论低保资金的短缺与个人所得税征收管理，本文主要内容关键词为：个人所得税论文,短缺论文,低保论文,征收管理论文,资金论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
贫困是经济发展过程中因收入分配不平等所导致的一种社会后果，如果对这一社会后果不能有效地应对，则会极大地威胁到社会的稳定和进一步发展。2001年民政部对中国城市的贫困问题通过社区逐级进行了排查，结论是中国城市贫困人口的规模应该是1500～1800万人。按照国际经验，应对社会经济结构调整而导致的较大规模的贫困问题，最有效的社会保障制度就是社会救济。我国于1999年创立了资金来源于财政支持的最低生活保障制度。自创立最低生活保障制度以来，地方财政的投入不断加大，中央财政用于最低生活保障的支出也连年翻番，2003年中央财政补助低保的资金已达92亿元。但是，资金问题仍制约着我国最低生活保障制度的完善。
一、我国城市居民最低生活保障制度的资金问题
我国的最低生活保障制度1993年始创于上海，大致经历试点、推广、普及和提高几个阶段。1994年第十次全国民政会议提出了“在城市要逐步按照城市居民最低生活保障线进行救济”的改革思路，经过调研和试点，1997年国务院下发《关于在全国建立城市居民最低生活保障制度的通知》，决定在全国建立这项制度。1999年10月，国务院颁布了《城市居民最低生活保障条例》，规定保障资金由地方人民政府列入财政预算，纳入社会救济专项资金支出项目，专项管理，专款专用。2001年和2002年，中央又先后提出把符合条件的所有特困职工全部纳入最低生活保障范围，以实现“应保尽保”的要求，截至2003年9月，全国有21.799，753人享受到最低生活保障。
10年来，我国城市居民最低生活保障制度已逐步完善，但是资金筹集以及资金运行等方面还存在着很多问题，阻碍了“应保尽保”目标的实现，也阻碍了农村最低生活保障制度的建立。
1.最低生活保障制度资金来源方面
最低生活保障制度能否顺利实施，资金供应是一个非常重要的问题。1999年以前，最低生活保障资金全部由地方财政开支，中央财政基本不出钱。1999年中央财政拨款4亿元，占当年最低生活保障支出总额的27%；2000年中央财政负担8亿元，占最低生活保障支出总额20亿元的27%：2001年中央财政负担了当年最低生活保障支出总额42亿元的55%（23亿元）；2002年中央财政用于最低生活保障支出的数额是46亿元；2003年中央财政用于最低生活保障支出的资金已达92亿元。由此可以看出，地方财政预算和中央财政拨款是最低生活保障资金的来源，并且中央财政、地方财政用于城市居民最低生活保障的拨款逐年翻番，但是“应保尽保”的目标仍然没有实现。
目前，各地已按照国务院《关于在全国建立城市居民最低生活保障制度的通知》和《城市居民最低生活保障条例》的规定，将最低生活保障资金纳入了当地财政预算。但是，从执行情况看，部分地方财政困难较大，导致资金无法按时足额到位。究其原因：其一，部分经济欠发达地区，地方财政十分困难，甚至连机关工作人员的工资都不能按时足额发放，确实无法足额筹集最低生活保障所需资金，而这些地区往往贫困人口的相对数还最多。例如贵州省2000年全年共需最低生活保障资金6460万元，但只筹集了2600万元，其中还包括中央财政拨付的1200万元；其二，部分地方财政支出结构不尽合理，列支最低生活保障资金的力度不够；其三，部分地方政府对全部承担上级直属企业（突出的是中央直属、省属企业）职工的最低生活保障资金积极性不高；其四，包括个人所得税在内的偷漏税现象严重，致使税收流失，财政收入不足。
总之，目前从全国范围看，除北京、上海、广东、江苏、浙江、福建、山东等省（市）外，其他省（市）都存在一定的资金缺口。
2.最低生活保障资金运用方面
(1)救助标准差距太大。最低生活保障制度救助标准实行“属地原则”，各地民政部门会同财政、统计、物价等部门制定，报本级人民政府批准并公布执行，其标准是五花八门。2003年上半年全国市地级城镇低保人均补助水平排序情况如表1所示：
表1 2003年1～6月市地级城镇低保人均补助水平情况
资料来源：2003民政事业统计报告。
从上表中可以看出，最高地区201元是最低地区22元的9倍多，在生活必需品的供给基本上市场化的前提下，价格水平不会有这样大的差距，所以只能认定后者的保障水平偏低，而这种偏低又是由保障资金不足造成的。
(2)中央财政拨款和地方分发低保经费的衔接有空期。中央财政的预算每年人大会议通过后才可以实施，经过省、市（县），真正到享受最低生活保障的居民手里要到下半年了。
(3)各级财政负担的比例不合理。中央财政与地方财政资金分担比例、地方财政与其所辖市、区（县）级财政资金分担比例不合理且不稳定，“头痛医头，脚痛医脚”，致使有些地方对中央财政“等、靠、要”，而不是积极发展经济，加强税收的征收管理，增加税收收入，增加财政收入。城市居民最低生活保障制度是我国社会保障体系中的最后一道安全网，和社会福利、优扶安置一样完全由财政支撑。有财政支出就得有财政收入，按照国际惯例，个人所得税是调节贫富差距，实现社会公平的主要手段。
二、个人所得税应该成为我国最低生活保障制度的专项财源
个人所得税作为一种调整收入分配的有力工具，越来越受到关注。其是对高收入者课以高税，然后把资源转移给政府，政府再通过预算程序，用于帮助贫困者的支出上。
在发达国家，个人所得税约占整个财政收入的30%左右，而主要用于社会救济的支出也约占国家财政支出的20%～30%。据此，可以认为，发达国家的个人所得税支撑了社会救济的开支。我国个人所得税收入及其占财政收入的情况，最低生活保障支出及其占财政支出的情况如表2所示。
由表2可以看出，我国个人所得税收入占财政收入的比例远远高于最低生活保障支出占财政支出的比例，并且后者的比例也会随着我国经济的发展以及最低生活保障制度的完善逐年提高。所以，我国政府把个人所得税辟为我国最低生活保障制度专项资金来源是具有可能性的。
当前，税收已经成为世界各国政府获取必要资金的主要来源，我国也是如此。自1997～2002年税收收入始终占我国财政收入的90%以上。并且，我国也参考联合国、经合组织和国际货币基金组织的分类方法将个人所得税划入地方税种。这就意味着个人所得税收入全额列入地方财政。随着我国个人所得税法的调整，地方政府可以根据当地居民的年收入水平确定免征额计征个人所得税，同时，根据当地的经济发展情况确定与之适应的最低生活保障标准。由此，不难看出，我国政府把个人所得税辟为我国最低生活保障制度的专项资金来源是具有可操作性的。
表2 个人所得税占财政收入比例与最低生活保障支出占财政支出的比例
资料来源：笔者据中国财政发展报告(2002)、中国人口与劳动问题报告(2003)、中国税收季度报告2002、中央和地方预算执行报告和预算草案报告2000～2002整理。
三、我国个人所得税征收管理中存在的问题及应对措施
1.我国个人所得税税款流失严重
我国个人所得税自1980年开征以来，税收收入持续快速增长，1980年，仅20万元，2000年已达660亿元，2001年995.99亿元，增长50.8%；2002年1211.07亿元，增长21.6%。与此同时，个人所得税征收管理中的问题也凸现出来，高收入群体缴纳的个人所得税与其实际收入不成比例，2000年全国的劳务报酬所得项目收入仅占个人所得税收入的2.09%，同时城乡个体私营经济以及乡镇企业中偷漏税现象也十分严重，1999年城乡个体私营经济以及乡镇企业中偷漏税人数占全国总人口的比重已达5.68%。造成我国个人所得税税款流失的原因很多，其主要原因是：第一，税负不公平造成税款流失。现行的对省、部、军级颁发的税法列举之内的奖金免税，而列举之外的同级奖金不免税，对市（地）、师级颁发的同样内容的奖金也不免税，这就引发了纳税人的心态不平衡，产生偷税行为。而且，我国个人独资企业、合伙企业的所得应依法缴纳个人所得税，与外商投资企业相比较税收优惠很少，使得纳税人的心态不平衡，偷逃个人所得税；第二，收入多元化、隐蔽化难以控管。不少企事业单位和机关团体，在资金渠道上，除了从预算内支付外，又通过预算外或小金库发放；在财务管理上，除大量用现金支付外，还以代币购物券或消费卡取代，工资薪金所得被缩小，偷逃大量个人所得税；第三，税制复杂造成税款流失和执法的随意性。我国现行个人所得税是分类征税的模式，即按照工资薪金、劳务报酬、稿酬等11个项目分别征税，11项税目之外的所得游离于申报之外，税款流失。同时，我国个人收入的渠道逐渐增多，但是国家还未制定严格的个人收入申报法规和个人财产登记制度，致使个人的收入除了工资薪金外，其他收入基本上处于失控状态。再有，地方政府擅自出台自定的税收优惠政策，造成税源减少。例如对高收入者采取“包税”方法，甚至对个人所得税实行先征后退；第四，征管手段落后监控难度大；第五，纳税人纳税意识淡薄；第六，打击偷税的力度不够。
高收入者少缴税的现象说明我国个人所得税税制、征管机制和征管手段对收入分配还没有起到很好的调节作用，因此，我国政府有必要加强个人所得税的征收管理，增加财政收入。
2.加强个人所得税征收管理的主要举措
(1)建立健全信用体系。信用经济不发达、信用文化缺失是阻滞个人所得税征管的主要因素。我国应借鉴国外的经验，每个公民都应有一个终身不变的、全国通用的信用号码，便于实行财产申报登记、储蓄实名、信用卡消费等制度，以利于税源监控和所得税的征管。
(2)完善税制，公平税负。针对现行个人所得税税制存在的问题，可以采取如下措施：第一，适当扩大个人所得税的征税范围，采取反列举的方法，即对规定的免税项目外的一切收入都纳入课税范围；第二，对免税项目从严压缩，以加大调节力度，增加财政收入；第三，适应经济发展水平，逐步调高工资薪金的费用扣除标准，公平不同地区的税负。
(3)加强税务稽查力度，增加逃税风险与成本。发展私营经济对于促进经济增长、扩大就业具有重要的意义，私营企业家是改革开放的主要受益者，已经成为高收入者，但是这并不等于这些企业是“特殊企业”或“特殊法人”，就可以偷税、漏税、逃税，因而应监督个体工商户和私营企业根据实际情况建立规范的复试账、简易收支账或流水粘贴簿，以利于对其所得的监控。另外，社会公众人物在从社会获得声誉的同时，也必须承担社会的义务，其中“依法纳税”是起码的条件。同时，还应当利用社会媒介和舆论公开揭露和报道偷税、漏税和逃税的违法行为，增加其逃税风险与成本。
(4)提供良好便利的税务服务，增强公民的纳税意识。税务机关应进一步做好税收宣传工作，例如，纳税人在纳税大厅可以随时取阅各种纳税宣传材料，也可以在税务咨询窗口咨询，还可以接受网络服务等。
总之，中国正在致力于建立公平的国家收入分配和再分配机制，公民依法纳税是其义务，同样，享受社会救助制度也是他们的权利。我国政府应加强个人所得税的征收管理，增加财政收入，以保障贫困人口的基本生活权利。