论我国农村公共产品的供给矛盾，本文主要内容关键词为：矛盾论文,农村论文,论我国论文,产品论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
农村公共产品是相对于农民私人产品而言，用于满足农村公共需要，是具有非竞争性与非排他性的社会产品。根据农村公共产品在消费过程中的性质不同，又可区分为纯公共产品与准公共产品。纯农村公共产品是指在消费过程中具有完全的非竞争性与非排他性的产品，典型的有农村基层政府行政服务，农业发展战略研究，农村环境保护，农业发展综合规划及信息系统，农业基础科学研究，大江大河治理等。农村纯公共产品同其他纯公共产品一样应由政府免费提供。然而，现实中的纯农村公共产品是屈指可数的，绝大多数农村公共产品是以准公共产品的形式存在的。准公共产品的性质是介于纯公共产品与私人产品之间，具有不完全的非竞争性与非排他性。
一、农村公共产品供给中的矛盾
当前，农村公共产品供给中存在的主要矛盾是一方面农村公共产品供给不足，另一方面又存在农村公共产品的供给过剩与强制供给。
（一）农村公共产品供给不足及其根源
农村公共产品的供给不足主要是指具有全国规模和全局性质的，应当由中央政府进行决策和组织提供的农村公共产品的供给不足。而应由中央政府提供的农村公共产品主要有：（1）国防事业，包括农村的民兵训练、优抚；（2）保护、稳定农业的各种政策措施如农产品价格补贴等以及农田水利建设、农业生态环境等；（3）一些国家基本政策，关系到全国人民的共同利益的，如计划生育，九年义务教育；（4）农村社会保障体系，包括农民的医疗卫生、养老保险、社会救济等社会保障。目前的问题在于，中央与地方政府在农村公共产品供给的责任划分上不尽合理，乡（镇）政府的事权大于财权，承担着许多应该由上级政府承担的公共产品供给支出，而乡（镇）政府往往将本应由国家负担的职能转嫁给了农民。如农村的民兵训练、优抚，现由乡（镇政）府（通过向农民收取乡统筹等）负责，这是不合理的，因为它们是国防事业的组成部分，是典型的全国性公共产品，应由中央政府承担；农村水利、生态环境治理等农村与农业基础设施建设方面，中央政府的财政支农支出远远不能满足需求；农村义务教育投入也主要由农民自己负担而城市则由政府负担；农村的基本医疗保障、养老保险与五保户也由农村社区自行负责，而中央政府只负责城市。这种城乡公共产品供给制度安排，其结果导致农村社区公共产品供给的严重短缺，极大制约了农村经济和社会的可持续发展[1]。
这种城市公共产品由国家负担而农村公共产品的短缺却是农民自己解决的非均衡的城乡公共产品供给格局的形成，是有深刻的制度根源的。我国农村改革的核心是以农户家庭承包责任制为主的农村经济体制改革，它重新确立了农户作为市场经济主体的地位，激发了广大农民从事农业生产的积极性，极大地推动了农村经济的发展。但是，这种分散化的以农户为主体的农业生产方式也导致了广大的农村社区集体经济的日益萎缩，农村社区公共财政的枯竭使得农村公共产品的供给不断恶化甚至原有的公共产品的维护都难以为续。为了解决改革后农村社区公共产品供给不足的问题，1987年通过的《中华人民共和国村民委员会组织法（试行）》确立了在农村基层实现村民自治的原则，以期通过这样的一种制度安排将农民重新组织起来解决农村公共产品的供给问题。因此，农村社区公共产品的供给主体不是政府而是农村社区（由村委会代表）自己的这种公共产品供给格局是符合村民自治原则的。但问题是村民委员会并非一级政府组织，不具有独立的公共财政权，其供给公共产品所需的资金只能是来源于向农民的摊派或是村集体经济的提供。在广大农村社区经济普遍落后的现实条件下，农村公共产品的供给不足也就不足为奇了[2]。
（二）农村公共产品供给过剩及原因
农村公共产品的供给还存在着供给过剩与强制性供给的现象。现阶段农村公共产品的供给，并不是根据农村社区的真正需求来决定，而往往是根据地方各政府部门的决策者的“政绩”和“利益”的需要做出的。其行为特征主要表现在：（1）热衷于投资一些见效快、易出政绩的短期公共项目，而不愿提供一些见效慢、期限长但具战略性的纯公共产品。（2）热衷于投资新建公共项目， 而不愿投资维修存量公共项目。（3）热衷于提供看得见、摸得着的“硬”公共产品，而不愿提供农业科技推广、农业发展的综合规划和信息系统等“软”公共产品。由此造成现行农村公共产品的供给不能反映农村社区对公共产品的需求状况，农村社区公共产品供给结构失衡，且农村公共产品提供的成本超越农民的实际承受能力，加重了农民的负担[1]。
这些供给过剩或强制供给的公共产品主要是：（1）关系农民生产和生活的各项服务，如县属职能部门和事业单位在乡（镇）的派出机构提供的各项服务；（2）上级政府所要求的各项达标升级活动；（3）以筹集资金为目的向农民提供的各项低质量甚至是虚假的公共产品。出现这种情况是由于基层政府所追求的目标与农民的要求并不总是完全一致，这样为了达到基层政府的目标，农村社区公共产品的供给就主要不是由乡（镇）、村社区内部的需求决定，而是由社区外部的指令决定，如乡（镇）及乡（镇）以上的政府和部门下达的各种收费任务、布置的各项达标、升级活动等。而由此产生的供给成本则通过向农民收取集资、摊派以及各种费用的形式取得。造成这种现象的一个重要原因在于由于缺乏有效的公共产品供给谈判制度，农民无法在公共产品的供给决策中体现自己的意志[3]。
二、农村公共产品供给的管理体制分析
在农村社区实行村民自治意味着村民的自我管理、自我教育与自我发展，农村社区愿意供给什么、供给多少公共产品（地方性或区域性公共产品），都应由农村社区居民自行决定并由村民委员会负责实施，国家和政府应只起指导、协调和监督的作用。但现实的情况，是由于村民自治的实施，产生了原来没有的乡（镇）政府管理与推行、保障村民自治的功能冲突，村民自治组织政务和村务同时承当的角色冲突，村民自治组织与村党组织并存的权力冲突，这种种冲突弱化了村民委员会作为农村基层群众性自治组织所具有的功能，不利于农村公共产品的有效供给[4]。
在我国现阶段农村社区的管理体制中存在两种相对独立的权力，一是自上而下的国家权力，具体体现为在党的政治领导下的乡（镇）政府行政管理权，它主要是将国家行政管理传递到农村社区；二是农村社区的村民自治权，其功能是在国家有关法律范围内，通过村民自治的方式对社区加以管理[4]。在同一地域空间存在2种不同的独立权力，势必发生矛盾和冲突，而冲突主要是围绕着权力对管辖范围的争夺。从理论上说，乡（镇）管理权和村民自治权的管辖范围是明确的，即前者是“政务”，后者是“村务”，按理不存在冲突，但村民自治组织按法律规定有义务和责任协助乡（镇）政府处理政务，一旦村民自治组织参与落实政务，它事实上已进入乡（镇）管理的范围，乡（镇）管理权和村民自治权的矛盾和冲突也就不可避免。政务与村务是2种性质不同的事务， 政务是各层政府为了实现对农村的治理而下派的任务，体现着国家的意志，体现着公共权力的运行，主要包括：（1）贯彻落实法律规定公民应尽的义务、党和国家有关路线、方针和政策以及各级政府的要求，如计划生育、服兵役、经济和社会发展规划、收缴税款、公安司法、民政事务、文化教育等；（2）由乡（镇）政府决定的事务，如乡（镇）范围的发展规划、经济管理、公共工程、公益事业等。村务则是仅涉及本村村民利益的事务，包括本村范围内的公共事务和公益事业、经济和社会规划、社会公共秩序、社区文化教育、村规民约及有关制度的建立等。村民委员会作为村民直接选举出来的村民自治组织，当然应当根据村民意愿办理村民自治事务即村务。但与此同时，体现国家意志和公共权力的必须执行的政务也必须由村委会执行，因为政务最终也要落实到农民个人。乡（镇）是最低层次的政府，要乡（镇）政府直接面对每个农民，实施政务是不可能的，政务必须进一步下到村，但村又没有相应的行政管理机构，而《中华人民共和国村民委员会组织法》（以下简称《村委会组织法》）又明确规定了村民委员会要协助乡（镇）政府的工作。这样，村民委员会就既要办理村务，又要执行政务，扮演着双重角色。而这双重角色往往是有内在冲突的。农村党支部是党在农村的最基层组织，是农村社区各种组织和各项工作的领导核心。村民委员会则是由《村委会组织法》加以确认的村民自我管理、自我教育和自我服务的农村基层群众性自治组织，是村民依法管理自身事务的主要形式。村党支部与村委会之间是一种领导与被领导的关系，这是由相关法律和党的文件所规定的，因此，在村党组织与村委会的权力冲突中往往是村党组织取得优势[5]，村民也难以通过村委会这一基本的自治组织形式参与社区事务管理，村民表达意愿和利益的法定渠道也被堵塞了，使得村民无法表达其对社区公共产品的需求偏好。而村党支部与上级政府的权力贯通性使得来自各级政府的不论合理与否的任务都能被强制执行，这样一种自上而下的农村公共产品供给机制就导致了农村社区公共产品的强制性供给或供给过剩。
三、完善农村公共产品供给的基本思路
（一）坚持城乡一体化的政策导向，向城乡提供均衡的公共产品与公共服务
要加快我国农村经济和社会的发展，必须要从根本上改变非均衡的城乡公共产品供给制度，调整政府公共支出政策，加大对农村公共产品的投入。
1.增加财政对农业的投入力度，确保财政支农资金总量稳定增长。近年来，国家财政支农支出虽有了较大幅度的增长，但仍低于财政总支出的增长。为了提高我国农业综合生产能力，优化农村产业结构，提高农民的收入，必须采取有效措施，加大财政的投入力度。要求各级预算的支农支出增长幅度要略高于财政支出的增长幅度，并且要通过农业立法来加以明确。
2.调整财政支农结构，为广大农民提供充足的农村公共产品。（1）加大对农业基础设施的投入，为农民的生产提供良好的外部条件。根据我国现阶段的实际情况，应主要集中于以下几方面：一是支持水利基础设施建设。二是支持农田水利基本建设。三是支持农村电网、道路等基础设施建设。四是支持农村生态环境保护建设。五是大力支持农业科学技术的推广。（2）增强财政对农村基础教育的投入力度。目前农民的教育支出成为农民负担的重要增长源。农村实行费税改革后，乡（镇）级和村级的收入大幅下降，发展农村基础教育等公益事业的资金更是严重不足。因此，必须加大财政对教育的投入力度，特别是加大中央财政和省级财政对农村基础教育的转移支付[3]。
（二）加快农村基层民主制度建设，充分实行村民自治，实现农村公共产品供给决策程序由“自上而下”向“自下而上”转变
改革农村公共产品供给决策的目的，是建立由内部需求决定公共产品的供给机制。为此，必须推进农村基层民主制度建设，充分实行村民自治，使农民的意见得到充分的反映，由全体农民或农民代表对本社区的公益事业建设进行表决。为实现这一目标，第一，充分利用当前农村税费改革的有利契机加快乡（镇）机构改革，缩小乡村公共机构的权力，通过大力发展各种民间组织来代替政府的部分公共权力。第二，进一步理顺村党支部与村委会的关系，明确二者的权力职责范围。用法律制度来规范二者的关系，要依据现有的宪法、法律、法规和章程、条例，制定相关的实施细则，对村党支部和村委会的职权范围作进一步的明确、具体的规定，使之具有可操作性，以确保村民自治正常运作[6]。