实现中央与地方关系现代化的思考，本文主要内容关键词为：中央论文,关系论文,地方论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中央与地方的关系，历来是政治学研究的一个重大理论问题，也是我国社科界关注的一个实践重要问题，因为它“直接关系着国家的统一、民族的团结、经济的发展和社会的稳定。”（注：《毛泽东选集》第五卷，人民出版社，第276页。）当前， 为适应社会主义市场经济和民主政治发展的需要，如何总结经验，吸取教训，改革与完善中央与地方的关系，以实现中央与地方关系的现代化，就成为深化改革的一项重要任务。
一、实现中央与地方关系现代化的含义与基本内容
所谓实现中央与地方关系的现代化，是指在中央与地方之间建立与社会主义市场经济相适应的、符合民主政治发展要求的中央必要集权与地方适度分权相结合的纵向权力关系模式，以实现中央与地方关系的科学化、民主化和法制化。其基本内容就是在中央必要集权与地方适度分权的基础上实现中央与地方关系的科学化、民主化和法制化。
1.科学化。是指中央政府与地方政府之间的权力划分与配置，要经科学论证，做到合理化，既能保证中央政府的权威，发挥中央政府在政治、经济和社会发展中的主导作用，又能保证地方政府具有相对独立和明确的责、权、利，具有有效的行为能力，卓有成效地治理好地方事务，推动地方经济和社会的繁荣。
2.民主化。一是中央决策民主化。在重大决策或法案出台之前，应主动征求地方政府的意见，邀请地方政府派员参加，同时地方政府也应积极主动地参与，代表地方利益对中央的决策施加影响，可以说，中央与地方关系的民主化程度主要取决于地方参与中央决策的程度；二是地方行政首长选任的民主化。因为地方行政首长是地方主体的代言人，负有执行中央法律、法令、政策及维护地方利益的双重义务，实行地方行政首长选任的民主化，就是要地方行政首长不仅要对中央负责，而且还要对地方的当地居民负责。这样既符合民意，又利于落实地方分权原则，从而实现中央与地方关系的优化。
3.法制化。就是将中央与地方之间纵向权力划分的原则、内容、监督机制以及程序，通过法律的形式加以规定，使中央与地方之间的关系法律化、制度化，以实现有法可依。
以上三者之间互为条件、互为补充、密不可分。民主化是基础，科学化是主导，法律化是保障。中央与地方之间的权力划分与配置，要做到科学化，首先就要做到民主化。没有民主化的保证，不能广开言路，不经充分地、科学地论证，就难以科学地划分与配置中央政府与地方政府的职权。同时，实现中央与地方关系的民主化，必须有科学的内容，只有科学地划分与配置了中央与地方的事权、财权和立法权，才能更加具体地实现民主化，否则民主化就会由于过于笼统而流于形式。法制化则是民主化和科学化的法律保障，在改革与完善中央与地方的关系时，如果无法可依，民主化的落实便得不到应有的保障。
科学化、民主化和法制化，既是实现中央与地方关系现代化的目标，又是实现中央与地方关系现代化的手段，是目标与手段的统一，三者在中央必要集权和地方适度分权的基础上完整地统一起来，构成了中央与地方关系现代化的基本内容。
二、实现中央与地方关系现代化的意义分析
1.是深化经济体制改革和政治体制改革的需要
我国实行的是单一制的国家结构形式，这种国家结构形式是中国共产党人依据马克思主义关于国家结构形式的理论，结合中国的历史与现实而作出的正确选择。“在单一制国家结构形式所确立的中央与地方关系的基本框架中，中央集权是一个既定的前提，而地方分权则是与之相辅相成的另一方面”（注：张文显：《政治与法治》，吉林大学出版社，1994年7月版，第101页。）。改革之前，我国中央与地方的关系一直没有理顺，其表现形式是，中央集权过多。这主要表现为“中央政府集中了绝大部分行政权力和资源，通过立法、财经、行政等手段控制地方政府，造成了中央过度集权、地方无权的状况。”（注：谢庆奎等著《中国政府体制分析》，中国广播电视出版社，1995年10月版，第5页。 ）这种状况严重束缚和压抑了地方积极性、主动性的发挥，不利于地方经济和社会的发展。改革开放以后，我们进行经济体制改革的同时，相应地进行了政治体制改革，中央政府开始放权，地方政府拥有了一部分权力，这活跃了地方经济，促进了经济体制改革的深化，但是，中央集权型的中央与地方关系模式没有得到根本性的转变。当前，政治体制也正在进行以转变政府职能为中心内容的机构改革，这些都为改革与完善中央与地方的关系模式提出了新的设定，要求中央在能够保证统一领导的前提下，继续向地方下放权力，实现中央与地方的适度分权，将中央与地方的关系纳入科学化、民主化、法制化的轨道。因此，实现中央与地方关系的现代化是我国深化改革的内在要求。
2.是中央政府走出放权中所遇二难困境的根本途径
我国中央与地方关系的现状仍然是中央集权型，这种状况在经济和社会不断发展的情况下，不仅不适应于地方的发展和要求，也不利于中央政府对全国的统一领导和控制。从这个角度来看，在中央与地方关系的权力配置上，中央政府仍需继续下放权力，这是问题的一个方面。可是，问题的另一方面是，近十年来的权力下放，给中央和地方带来积极性影响的同时，也带来了某些消极的影响。地方政府在获得一部分权力后，出现了不顾大局，只顾局部利益，甚至不惜牺牲整体利益的现象，在全国的范围内带来了某种程度上的混乱和无序状况。中央政府将权力已经下放，又没有其它配套措施相协调，在一定程度上无力控制地方的不合理行为，呈现出某种程度上的失控和软弱无力现象。从改变这种状况的需求来看，又应该加强中央权威，将下放的权力重新上收。中央政府面对上面问题的两个方面，陷入了矛盾的二难选择境地，究竟是该加强集权，将权力上收；还是扩大分权，继续下放权力呢？重新集权虽然可以在一定程度上提高中央政府的统一领导能力，但是，它不利于发挥地方和企业的积极性，不符合市场经济的要求。继续分权虽然可以发挥地方的积极性，但却不利于保证中央的统一领导，不利于国民经济整体的发展和社会的稳定。因此，片面强调中央集权而忽视地方利益和片面强调地方分权而忽视中央权威的倾向，都是不正确的。在当前条件下，无论是重新集权，还是继续分权都是不可取的。中央政府走出自己所处二难境地的根本途径，就是要在市场经济的基础上，通过重新界定中央与地方的关系，实现中央与地方关系的现代化，充分发挥中央政府和地方政府的作用，而不是简单地去强化中央集权或地方分权。否则，就会重复“一放就乱，一统就死”的恶性循环。
3.是建国以来我国处理中央与地方关系历史经验的总结
建国以来，中央与地方关系的调整，虽然没有从根本上改变中央高度集权的模式，但其间也经历了多次重大变化。中央集权与地方分权这对矛盾始终没有解决好，权力不是过于集中，就是过于分散，没有跳出中央集权与地方分权的“往复循环”。回顾我国50年代、70年代、80年代中央与地方关系的三次重大调整与改革，均是在乍一遇到新的形势和局面时，随即从中央政府向地方政府进行纵向的、自上而下的权力分配；而当出现地方经济混乱和地方分散主义时，又立即将权力大规模地上收中央。如此反复，形成了“一放就乱，一统就死”的“怪圈循环”。这种循环给社会、经济领域带来了极大的震动和消极影响。80年代后期情况虽有好转，但仍未能脱离这种循环。反思建国以来权力的“下放——上收——再下放——再上收”的循环，其教训是深刻的。究其权力循环的原因，固然是多方面的，但其中不可忽视的一个重要原因就是没有科学地、具体地划分中央与地方的职责权限并使这种划分法律化、制度化，加之已有的宪法与法律规定都太原则化，过于笼统、宽泛，操作性不强，使得中央政府与地方政府的关系变动过大，不够稳定。因此，实现中央与地方关系现代化不仅是改革与完善中央与地方关系的内在要求，也是总结建国以来我国处理中央与地方关系的正反两方面经验和教训所作出的科学选择。
4.还是借鉴国外处理中央与地方关系成功经验的启示
如何处理中央与地方的关系，可以说是世界各国尤其是一些大国，如美国、俄罗斯、日本、印度、巴西等，都普遍研究的重大课题。横观现代西方主要国家，不论是单一制国家还是联邦制国家，既“没有纯粹的中央集权模式，也没有纯粹的地方分权模式”，（注：[英]伊夫·梅尼、文森特主编：《西欧国家中央与地方的关系》，朱建军等译，春秋出版社，1989年版，第97页。）只有中央集权——地方分权的混合模式，实行中央必要集权与地方适度分权相结合的纵向权力关系模式，已成为当今世界大趋势。当然，世界各个国家集权与分权的程度，因各个国家的结构形式、社会发展水平、经济体制、政治体制、历史传统、民族问题等的不同而不同。但是，国外该模式仍有其共同的特点，那就是：（1）“法治不断加强，人治逐步弱化。 ”（注：李敬德等主编：《当代世界政治体制比较》，中国物价出版社，1997年版，第111页。 ）这里所谓的法治，是指中央和地方关系，如中央与地方的法律地位，中央与地方的职责权限，中央与地方关系的调整程序等，都有明确的法律规定，做到了有法可依。（2）中央对地方的控制， 由原来的主要通过行政和人事等手段直接控制转向通过法律和财政等手段间接控制。（3）中央政府加强了对地方政府的民主监督与控制。我国是实行单一制的社会主义国家，社会主义制度决定了我国在处理中央与地方的关系时，不能照搬西方联邦制国家的模式，但是，他们处理中央与地方关系的成功经验，则给了我们有益的启示，这是我们实现中央与地方关系现代化的又一动因。
三、实现中央与地方关系现代化的基本思路
1.端正处理中央与地方关系的指导思想
马克思主义经典作家在构筑国家学说时，尽管没有就中央和地方关系问题作过系统的论述，但他们提出了一个基本的指导思想，那就是在实行中央集权的同时，要结合地方自治或地方分权。这一基本思想对于指导我国目前所进行的中央与地方关系的改革，尤为重要。过去很长的一段时间内，我们对这一认识存有偏差，把单一制同中央集权对等起来，认为社会主义国家既然实行计划经济，就要加强中央权威，实行中央集权制。一提地方分权与地方自治，总以为这是资本主义联邦制的东西，只有资本主义国家才可以搞地方自治。事实上，马克思主义不仅从来不否认地方分权与自治，而且还认为地方分权与自治是实行中央集权的一个重要条件。资本主义国家可以搞地方分权与自治，社会主义国家也可以搞地方分权与自治；资本主义国家不一定是地方分权的，社会主义国家也不一定是中央集权的。我们在今后调整和完善中央与地方关系的改革中，一定要端正这一指导思想，正确地认识地方分权的理论意义和现实意义。
2.进一步坚持处理中央与地方关系的基本原则，实行中央必要集权与地方适度分权相结合的纵向权力关系模式
根据马克思主义关于处理中央与地方关系的指导思想，结合我国的实际，我们必须进一步明确和坚持处理我国中央与地方关系的基本原则。那么，处理我国中央与地方关系的基本原则是什么呢？ 我国宪法第3条规定：“中央和地方国家机构职权的划分，遵循在中央的统一领导下，充分发挥地方的主动性、积极性的原则”。这就是我国处理中央与地方关系的基本原则。这个原则包括不可分割的两个方面，即保证中央的统一领导和发挥地方的积极性。进一步明确和坚持这一原则，对于正确处理我国中央与地方的关系具有重要的指导意义。
在这一原则的指导下，我们应采取中央必要集权与地方适度分权相结合的权力关系模式。这是因为，我国是单一制国家，历史上有实行中央集权制的传统，再加上地域辽阔，目前的生产力发展水平还很低。在这样一种条件下，为了动员国力进行建设，保证中央的宏观调控能力，实行必要的中央集权是适当的。但需要指出的是，这种从国家的本质而言，从国家的实际需要而言的中央集权区别于旧体制的过分集权，它只是集中应属于中央的那部分权力，而不是所有权力。同时地方适度分权是基于各地发展的不平衡，以及社会主义市场经济和民主政治所要求的主体间的平等性、独立性、自主性和开放性的需要。地方政府在法律规定的范围内，应有自己的意志表达和意志执行的权利，自主管理本地方事务。只有这样，才能充分发挥地方的积极性，促进全国政治、经济、文化和社会的迅速发展。从一定意义上说，没有中央必要集权的地方分权，容易造成“诸侯林立”的局面；而没有地方适度分权的中央集权，又往往不利于中央的统一协调和政令畅通，制约地方的发展，只有二者的结合，才能理顺中央与地方的关系。
3.科学地划分与配置中央政府与地方政府的职责权限
既然要实行中央集权与地方分权相结合的模式，那么，中央集权将“集”到何种程度呢？地方分权又将分到何种程度呢？这里有一个适量的“度”的问题，集权与分权的“度”应建立在使两者都能发挥其积极性的基础上，既能加强中央政府的权威，又能发挥地方的主动性、积极性。在这个前提下，科学地划分与配置中央与地方的职权。
以往中央政府与地方政府的权力调整与再分配所造成的“收放循环”，其中一个至要原因就是没有明确双方的职责权限，从而在权力的上收与下放过程中失去基本的依据。目前，我国宪法和地方组织法对于中央与地方的职权虽作了较为原则的规定，但都过于抽象，不够具体，不利于明确中央与地方的权利和义务。为此，今后调整与改革的着力点应在于明确地、科学地划分双方的职权范围。通过法律明确规定哪些权力为中央所专有，哪些权力为地方所专有，哪些权力为中央和地方所共有。中央所专有的权力，地方不得分享或越权；地方所专有的权力，中央不去干涉或替用；中央和地方共有的权力，中央不得独享，地方也不得独享。至于何者为中央所专有，何者为地方所专有，何者为中央与地方所共有，仍需大量的理论论证和反复的实践摸索。一般说来，中央政府作为社会的总代表和权力中心，应总揽内政、外交、国防和宏观调控等方面的职责，负责全国性的公共事业，制定统一的市场规则，保证国家主权的独立、领土的完整和社会的稳定；地方政府则作为中央政府的代理和地方利益的代表，在宪法规定的职权范围内按照中央方针政策的指引和指导独立处理地方事务，如发展地方公共事业，负责本地区的文化教育和社会保障，维持市场秩序，协调本地区内部各地方政府之间的关系等。
4.大力加强中央与地方关系的法制化建设
在现代主权国家中，各级政府的权力来源和依据是成文宪法。中央和地方应根据宪法所赋予的权力行使职权。权力的行使要受到宪法的限制，不得滥用权力，或越权、侵权。我们根据中央必要集权与地方适度分权的原则，重新划分与配置了中央与地方的职责权限后，重要的是使中央和地方的这种职权划分法律化、制度化和稳固化。中央与地方的这种关系应该通过成文宪法作出明文规定，可是目前的中国宪法只规定了中央政府与地方政府的组织形式，没有规定中央政府与地方政府的职权划分，这是中国宪法的重要缺陷，这一缺陷使得中央向地方放权时缺乏法律依据，中央向地方收权时仍然缺乏法律依据，放权与收权往往只凭借中央下发的一纸文件，这是我国中央与地方权力关系反复变动的根本原因之一。针对目前我国中央与地方关系中所存在的问题，当前法制化建设的重点应首先是确立地方政府的法人地位，将中央与地方的关系纳入法制化的轨道，然后尽快制订行政组织法、程序法、编制法、地方财政法等法律规范，将纵向权力划分的原则、内容、监督机制以及程序都以法律加以规范。实行法制化后，中央政府与地方政府的关系，“不再是单纯地行政隶属关系和上下级关系，而是具有了一定契约关系的性质，中央和地方政府在一定程度上成了具有不同权力和利益的平等的法律主体，具有了不同的行为目标。”（注：董辅礽等著：《集权与分权》，经济科学出版社，1996年10月版，第94页。）
5.建立必要的监督制约机制，实现中央与地方关系的民主化
在纵向权力划分明确，并在相关法律加以规范的前提下，如何保证实现中央政府与地方政府关系的正常运转，目前在中国还没有形成一个相对有效的监督制约机制。我国是单一制社会主义国家，保持中央对地方的有效监督，以维护国家主权和必要的整体利益是正当的，但在保证中央对地方进行有效监督的同时，地方政府也应通过法律手段维护自己的权利不受侵犯，从而保证政府权力在纵向上的分权与制衡，以权力制约权力。当前应设立独立行使职权的宪法法院，它只对全国人大负责和报告工作，可裁决中央与地方国家机关之间的权限争议，受理地方政府投诉中央政府及各部负责人侵权行为和严重失职行为的案件，进行违宪处理，以保证中央对地方或地方对中央的双向监督。双向监督的实行，必然会保证中央和地方各自利益的实现。
6.全面推进以转变政府职能为中心的政治体制改革，为实现中央与地方关系的现代化创造条件
当前中央和地方关系中出现的种种问题，其根源不仅仅在于中央与地方关系没有理顺，而且与政企不分，国有企业对各级政府的行政依赖有很大关系。在计划经济体制下，政府与企业之间有着很强的行政性的隶属关系，中央政府将权力下放的时候，这些权力并未或基本上未转移给市场和企业，而只是将管理企业的权力转移给了下一级政府，这样地方政府又成了新的地方资源的配置者和投资主体，从而导致了地方经济混乱和地方分散主义。中央面对这种状况，只得上收权力，从而造成纵向权力关系的“收放循环”。因此，实现政府职能的转变，解决政企分开，对于实现中央与地方关系的现代化具有至关重要的意义。只有以市场经济为基础，重新界定政府的职能、转换政府的角色，减少政府对企业的干预，这样中央政府再下放权力时，才能使下放给企业的权力真正到位，而不被地方政府所截留而导致地方分散主义，从而为理顺中央与地方的关系创造条件。
值得注意的是，在理顺中央与地方关系时，必须强调党政职能要合理分工，理顺执政党和政府关系。邓小平指出：“权力过分集中的现象，就是在加强党的一元化领导的口号下，不适当地、不加分析地把一切权力集中于党委，党委的权力又往往集中于几个书记，特别是集中于第一书记”。（注：参见《邓小平文选》第二卷“党和国家领导制度的改革”。）由于共产党的中央组织与地方组织之间没有权力划分机制，各级领导的权力集中于党委，就事实上取消了中央政府与地方政府之间的权力划分机制。因此，实行党政职能的合理分工，是理顺中央与地方关系的一个重要方面。
总之，没有一个合理的高度民主化、法制化政治体制，政府的职能就无法得到很好的履行，政府行为就会失去有效的约束。在这种情况下，无论是集权还是分权都会产生严重的弊端，都会导致腐败和官僚主义，而且也难以避免“一放就乱，一统就死”的恶性循环。因此，无论是中央政府还是地方政府，都要深入进行政治体制改革，实现政治体制的现代化，包括职能的合理化，权威的合法化，决策的科学化，政治的民主化，政府的廉洁化等。政治体制的改革是一个十分重要的问题，它决定着权力的来源、性质和使用的方式，没有合理的政治体制，也就难以实现中央与地方关系的现代化。
四、结束语
随着我国经济体制和政治体制的改革，中央与地方的关系也在发生相应地改变。中央与地方关系的合理化问题，既是一个经济问题，又是一个政治问题。建立一种新型的中央与地方关系，实现中央与地方关系的现代化，将是一个长期的、复杂的历史过程，不可能一蹴而就。对于中央与地方关系中存在的种种问题，只能渐进地改革，不断地调整，逐步加以解决。另外，我国的国情是十分特殊的，从理想出发或者照搬别国模式很难解决中国的问题。只有结合我国的实际不断地探索和改革，我们才能最终实现中央与地方关系现代化的目标。
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