地、未利用地以及质量不符合要求的其他农用地予以调出，并补充划定质量符合要求的永久基本农田；对基本农田中存在25度以上的坡耕地（包括可调整林地）、可能影响行洪安全的河滩地或者因自然灾害和生产建设活动严重损毁无法复垦的耕地，在确保基本农田数量不减少、质量有提高的前提下，可适当调整基本农田布局。调入基本农田应应包括下列几类：城镇周边、交通沿线尚未划入基本农田的耕地；新建成的高标准基本农田中，地块连片，地块质量等别高，产值高的农田；已验收合格的空间开发整理复垦的优质耕地。另外，耕地质量（国家利用等别）高于平均水平的，或者处于高标准基本农田项目范围内的耕地，以及与上述两种耕地连片的耕地可以选为基本农田调入备选区。
2、建设用地布局调整
建设用地布局调出是根据2013年空间现状数据，2013年空间现状为非建设用地，现行规划为建设用地，但已无用地意向的地块应调出。[1]已安排在各类开发园区内具有生态功能、不可建设的山体、水面等地块上的建设用地规模应调出；调出已安排在国道、省道、县道地块上的城乡建设用地规模应调出。调入地块重点是保障市级及以上重点建设项目用地，依据轻重缓急落实建设项目排序，并按照与调出规模平衡的原则，落实调入用地。
3、建设用地复垦区调整
现行规划确定的建设用地复垦区面积及复垦比例原则上不增加。对于纳入复垦区范围、已办理合法用地手续且无法复垦的，在提供拟调入地块比拟调出地块易于复垦的理由以及拟调入复垦区地块未批为建设用地证明的前提下，可修改复垦区范围。修改后的复垦区原则上要比修改前更合理更易实施，新调入复垦区的地块优先纳入城乡建设用地增减挂钩项目区的拆旧区，且需优先安排复垦。
三、面向四会三规合一的空间规划调整实例研究
1、四会概况和面临的形势
四会市位于广东中部、肇庆的东面，2014年四会市入选中国中小城市综合实力百强县市第97位和中国最具投资潜力中小城市百强县市第76位。近年来，四会市经济社会发展迅速，“县域经济综合发展力”连续两年居全省第一，但同时存在规划落后于经济的问题。国民经济和社会发展规划、城市规划和空间利用总体规划未能有效衔接，具体表现在空心村、麻雀村占用空间资源，重点地区用地指标不足，重点项目难以落地，项目审批时间较长等问题，各规划间自成体系，难以协调发展。[2]这些问题导致行政成本增加，空间发展受到制约，经济发展滞后。
2、多规合一主要工作成果
随着四会“多规合一”工作的不断深入，市发改局启动了《四会市“十三五”规划》、市林业局启动了《四会市林业生态红线划定》、市国土局启动了《四会市空间利用规划中期调整（2016—2020年）》、住规建局同步启动了《四会市城市总体规划（2010—2030）》的修改完善等。于2016年2月四会试点工作“1+5+1”的成果体系已上报住建部。其中，“1”是指四会市“多规合一”试点工作文本图集，“5”是指四会市城乡总体规划（2015—2030年）、四会市控制线体系规划、四会市近期建设规划（2015—2020年）、四会市空间信息平台与联动审批方案、专题研究（《四会市空间利用规划（2010—2020年）联动修改》等5个专题），“1”是指空间信息平台。
四、结束语：
当前，“多规合一”虽然取得了良好的开局，但仅仅靠近期空间上的统一解决不了根本问题，尤其是城市建设用地不足的问题。5年后，甚至不到5年，老的问题依旧会产生。真正的“一本规划”不仅仅是“一张图”，而是成系统的对未来的不断修正的、进步的、细化的谋划。在“多规合一”的过程中，以确定耕地保护底线、建设用地范围和规模为主要目标的空间利用规划，由于其自上而下的严格控制性，而发挥着越来越重要的作用。空间利用规划由于要充分发挥基本农田的生产和生态作用，所以在国土空间布局优化方面存在着一定的局限性，以后应在规划的技术方法上结合大数据技术加强对城乡建设用地做好科学配置和布局优化研究。
参考文献：
[1]岳隽，陈小祥，刘挺.城市更新中利益调控及其保障机制探析——以深圳市为例[J].现代城市研究，2016（12）：111-116.
[2]时舒欣.苏南水网乡村空间生态化建设的利益冲突与调控策略研究[D].苏州科技学院，2015.
论文作者:赖祥燚,黄莘茗
论文发表刊物:《基层建设》2017年第36期
论文发表时间:2018/4/9
标签：空间规划论文; 空间论文; 建设用地论文; 基本农田论文; 总体规划论文; 耕地论文; 地块论文; 《基层建设》2017年第36期论文;