基于协商民主的工资集体协商程序完善研究，本文主要内容关键词为：民主论文,工资论文,集体论文,程序论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：F24 文献标识码：A 文章编号：1003－8477(2012)03－0048－04
近年来，国内外学者开始运用协商民主理论分析20世纪80年代以来我国基层创新的民主决策形式，对于这些形式，研究者不但高度认可并积极挖掘其理论和实践价值，将其称之为中国的“协商民主实践”。工资集体协商制度就是其中之一。集体协商在我国推进十多年来，其法律化、制度化方面取得了很大进展。但是，与西方国家集体协商制度上百年的历史相比，我国的集体协商制度仍然处于初步发展阶段，在实践中还存在诸多问题。虽然我们不应该以西方民主理论为预设来讨论我国的民主发展问题，但是在思考我国问题时，关注和借鉴西方的民主理论和实践是极其需要的。有鉴于此，本文从协商民主视角，对如何完善工资集体协商制度，进行研究和探讨。
一、工资集体协商制度是协商民主的典型范式
(一)工资集体协商及其基本内涵。
工资集体协商制度源于西方国家的集体谈判制度，是现代工业社会，特别是市场经济国家处理劳动关系的基本机制。“集体谈判”这一术语首先由英国学者韦伯夫妇(Sidney and Beatrice Webb,1897)加以界定，“在无工会组织的行业……如果工人们团结起来，推选代表以整个团体的名义与雇主谈判，其弱势地位将会即刻得到改变。雇主也无须再分别与每个雇员签订一系列的个别劳动合同，而只要签订一个能够满足集体意愿、规定集体劳动条件的协议即可。”[1](p136)我国于20世纪90年代初期开始推行集体谈判制度，但在我国的劳动法规中一直使用“集体协商”，提出工资集体协商是指职工代表与用人单位代表依法就企业内部工资分配制度、工资分配形式、工资支付办法、工资标准等事项进行平等协商，在协商一致的基础上签订工资协议的行为。
在各国实践中，尽管集体协商表述有所不同，但其基本含义却是一致的。简言之，集体协商是劳方及其工会组织和雇主或雇主团体间的一种制度化的谈判协商关系，优点是通过二者的谈判达成互为妥协的双方可以接受的一种共同规范，而这种规范会比单方面制定更有约束性。因此，集体协商作为民主社会的产物之一，其功能不仅是可以缓解劳动关系，更重要的是，这种机制可以提供增进或改善组织成员的权利，进而改变社会权力模式。对我国来说，在建立劳动关系处理机制时，主要方式是强调集体协商而淡化集体谈判，目的是突出协商双方的共同利益而不是劳资任何一方面的利益，而是强调工资集体协商是一种非对抗性的磋商机制。所以。此项制度注重平等协商，是职工民主管理的一种新形式，而且是企业中更具体、更直接、更有实在内容的民主管理；它能够推动企业的民主管理上升到一个新台阶，提高职工的主人翁地位：同时使企业职代会工作内容更加丰富，行使职权更加规范，是对职代会制度的有益补充和完善。[2](p22)
(二)协商民主及其制度实践。西方民主理论从20世纪90年代转向协商民主，虽然研究者对于协商民主的确切定义尚未有定论。但是已经取得的共识是，协商民主的概念包括“民主”和“协商”两个层面：一是所有受到决策所影响的公民或其代表，都应该能够参与集体决定，这是协商民主的“民主”含义；二是该集体决定是秉持理性与公正态度的参与者，经由论辩方式形成，这是协商民主的“协商”含义。[3](p8)在本土学者的论著中，比较一致的看法是中央编译局的陈家刚提出的，即协商性民主是一种治理形式，是平等、自由的公民在公共协商过程中，提出各种相关理由，说服他人，或者转换自身的偏好，在广泛考虑公共利益的基础上利用公开审议过程的理性指导协商，从而赋予立法和决策以政治合法性。[4](p24-25)协商民主融合了民主政治的多个要素，强调合法性、程序性、公开性、公共性、公正性、秩序性、责任性和理性等本质特征。[5](P3-4)陈家刚提出了协商民主的五大要素，即协商参与者、偏好与转换、协商过程与结果、公共利益以及共识。[6]可以看出，协商民主的核心要素是协商与共识，强调基于理性的公共协商，讲求公共参与、理性讨论、自由平等、相互协商、促进决策、公共责任，从而赋予立法和决策以合法性，它包含了民主的直接参与性和协商的公共性双层性质。深入分析，作为一种治理模式、决策规范和组织形式的协商民主，不但从根本上正视社会分歧存在的现实，并且试图在差异之间寻求获致共识的做法与途径。
协商民主不仅在理论上获得了丰富和发展，而且在制度构建方面也有很大进展。西方国家创新出诸如公民会议、协商式民意调查、公民陪审团、愿景工作坊和协商日等具体的制度设计。中国协商民主在国家、政党和社会各层面都有不同体现，如中国共产党领导的多党合作政治协商制度、公共论坛、民主恳谈会、听证会等等。在制度设计时，中国的协商民主可以看作是兼具政党合作型协商与群团合作型协商的复合型协商民主，不但坚持公共参与和理性讨论，而且更加促进实体性民主与程序性民主的有机融合；既主张人民群众的广泛参与，也强调代表的不可或缺。
(三)工资集体协商中的协商民主机理。
协商民主理论与工资集体协商在协商主体的自由平等理性，参与方式的协商性，协商程序的建制化以及协商结果的共识性这四个方面比较契合。[7](P41-42)也可以说二者途径相同、过程相似、内核相近。[8](p79)通过工资集体协商，可以增加劳资之间直接的、全面的参与和沟通的可能，这实际上是民主思想与制度在经济社会领域中的一种延伸与应用，是“近似地”践行着协商性民主的理念。具体来说，工资集体协商从目的、过程和结果等几个方面与协商性民主理论在内涵和制度上是接洽的。
第一，从目的上看。工资集体协商的目的是促使劳资双方以较为和缓的方式解决双方的矛盾，降低诸如罢工、怠工、示威、骚乱等激烈行为对劳资双方关系的冲击和负面作用。协商民主论者也认为，协商的目的就是在于协商主体能达成相互理解和尊重。
第二，从过程上看。工资集体协商首先会事先确定好协商的议题、时间、地点和内容。而进人工资集体协商的讨论阶段以后，在协商双方提供真实可靠的相关材料的基础上，双方代表开始就事先确定的议题进行充分的沟通和讨论，这是一个共同决策的过程。同样，在很多协商民主论者眼里，协商过程是极其重要的因素，协商民主就是建立在协商过程基础上的民主实践形式。也就是说，它强调的是过程，而不是单纯的以结果来衡量民主的价值。
第三，从结果上看。工资集体协商经过协商阶段之后，形成工资协议草案，由协议双方的首席代表签字盖章后方可正式成立。显然，这种协议是以集体声音表达组织要求的合法管道，并通过共同参与的多次沟通之后形成的共识。而协商民主也是主张通过不断对话与协商，使得各方面的利益团体都能了解彼此的立场和态度，以合理的途径化解各方的冲突，从而达成公众对公共事务的共识。
二、协商民主视域下工资集体协商程序的实践审视
工资集体协商要通过一定的程序，而且也必须通过一定的程序才能进行。程序是从起始到终结的过程。一个完整的协商程序应该包括以下几个要素：主体，即谁参加协商；客体，即协商什么；方式，即如何协商，如何协商具体又包括协商的时间、步骤等；效力，即协商的结果具不具有约束力，具有什么样的约束力。[9](p44)2000年颁布的《工资集体协商试行办法》以及2004年颁布的《集体合同规定》，对协商程序作了一些规定。但是这些规定总的看来过于笼统和原则，导致在市场经济国家劳动关系调整中起着重要作用的工资集体协商制度，在我国却出现了严重的形式化倾向，形成了重行政命令的自上而下的推广、轻当事人双方之间的平等协商，重视签约数量、轻视签约质量，重视签约形式、轻视签约内容，重视签约、轻视履约的现象。
(一)协商主体认识不到位。
首先，许多企业经营者认为工资分配的决定权在企业，特别是私营企业主认为自己拥有企业所有权，企业的工资分配常常是由经营者单方面决定，职工方话语权缺失严重。其次，职工没有充分认识工资集体协商是关系自己切身利益的问题，加上他们每天都在企业内部岗位上工作，很难了解外部信息。由于不熟悉劳动政策，部分职工协商代表没有谈判经验或虽有能力而迫于各种客观原因，不敢代表职工直言，所以在进行协商时，只能听从企业单方面的意见，而不能依据政策及企业的实际状况，提出如何改善劳动条件和提高劳动报酬的具体方案。再次，部分工会干部不但对工会在工资集体协商所处的重要地位认识不清，而且认为工资集体协商专业性强、难度大，这些消极认识使他们在开展工资集体协商工作时存在畏难情绪。
(二)协商内容流于形式。
为了完成上级下达的指标，很多企业工资集体协商常常只是双方代表进行的协商，是企业(行政和工会)双方代表自身的意愿，一线职工既不知情也没有参与进来。更重要的是，当前与企业工资决定有关的工资指导线、劳动力市场指导价位以及劳动定额的制定与发布，不能满足不同岗位、不同工种、不同行业、不同所有制用人单位的工资水平决定的需要，工资集体协商中最关键的工资水平决定标准缺少科学的依据。所以协商内容多半局限于最低工资和基本工资这类问题，大多是现有法律法规政策的再现或翻版，而且不同企业或同一区域的企业按照早已拟定好的合同模板签订集体合同。很少有企业从自己企业的实际情况出发制定工资报酬，导致规定过于原则和抽象，没有量化和细化。从调查情况看，对于工资报酬能够作出量化规定的仅占工会建制企业的50％左右，这也是造成职工对集体合同不关心的重要原因。[10](p2)显然，这些不切合实际的协商内容不能反映一线职工的工资诉求，如此集体协商出来的工资协议也就没有实际意义。
(三)协商环节缺位。
工资集体协商的关键和核心是“协商”。根据有关规定，在签订工资集体协议前，要对协议内容进行充分的协商，让职工对企业的生产经营和市场情况有更多的了解，让企业行政对职工的要求、愿望有比较好的了解。通过沟通，充分协商，谈出一个双方都比较认可的协议，为协议的顺利实施打下坚实的基础。而在实际工作中，我国的集体协商主要是由政府在推动，而且由于工会与企业在地位上的不平等性，使得集体协商没有真正经过“协商”，协商环节缺失，协商过程基本被忽略。有些企业未经正式协商就签订了工资协议，把签订合同当成了目的任务，片面追求签订合同的数量。即使是经过集体协商的企业，也常常是“以个人协商代替集体协商”，或者是以董事会、股东会、党政工联席会、职工代表座谈会等代替工资集体协商，遇到问题也都由工会主席个人与行政有关部门负责人凭关系、靠人情去交涉解决，而没有依照正规的集体协商程序来处理问题；也有不少企业是“以不变应万变”、“一次协商管几年”，既不管企业经济获利情况，也不管外在经济环境的变化情况，集体合同一旦签订后就再也没有根据实际情况对其中的条款进行修改或变更。
(四)缺乏制约监督机制和责任追究机制。
实行工资集体协商关键是要将已经签订的协议落到实处，但是实践中工资集体协商的履约情况缺乏监督检查，导致一些单位到该兑现工资集体协议的时候，以种种理由敷衍、拖延，不愿意兑现。而有关部门又很难对辖区内所有集体合同进行全面审查，所以“三无”情况严重：无检查，即有些企业未实施集体合同监督检查工作；无报告，即有的企业进行了集体合同检查，但既不向职工代表大会报告，也不向企业行政单位报告，仅仅是例行公事，履行情况缺乏透明度；无改善措施，即有些企业进行检查后发现了问题所在，但未积极采取行动及制定改进措施，放任问题继续存在与蔓延。更重要的是，当集体合同内容得不到执行，或者有违反集体合同条款的行为时，已有的政策法规并没有规定相关罚则，企业本身对集体合同的违约责任也就无从追究，导致集体合同的履行缺乏法律上及制度上的保证。
三、规范与程序：协商民主在工资集体协商中的致思理路
协商民主是一种注重沟通过程的制度设计，强调用一系列合理和必要的程序来保证协商结果的合理性与合法性，首肯人们在协商过程中为达成共识和一致所作的理性沟通、争辩、妥协。协商民主的成功并不取决于有集体行动能力的全体公民，而取决于相应的交往规范和交往预约的程序化。[11](p201-201)强调商谈的协商民主，从本质上是一种利益表达、商谈、反思、修正、集结、传递和实践的治理程序，这种程序对于工资集体协商应有的制度要求在于畅通的表达、信息公开、开明的决策、参与力量的平衡、至少一轮的共同协商平台等，这些要求为工资协商制度的完善提供了更为细致和规范化的制度安排。
(一)培育协商主体。
协商民主对于协商过程首先要求参与主体具有广泛性和平等性，即强调所有参与者都具有法律地位的平等性。相应地，推进工资集体协商制度，就需要加强劳资双方协商主体的责任意识。首先，要培育有代表性的协商主体。实施工资集体协商制度，谈判双方需要具备一定的条件，即一边是产权关系清晰，能真正代表所有者利益的企业；一边是建立起代表职工利益的工会组织。当前企业行政作为企业方代表、工会作为职工方代表已经明确，但是双方的层级都不够完善。企业方缺少区域性行会、商会等雇主组织，而对不具备建立工会的地方，区域工会、行业工会也比较缺乏。为此，一方面需要推动行业协会、工商联合会或雇主组织的建立，另一方面需要加大基层工会特别是乡镇(街道)工会和行业工会的组建力度。同时，也需要充分发挥职工在工资集体协商中的受益主体、评价主体和参与主体的作用，实现让协商议题由职工商定、协议草案由职工议定、协议过程让职工讲话、协商结果让职工明白、合同履行请职工监督，确保一线职工走进协商一线，奠定工资集体协商的群众支持、群众推动的良好基础。
其次，加强对集体协商双方代表的培训工作。劳动行政部门和工会组织需要有计划地对签订集体合同的双方代表进行分类培训，以提高双方代表的协商素质，培养参与性的公民精神，推动“集体责任”的形成。集体协商代表不但要有集体主义思想，敢于为职工和企业的整体利益说话。而且还要具备一定的劳动和社会保障知识、集体协商技巧等业务素质。否则，当集体协商过程几乎成了培训课时，协商就不可能平等顺利进行。尤其是对劳方来说，工会要注重培养建设一支稳定、专业、持续的谈判队伍。即除了工会人员外，还要注重吸收律师和经济、统计、财务人员等从事劳动关系领域工作且热心于工会集体协商和职工维权工作的社会各界人士，丰富协商人员的构成，发挥他们的专业特长，为提升劳方代表的协商能力和平等地位奠定基础。
(二)充实协商内容。
在协商民主理论看来，协商的前提就是参与协商的主体对协商内容的高度关注，这就决定协商议题必须是那些社会关心、具有争议性、涉及双方或者多方利益的重大社会问题。所以无论人力资源考核部门或工会组织在进行工资协商时，要特别注意不能滑入惯性思维模式，沿袭以前内容空洞、过程肤浅的协商，最后签订一纸空文、束之高阁的集体合同了事。对工会来说，是代表而不是代替大多数职工，需要维护的是职工整体利益而不是针对某个职工，要采取分层次座谈会、组织本单位职工讨论、到外企业调查研究等多种形式，广泛收集意见和建议，将协商内容加以量化与细化，使其具有具体性、可行性与针对性。这就要求人社部门、工会、企业代表组织探索建立“以区域带行业、行业定工价”的方法，制定高于本地最低工资标准的最低工资保障线、高于劳动力市场指导线的中档工资标准线、年度工资标准增长线等具有可操作性的指标，破解工资集体协商中工资标准制定缺乏科学依据的难题。
(三)规范协商环节
协商民主是在对话和讨论中达成共识的动态过程，是完成多种或单一行动价值的决策过程。其在中国各地的实践证明，协商要取得预期的效果，需要一套细化的步骤和方法。
第一，协商前注意充分收集信息。信息公开是协商民主的一个基本要求。协商双方掌握的信息不对称，就不可能保证协商过程公平公正地举行。而充分的信息、对信息的正确理解以及相关信息的公开和交流，可以使参与双方的主张及理由明确化，利于协商结果的产出，避免纯粹自我导向的博弈与讨价还价。因此，搜集信息成为劳资双方协商过程中最重要的工作。尤其是对工资协商这种专业性较高的议题。工会在启动工资集体协商要约行动前，更要做好要约前的调查研究工作，掌握影响工资的经济形势、通货膨胀率、政府经济政策、劳动生产率、劳动条件和劳动标准、行业信息、工资保险福利以及跨行业、跨地区工人之间工资福利等外部情况，以及注意收集企业内部的生产经营状况、财务状况、企业面临的形势、职工工资水平、保险福利、劳动条件和标准等信息和资料。同时，在研究和制定工资协商方案中，应反复测算、论证，设计争取达到、务求达成、必须实现等不同层次的目标，并确定协商目标的优先顺序，增强要约行动的针对性和实效性。
第二，协商时注意对话策略。劳资双方是既合作又冲突的关系，有时甚至尖锐对立，这正是协商民主存在的价值所在。协商的意义就是将多元且复杂的利害关系与意见导入公开场所进行调整、统合，在意见冲突时，能通过对话与协调寻求出妥协点，以使得最终达成合理结论。劳资双方是为获取各自利益而产生冲突，协商初期以非合作方式呈现，最终双方以各自实力展现及理性作为，走向劳资合作关系。相关研究证实，协商中，弱势一方可以通过增加议题、结盟等“小题大做”的策略来与强势一方协商。对工会来说，协商过程中要掌握好“度”。如遇双方意见不一致，可以暂时休会，进一步寻求双方可以接受的方案，避免协商僵局。另外，要增加协商以外的接触，要明确在中国企业中，劳资双方更是同谋发展、合作共事的关系。
第三，协商后注意落实协议。工资集体协商协议是协商成果的体现，也是协商过程的完善。协议不仅需要真实反映协商成果，不得变更协商中达成的意见，而且要将哪类人员、什么时间工资增长多少以及相关条款都表述具体明确。同时，需要坚持将协议交当地劳动保障行政部门登记备案、报送上级工会预审、向企业职工公示以及协议履行情况每半年向职工公布、每年向职代会报告这些环节。总的要求是要让职工和各相关部门知道协商的后续发展情况，以便他们继续关注。
(四)建立常态化、制度化的履约监督检查机制。
工资集体协议一经签订，就对双方具有法律约束力，必须认真履行兑现。除了企业劳动关系双方的自我约束外，进行实时跟踪监督也十分关键。比如建立工资协商检查制度，由工会主席、职工代表、部门行政共同组成监督检查组，对工资分配方案进行联合检查，做到审计与监管相结合，发现问题及时反馈，有效避免分配方案制订中的不公平和违规操作；开展工资集体协商履约情况专项检查，由工会牵头，联合有关职能部门组成监督检查组，对企业工资协议履行情况进行专项检查，对不能及时履约的企业给予通报批评，将工资协议书履行情况纳入常务公开程序；建立工资集体协商信息员队伍，对工资集体协商开展进度情况及时反馈，提升工资集体协商的履约质量。