社会保障制度改革的要点，本文主要内容关键词为：要点论文,社会保障制度论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
俗话说，天有不测风云，人有旦夕祸福。古往今来，人生在世，常见的风险莫过于遭灾之年：无米下锅，食不果腹。古时候没有社会保障制度，却早有慈善事业，如施粥之举。饥民早起排队，一人一勺、一勺一大碗。施粥因承办者不同而分为三种：一是王府官家施粥，二是富裕人家施粥，三是寺庙出家人施粥。其中宗教慈善事业流传甚广，至今已有千百年历史。
近现代广大工薪阶层最常见的风险则是，天灾人祸导致暂时或永久丧失工作能力，减少或失去工资收入，因而需要相应的救济办法。最先是英国1536年颁布公共救济计划法令，让教会承担救济贫民的义务；1601年、1834年又先后颁布了两部济贫法，并在此基础上逐步系统化、规范化。1883年德国第一个建立了雇主和雇员缴费的社会保险制度，而1935年美国颁布的《社会保障法案》，则标志着现代社会保障概念首次登上历史舞台。尔后陆续为其他国家和国际组织所采用，各种不同语言表达的社会保障概念的基本内容大致相同。
“社会保障”实际上就是国家和社会对社会成员在生、老、病、死、伤、残、丧失劳动力、失业或因自然灾害面临生活困难时给予经济帮助，以保障其基本生活需要的一种制度。
社会保障制度随着社会经济的发展和人类文明程度的提升而不断完善、不断丰富，已经成为现代国家和文明社会的重要标志之一。迄今为止，已有一百七十多个国家和地区建立了有着不同具体形态的社会保障制度。
中华人民共和国建国后头三十年，逐步建立了与计划经济相联系的社会保障体制。20世纪80年代改革开放以后，原有的社会保障体制难以为继。与市场经济的发展相比，中国的社会保障制度建设相对滞后，亿万公民对于社会保障的需求十分迫切。根据零点研究咨询公司2007年初抽样调查：50.2％的城乡居民没有任何社会福利和社会保障。24.8％的城乡居民在医疗保险、养老保险、商业保险和其他社保这四类社会保障中只享受到其中一种；而被纳入完整的社会保障体系中的人员，只占全国人口的1％。该公司的民意测验表明：社会保障问题在2006年公众关注的诸多社会问题中，排名第一①。
一、社会保障制度的框架考量
目前，中国社会保障制度的基本框架可以从以下四个方面来看：
1.社会保险。主要包括：（1）养老保险；（2）失业保险；（3）医疗保险；（4）工伤保险；（5）生育保险。
2.社会救助。主要包括：（1）最低生活保障、特困户救助；（2）灾民救助；（3）流动乞讨人员救助。
3.社会福利。主要包括：（1）孤寡老人福利；（2）孤儿、弃婴福利；（3）残疾人福利。
4.慈善事业。按慈善事业的组织单位的不同，又可分为两大类：（1）宗教慈善事业；（2）非宗教慈善事业。
以上社会保障基本框架的划分，有约定俗成的含义。某些众所周知的问题，譬如住房问题，就没有包括进去。而住房难、上学难、看病难，已被人们喻为新的“三座大山”。显然，以廉租房为主的保障性住房制度，对于加快解决城市低收入家庭住房困难，具有十分重要的意义，应在新时期社会保障制度的涵盖之中。
社会保障制度框架的各个部分不是孤立的，它们互相影响、关联互动，综合发挥着作用。例如，失业保险就不仅仅是救济失业者，它还有利于促进就业、促进劳动力流动并减轻社保基金支付压力。
中国过去在计划经济条件下，长期不承认社会主义社会存在失业问题，因而也就没有失业救济的概念。1986年制定第一部企业破产法时，破产法起草工作小组主动承担了同时起草失业救济法规的任务，并促成这两部文件在同一年获得通过，顺利实现了失业保险制度零的突破。失业保险制度在为失业者提供基本生活保障的同时，也就承认了劳动者有从A企业向B企业流动的权利；承认了劳动者在流动过程中有接受新的职业培训、获得更多谋生手段从而拓宽自己就业门路的权利。劳动者就业门路宽了，相对而言，失业者也就少了。因此，需要领取失业救济金的人也就有减少的趋势，社保基金的支付压力也就能相对舒缓。这就是失业保险制度与促进就业之间的良性互动关系。
失业保险与最低生活保障之间的关系也很密切，但二者并不能互相替代。现在有人主张将它们“并轨”，实在是不了解其机制所致。
失业保险是为劳动者在两次就业的间歇期内提供基本生活保障，这个保障期比较短（国外大多限于1年，中国《失业保险条例》第17条规定为“最长不得超过24个月”），而最低生活保障（简称“低保”）是对家庭人均收入水平低于当地最低生活保障平均标准（俗称贫困线）的救助保障。这个保障期与失业保障期不一样，有时甚至会相差很大。
此外，这两种救济金数额也不一样，失业保险金往往高于最低生活保障标准的水平。根据《失业保险金申领发放办法》第十二条规定，失业人员在领取失业保险金期间或期满后，符合享受当地城市居民最低生活保障条件的，可以按照规定申请享受城市居民最低生活保障待遇。
截至2006年底，全国城镇失业保险覆盖人数已达1.1亿以上；而“低保”覆盖人数，在城镇还只有2241万人，农村才1509万人，覆盖面相差悬殊。
更重要的区别还在于：最低生活保障制度的作用是济贫，而失业保障制度的作用是促进再就业，二者宗旨不同，不可混淆。如果强行“并轨”，恐怕就要“出轨”了。
二、老龄中国的社保难题与对策
按照联合国定义的标准，65岁以上老人占全国人口比重达到7％，就标志这个国家进入了老龄化社会。中国这一指标在1999年为7.6％，2006年已达9.2％，其中大城市如上海，2000年便高达11.5％，早已跑步进入老龄社会了②。据预测，到本世纪中期，中国的老人将达到4亿人口。
值得注意的是，欧美发达国家在进入老龄社会时，人均GDP一般都在5000～10000美元之间，而中国1999年人均GDP才6534元人民币，按当年平均汇价，只有789美元；2006年人均GDP16084元人民币，合2018美元。可以说，欧美发达国家是先富后老，而我国是未富先老，这就带来了一系列不可回避的难题③。
全国参加养老保险的企业在职人员与离退休人员的比例，1990年为5.38∶1，2006年已降为2.98∶1④。也就是说，16年前是5个多人养1个人，如今不到3个人就要养1个人。照此速度，2∶1指日可待。到那时，每2位上班者就要养1位退休者。如此，能养得起吗？据劳动和社会保障部宣布，到2004年底，全国养老保险个人账户的空账已达7400亿元，且每年还在以1000亿元的规模继续扩大。照目前的趋势发展下去，中国的养老机构将没有足够的钱来保证养老金的发放。有人主张把目光重新转向家庭成员互保机制和传统道德，不过资源毕竟有限。一胎化政策造就的“1－2－4部队”遍布全国许多家庭，一个孩子要承担两个父母和四个祖辈老人的养老，谈何容易？！
老龄化中国的社保面临着养老基金严重不足。一旦老百姓领不到养老金，并由此引发连锁反应，崩溃的恐怕就不仅仅是中国的社会保障体系，而是整个中国社会。无论如何，我们必须抢在崩溃发生之前，找到增加养老基金的对策。
为此，笔者主张，将国有工业企业的收益先拿出一半来，划拨为国家社会保障基金，以应急需。其中，一部分用以偿还老职工的社保欠账，另一部分充作社保基金的战略储备。面对社会保障的支付压力，这才可以喘口气。
现在只需要回答一个问题，将国有资产的收益划拨给全国社会保障基金，有没有法律障碍？我的回答是：没有障碍。因为中华人民共和国宪法第七条规定：国有经济，即社会主义全民所有制经济。同理，国有资产，亦即全民所有制财产，将它的收益划拨到全国社会保障基金，纯属全民所有制范围内的划拨，没有任何法律障碍。何况，国有企业的资产，本来就是劳动者创造的。我国自20世纪50年代以来，长期实行低工资，职工工资远远低于正常工资水平（从经济学上说，即必要劳动），其差额也被作为利润上缴国库，转为国家投资，形成国有资产。这部分国有资产实质上也就是企业职工必要劳动的结晶，它无疑属于企业职工。如今将这部分资产的收益划归社会保障基金，为全体参保职工所用，也属取之于民、用之于民，不仅合法，同时也合情合理。
以劳动者自己往年公共积累的收益，用作“善款”，为劳动者充实社会保障基金，无疑是一项德政。
三、农村社保，遍地是金
众所周知，长期以来中国社会保障制度城乡分割，二者差别甚大。这主要表现在两个方面：
1.社会保障覆盖面悬殊。全国城镇参加基本养老保险的职工为16353万人；有2205万城镇居民领取最低生活补贴。与此同时，全国农村参加农村社会养老保险的农民只有5382万人，领取农村居民最低生活补贴的农民为488万人。
2.城镇居民的社会保障标准高于农村居民。最低生活保障和困难救济资金主要来源于财政拨款和社会捐赠，政府免费为低收入家庭提供这两项保障。除此之外，社会保障遵循权利与义务对等原则，缴纳的保险费越多，意味着未来的保障水平越高。目前，城镇居民养老保险和医疗保险的人均保费分别是3476元和920元，而农村试点地区居民的这两项保费是66元和30～50元（农村合作医疗缴费标准原为中央财政、地方财政和农民个人各出10元，后改为中央、地方和农民个人各出20元、20元和10元）。城镇职工基本养老保险人均缴费额是农村养老保险人均缴费额的52.5倍，城镇职工基本医疗保险人均缴费额是新型农村合作医疗人均缴费额的18～31倍。
2004年城镇离退休职工人均领取养老金为9270元，而参加农村社会养老保险的农民人均领取的养老金仅为492元，前者是后者的18.8倍。城镇职工基本养老保险可以保证离退休人员的生活标准不低于城镇居民的平均水平，而农村社会养老保险却不可能保证老年农民达到农民平均收入和平均生活水平，农村社会养老保险对参保农民的保障程度只够农村居民最低生活保障水平。
多年来，有不少人从社会公平出发，怀着对农民深厚的兄弟情谊大声疾呼，要求加快农村社保进展，缩小城乡社保差距，但收效甚微。问其原因何在？人们说，原因千头万绪，归根结底一句话：农村社保没钱。果真没钱？非也！在我看来，农村社保，遍地是金。这“地”，就是农民的土地。
几千年来，在我们这个星球上，农民的最大梦想就是耕者有其田。这个梦想，在20世纪50年代的中国大陆已经通过土地改革而实现了。这是翻天覆地的大事变，是中国历史的转折点。中国共产党靠什么取得执政权，说到底还不就是向亿万农民许诺耕者有其田嘛！因此，谁否定农民的土地所有权，就是否定中国共产党执政的合法性。从某种意义上说，农民获得和享有土地所有权，是中华人民共和国成立、存在和发展的合法性基础。没有这个合法性基础，中华人民共和国的国基就不稳。正因为如此，建国以来任何时候、任何人都没有公然宣布否认农民的土地所有权。合作化、人民公社化、集体化等等历次运动改变的只是农民土地所有权的实现形式；而没有，也不可能废除农民的土地所有权。经过土地改革的农民，自从手握土地证之后，他的土地所有权就是天经地义、无可否认的。正如中华人民共和国公民的财产权不可侵犯一样，我们可以理直气壮地说：农民的土地就是农民的！既然如此，农民动用自己的部分土地为自己办理社会保障，完全合理合法。同样道理，集体化的农民动用一部分集体化的土地为农民集体办理社会保障又有何不可呢？不许农民用土地办社保，实际就是迫使农民长期陷于“端着金饭碗讨饭”的尴尬处境。
只要解放思想、突破禁区，承认农民有权动用部分集体土地办社会保障，那么，我们说“农村社保，遍地是金”一点也不过分。
千里冰封，从何处打开突破口呢？天津“以宅基地换房”的经验给了我们一个很好的启发。
据2007年4月17日《天津日报》报道，天津市用“以宅基地换房”的方式建设新型小城镇，取得显著效果。2006年，天津已开工的农民住宅和公建配套设施达180多万平方米，今年上半年，部分农民已开始分批迁入新居。天津市这一做法不仅对小城镇建设和新农村建设有益，对实行最严格的耕地保护制度有利，而且对于开创农村社会保障制度建设的局面也很有借鉴意义。
所谓“以宅基地换房”建设小城镇，就是农民以其宅基地换取小城镇中的一套住宅，迁入小城镇居住，农民原有的宅基地统一组织整理复耕，实现“占地与补地平衡”。在这一过程中，规划出可供市场开发出让的土地，通过土地出让获得相当的收入。这一做法不仅可以有效地节约土地，为经济发展提供了新的空间、改变生态环境，能够为城乡管理制度创新提供契机，而且对于建立农村社保的资金来源问题的解决，能拓宽思路。
就节约土地而言，天津市的5个试点区，涉及37个村、2.1万户、6.6万人，这些试点村镇共有村庄建设用地2.13万亩，建设新的小城镇和中心村需占地1.56万亩，在实现耕地总量“占补平衡”的前提下，可腾出土地约5700亩，平均每户节省出来0.27亩。除了天津以外，目前江苏、重庆、成都等地也在进行这方面的探索，积累了不少经验。即使按天津的经验数据来推广计算，全国共约2.4亿农户，即可节省出6480万亩土地。
最近几年来，由于我国土地资源日益短缺，建设用地的价格在不断攀升。从中国土地挂牌网看，各地土地出让金每亩少则几百万元，多则几千万元，即使在许多县城也已达到几十万元。即使以每亩75万元计，6480万亩也可卖到48.6万亿元。这48.6万亿元若分配到全国2.4亿农户家中，平均每户可获得的土地出让金超过20万元。按2006年农村7.37亿人口计算，平均每户三口人。农民的三口之家能将这20万元土地出让金的收入一半用于建新住宅，另一半用于办养老保险和医疗保险，应该是绰绰有余、喜笑颜开的。
这套方案中的关键即每亩75万元的土地出让价格，是有现实根据并留有余地的。因为最迫切需要建设用地的地方，并不是土地出让金价格在每亩几十万元的地方，而是每亩500万、1000万元的城市！如果“以宅基地换房”建设小城镇的模式得以推广，就应该是价格最高、最需要建设用地的地方，为了获得耕地总量“占补平衡”的指标，到较少需要建设用地的地方来置换农民的土地。因此，农民所能得到的土地出让金会更高。由于土地是有限的、不可再生的资源，土地价格还有继续上扬的趋势。这对于握有土地所有权的农民兄弟解决社保经费等问题是一个利好的前景。
在保证耕地总面积不减少的条件下，以农民的宅基地集约化节省出来的土地，置换城市急需的建设用地，从而使为农民兄弟获得建立社保制度所需要的资金，可以叫做“土地换社保”的办法。这只是解决相关问题的条条大路中的一条。思路拓开了，还可以有更多的可行方案，这里就不一一赘述了。
四、开放宗教慈善事业
1.宗教慈善，源远流长。宗教慈善事业是人类慈善事业的源头和主干，神州大地也是如此。
佛教诞生于公元前6世纪的印度，在公元前1世纪传入中国，时值中国西汉后期。佛教教义中蕴含的慈悲观念，与古代中国本土的仁义思想相结合，经一些高僧阐发，形成了独具特色、颇有道德约束力的中国佛教因果报应学说。在这种善恶有报的佛家说教的影响下，上至王侯将相，下至平民百姓，无不害怕来世投胎为畜生受苦受难，因而心生警觉，去恶从善，多行布施。从魏晋南北朝到盛唐，随着佛教的广泛传播，浮屠寺庙遍布大江南北，佛教寺院的慈善事业随之兴盛起来，范围涉及济贫赈灾、施医给药等诸多方面。世界上最早、规模最大的慈善机构——悲田院，始建于北魏，至唐朝武则天长安年间，在官方支持下，成为全国性的佛教慈善组织，影响深远。到宋朝改称“福田院”，继续发展。名称虽有不同，但性质都是佛教慈善事业，其中包括养老院、孤儿院、养病院，同时兼救灾、济贫、收容难民等等。至明清时代，各地许多慈善会、慈善堂多创设于寺庙，由僧人管理；也有的由那些信佛的“张善人”“李善人”出面筹资创建。这都反映了佛教与慈善事业的密切关系。中国佛教的慈善事业是传播教义、践行佛法、引导信徒、树立佛教形象的主要方式。事实上，没有比济人之急更为便捷的方式来让世人认识、理解和信仰佛教。
道教诞生于公元1世纪（即东汉中期），是中国土生土长的宗教。道教奉春秋时期的老子为教主，尊其著作《老子》（亦称《道德经》）为经典。
道教的理想境界是长生不老做神仙，而其前提条件是要积德行善。因此道教倡导“矜孤恤寡，敬老怀幼”“济人之急，救人之危”。为此，道教出了很多劝善之书。其中现存最早、最完整的著名善书是宋代出现的《太上感应篇》。为之作序、作注、作图的文人墨客甚多，故而在中国流传数百年，达到家喻户晓的地步，构成了中国古代慈善事业的思想基础之一。
基督教诞生于公元1世纪的巴勒斯坦。基督教于唐初、元初和明末清初三度传入中国，历时长达一千三百多年，与此同时也就把基督教慈善事业传进了中国。广泛传播福音、开设教堂、吸纳信众和开办慈善事业成为基督教在中国谋求生存与发展的需要。慈善事业成为塑造基督仁爱形象和实践基督博爱美德的重要途径。
19世纪后半叶，基督教的医疗、育婴、救济等各项慈善事业在中华大地有更加深入的发展。1877～1878年中国北方大旱，死亡上千万人。李提摩太等上百名西方传教士从世界各地募捐，在山西、河南、山东等地开展慈善救济，发放粮食、药物和赈款，从饥馑中救出数以万计的垂危生命。进入20世纪以后，基督教会在历次灾荒如1906年江淮灾荒、1910～1912年安徽灾荒、1917～1918年浙江灾荒、1920～1921年华北灾荒中，都竭力推动赈灾慈善工作。
西方传教士还在广州、宁波、上海、汉口等通商口岸创办育婴堂、孤儿院、医院。其中同治年间开办的上海虹口养育堂影响甚大，主要靠教会捐款维持运转。据该院1871年统计，共收治病人17644人，除321名西方人外，其余都是中国人，全部免费治疗。到1937年止，美英在华设立的基督教教会医院共计300多所，病床21000多张，另有小型诊所600多处。基督教慈善事业当时不仅获得中国社会舆论的好评，而且带动了中国民间非宗教性质的慈善事业的改进与发展。
2.宗教慈善，不可或缺。中华人民共和国成立以后，否认了民间慈善事业（包括宗教慈善事业）的独立地位，而将政府视为全部慈善救济事业的主体。尔后政府对民间（包括宗教）慈善机构进行了改组和接收，对于接受外国（主要是美国）援助捐赠的慈善救济团体全部接收，财产一律充公，外国教会在华兴办的学校、医院也被接收和整顿。至1953年底，全国各地原有的慈善机构419个、救济福利团体1600多个，均被改造成为附属于政府部门的官方或半官方机构，中国大陆便已不再存在现代民间的宗教和非宗教慈善机构了。从20世纪50年代初到80年代初，民间慈善事业被迫休眠了三十余年。
上个世纪80年代以来，随着改革开放的逐步深入发展，中国宗教领域和慈善领域各自都有了复苏与复兴的机会，并且有了许多可喜的成效。但是，这两个领域的交叉地带，即宗教慈善事业发展缓慢。请看中美两国人均慈善捐款比较：
该表告诉我们：2005年中国慈善机构获得的捐助总额61.9亿元人民币，折合人均0.58美元，只及美国人均慈善捐款的1／1520。考虑到中美经济实力（人均GDP）相差24.6倍，可以扣除这一因素，将美国人均慈善捐款除以24.6，在这种情况下它的人均慈善捐款仍然达到36美元，比中国的人均慈善捐款高出将近61倍。差距惊人。
中美两国人均慈善捐款的巨大差距的根本原因何在？一个重要原因就在于宗教慈善事业的到位与缺位。据1996年统计资料⑤，美国有各种宗教机构35万个，这个数字仅占美国所有非营利机构的20％，但其获得的捐款占全部慈善捐款总额的比重却高达60％。这就是宗教慈善机构的精神力量的外在表现。
美国各种宗教慈善机构从事的社会服务范围甚广。其中，有92％的机构参与贫困救济与家庭援助，90％的机构参与从事医疗卫生与健康服务，74％的机构参与国际交流活动，62％的机构参与维护民权，60％的机构参与提供海外救助。这些社会慈善服务反过来又极大地推动了美国民间慈善机构的发展，以至于美国人自愿奉献的慈善捐款总额（2602.8亿美元），远远超过美国政府征收的全部企业所得税（1914亿美元⑥）。
在美国这样一个种族关系复杂、各种利益严重对立、社会问题充斥的国家里，宗教慈善组织依靠不断增殖的社会资本，站在满足人们基本需要、弥和社会矛盾的最前列，发挥着具有自我调节功能的社会安全阀的作用，为美国社会的和谐稳定发展提供了良好的基础。
中国改革开放已经三十年了，然而宗教慈善事业却迟迟没有恢复它应有的地位。在古今中外都曾发挥巨大的积极作用的宗教慈善事业，对于我们调动一切积极因素，构建和谐社会，应该是不可或缺的。
3.宗教慈善，促进和谐。改革开放以来，中国慈善事业是在重新确立了自身合法性的基础上向前发展的，中共十七大报告还进一步明确了慈善事业是社会保障体系的一部分；1982年通过的《中华人民共和国宪法》也重新规定了公民有宗教信仰自由。因此，宗教慈善事业的合法性不言而喻。恢复和发展宗教慈善事业，在法理上是没有障碍的。中国宪法保护宗教信仰自由，无疑也同样保护宗教慈善事业。在这些大前提业已具备的情况下，宗教慈善事业这块田地为何还满目荒凉呢？
据笔者研究，主要原因来自两个方面。一方面是宗教机构进取精神不足。中国各地的寺庙、教堂门口大都有捐款箱，名曰“奉献箱”或“功德箱”，只等施主上门，来者随意捐款若干；教徒较少有组织地从事募捐和接济贫困，更未见有恢复和发展宗教慈善机构的宏图。另一方面是社会认识有偏颇，思想还须更解放。许多人都看到，每一次赈灾救困活动中，各个宗教组织都表现得相当踊跃，做出了重大贡献，宗教慈善是社会慈善的重要补充和积极力量。但是，某些宗教管理部门在鼓励、支持宗教界搞慈善事业的同时，还坚持要求“通过积极的引导和有效的管理，使宗教界人士开展的慈善活动，从‘宗教慈善’向‘社会慈善’发展”⑦。
为什么一定要让宗教慈善变成“社会慈善”或曰非宗教的慈善？这种主张，犹如经济改革初期某些领导机关主张对私有经济要“利用、限制、改造”一般。殊不知，宗教慈善与私有经济一样，未来的寿命都是很长很长的，它们都是和谐社会的重要组成部分。
人们不禁联想到，中国工业有过一个U形发展轨迹。在20世纪50年代初的新民主主义秩序中，私有经济比重占70％以上，它后来被当作异己力量遭到打压，比重几乎降为零；经过改革开放，如今以个体、私营为主体的非国有经济比重重新占据70％以上。试问：如果没有这占据70％以上的非国有经济，能有今日中国经济的繁荣、能有中国国际地位的提高吗？
宗教和宗教慈善问题，是一个具有广泛群众性的问题，宗教慈善事业的潜力是很大的。它不仅对中国慈善事业和中国社会保障体系，而且对整个中国和谐社会的全面发展，将会做出更大的贡献。
注释：
① 载《看世界》2007年第3期。
② 据《中国统计年鉴》2000年卷第102页、2007年卷第115页。
③ 据《中国统计年鉴》2000年卷第53页、2007年卷第57页。
④ 据《中国统计年鉴》2007年卷第902页。
⑤ 刘澎：“美国宗教团体的社会资本”，载《美国研究》2005年第1期。
⑥ 《国际统计年鉴——2006／2007》第180页，中国财政经济出版社2008年版。
⑦ 吴玉祥：“积极支持和引导宗教界发展慈善事业”，载中国宗教网2007年1月24日。