试论逐级晋升制与干部年轻化之关系，本文主要内容关键词为：试论论文,干部论文,关系论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：D630.3 文献标识码：A 文章编号：1006-0138(2009)06-0069-03
干部年轻化是我党多年来一直坚持的干部方针，意义十分重大。近年来，一些地方和部门在对干部年轻化方针的理解和实施上出现了一些问题，甚至出现了为了年轻化而随意越级晋升等不正常现象，引起社会公众的关注和议论。因而，非常有必要对其加以研究，明确相关问题，澄清一些模糊认识，这对于我们正确实施和考察评价干部年轻化大有裨益。
一、逐级晋升是当今世界上被广泛采用的公务员晋升主体制度
在我国，通常所说的干部主要是指公务员。我国的公务员主体范围比西方的要宽，凡是依法履行公职、纳入国家行政编制、由国家财政负担工资福利的工作人员都属于公务员。职务逐级晋升是当今世界绝大多数西方国家的公务员普遍遵循的主要原则和方式，并已将其制度化，只有特殊情况下才可以越级晋升，但对其要有严格的条件和数量限制。我国的国家公务员晋升制度也基本与此相同。
公职人员职务逐级晋升作为一个具体的制度，在大多数国家的公务员基本法中都予以了明确的规定。法国公务员总法规定，公务员采取阶梯式逐级提升，公开、公平、不准越级晋升是公务员晋升的三条重要原则；德国也非常重视公务员的逐级晋升，公务员晋升必须遵循两条原则：资历原则和择优原则；日本公务员逐级晋升制度更为具体，由任职时间和任职岗位构成的任职经历中规定，公务员每4年有一次晋升机会。在英国，以品位分类为其典型特征的传统的公务员制度突出强调的是资历，尽管几十年来不断进行着改革，也有了特殊情况下可越级提升的规定，但逐级晋升还是主要的。我国也主要实行公务员逐级晋升制。1993年制定的《国家公务员暂行条例》中就有明确规定，2006年1月1日开始实施的《中华人民共和国国家公务员法》第七章“职务升降”中第四十三条又规定：公务员晋升职务，应当逐级晋升。2008年12月，中共中央组织部、人事部下发的《公务员职务任免与职务升降规定(试行)》的通知中，再一次强调了这一制度。
当然，国内外公务员晋升制都在规定逐级晋升的同时，又规定了特殊情况可破格提升。我国的公务员法中规定，“特别优秀的或者工作特殊需要的，可按照规定破格或者越一级晋升职务”。怎样理解这一规定？笔者认为，特殊情况下的可越级(或称破格)提升与逐级晋升规定之间并不相互矛盾，二者之间既有互依性，又不可相互替代。二者在公务员晋升制度中的地位、作用有着根本区别，是主体与补充的关系。其中的制度化的逐级晋升，是具有普遍性的制度，是公务员晋升制的主体、主流、常态，反映着干部晋升要求的一般规律，所以在绝大多数条件下应该对其严格实施。而越级提升或破格，则是一种特殊、非常态、非主流的现象，是在特殊条件下所选择的制度，总体看是一种补充、附加的条款，带有救急性质。至于说什么时候应该走常规的逐级晋升之路，什么情况下该实施破格越级，则是因时间、空间、管理主体的不同而制定。应该做出怎样的选择，关系重大，效果不同。实践中应该按逐级晋升的却越级提升，则会产生严重后果，反之亦然。因此不应将普遍的、整体的东西当作特殊的、个别的来解释和对待。特别应该注意杜绝以特殊需要为名而破坏制度的情况，注意防止滥用“破格”或对“特殊条件下”随意进行解释。
二、逐级晋升制度化是公务员职业化的固有内容和必然要求
职业化，简单地说就是某项工作所具有的专门性、长期性、稳固性，以及对从事此工作的人员各方面素质有着专门和特殊要求的一种状况。职业化是社会化大生产条件下社会分工更加细化的结果，也是国家管理对公务员的必然要求。19世纪末20世纪初，国家的社会管理内容日益繁多、复杂。政府的管理如何，对一个国家的经济社会发展所产生的影响相比以前更为重要，政府的自身建设和管理社会事务的方式手段越来越成为人们所关心的问题。为了适应这种要求，行政管理活动就成为一个相对于政治活动而言的相对独立的活动。由此由伍德罗·威尔逊和弗兰克·古德诺等人提出的政治与行政二分论很快被人们接受。政治与行政二分论的最基本要点有两个：一是政府具有政治与行政两种天然功能，政治是国家意志的表达，而行政则是国家意志的执行；二是政治与行政是两个不同的概念，政治解决方向问题，行政解决手段问题。围绕这两个基本点，研究政府管理的人们形成了相关多方面的、具体的理论观点，其中的重要内容之一，就是对从事行政管理的公职人员来说，政府必然要求他们具备两个方面的条件：第一是“政治中立”，(我国公务员制度与西方公务员制度在这一点上有区别)；第二是知识、能力和技能等方面的要求，即对公职人员的管理能力和技术化的要求，这一点中西方之间具有共性，这是由“二分论”对行政管理事务性的界定决定的。它直接形成了国家公职人员职业主义精神：行政管理既然是不同于其他职业的一种职业，就必须遵循职业化所固有的规律，反映职业化的内在要求。在西方，领导、管理工作专业化经历了从没有专业知识的老板手里转到具有专业知识的“硬专家”身上，再由硬专家转到具有领导、管理专业知识的职业“软专家”身上的两次转型。在我国，改革开放以来也逐步开始了领导、管理工作专业化的历程，国家公务员制度的建立就是其集中的体现。
职业化要求公务员晋升要逐级进行。公务员的职业化倾向，要求公职人员的知识、能力技能和由此产生的工作成绩是其得以晋升并获得职业发展的基本依据。公务员职业除具有自身特定的内容外，在工作对象、工作方式、范围、思维方式等方面，不同于其他特殊领域。在这个职业领域内部，不同岗位、不同级别层次之间也有着职业化要求下的内在联系。对人员知识、技能、相关能力素质和心理素质、经验、阅历积累等方面，需要经历由低到高、由普到专逐渐积累的发展过程，高一级岗位要以较低岗位的要求为基础，且每一职位都需要有必要的任职时间保障才有实际意义。即使是少数的跨行业、跨系统的干部交流任用，也要体现这个原则。
三、逐级晋升非但不妨碍反而能够推动和保证干部的年轻化
国家公务员局2008年12月8日公布的《新录用公务员任职定级规定》规定：新录用公务员，获得博士学位的研究生，任命为主任科员，定为二十二级。根据规定，考核合格的新录用公务员，获得硕士学位的研究生，任命为副主任科员，定为二十四级；大学本科毕业生、获得双学士学位的大学本科毕业生(含学制为六年以上的大学本科毕业生)、研究生班毕业和未获得硕士学位的研究生，任命为科员，定为二十五级；大学专科毕业生，任命为科员，定为二十六级；高中和中专毕业生，任命为办事员，定为二十七级。其中的博士毕业生在正常或绝大多数情况下，进入公务员队伍并担任主任科员时的年龄要大于同一级别的本科毕业生，这部分人晋升到高级职位时的年龄相对会更大。
按必须具备大专以上学历的条件要求，进入公务员队伍较低的年龄线是22岁。我国现行的公务员职级设置和干部升职的任职年限要求，一般每2年晋升一级，这样，从普通科员、副科级、科级升到县、处级至少需要8年，年龄是30岁左右，这也算是比较快的。而实际上大多数情况下干部的晋升时间要长于此，因为对公务员职务晋升还有其他条件要求，如：为使公务员的经历和能力能更好地适应更高一级职位的需要，要求公务员在晋升高一级职务时应具有原级别两个以上岗位的工作经历，正常或绝大多数情况下同一级别上的不同岗位之间的任职交流又不可能每年进行一次；在每个级别职务上要有最低任职时间要求等等。特别是对担任主要领导职务的干部而言，其所应具有的统揽全局、综合协调、决策指挥的能力及经验等，需要在实践中积累，组织上和社会公众对其能力与政绩的考察和认定更需要必不可少的时间保证。这样，一般的干部升到县、处级时正常所需的时间和应该是多大年龄就可想而知了。那么，按照原定晋升时间要求所涉及和呈现的各级公务员的年龄，整体看是否能够保证年轻化呢？答案是肯定的，其依据也是明显和充分的。这不仅从以上的晋升时间、条件要求来看是合理的，而且从当今世界各主要国家的各级公务员的实际年龄看也是合理的。当然，就我国来说，可能因特殊需要，从科员升到县、处级的过程中可因越过副科、正科和副处级而不需要8年时间，然而实际上这种情况很少，由于越过一两个级别而相应缩短了的升职时间，不足以抵消除两年晋升一次规定时间以外的，因其他方面条件要求或因素而需要多占用的时间，后者实际上所需的时间明显要多于最低规定时间。很明显，即使按逐级晋升的路径在这样的时间内晋升到这样的位置，相应的各级公务员也是比较年轻的。因而，我们可以说，公务员逐级晋升与年轻化并不矛盾，逐级晋升并不影响年轻化，正常的逐级晋升已经能够保证足够的年轻化了。我们所说的年轻化，应是逐级晋升前提下的年轻化，应在遵循逐级晋升制的前提下实施干部年轻化方针。而在逐级晋升制度下，我国的干部晋升到某个级别时应该是什么样的年龄，也就不言而喻了。按照这样的路径得以最顺利、最快捷晋升的人，就应该称得上是很年轻的干部了。如果人为地不去遵循这个规律，不按这个过程晋升，就不是应有的年轻化，违背了年轻化方针的宗旨。
四、要科学地理解年轻化的含义
年轻化是一个相对的概念，应因时、因事、因人而异。首先是因时而异，是指在什么时期、什么情况下、什么样的年轻化。如我国改革开放之初邓小平提出的干部年轻化，那时由于没有干部离退休制度，且我们的干部因经历战争年代，建国后的几十年中又没有或缺少学习知识、技能和理论的条件与氛围，“老化”现象严重，制约了改革开放事业的进程，因而必须特别提出干部年轻化要作为政治体制改革的先行内容。其次是因事而宜，笔者认为主要是针对具体的工作而言，低、中、高不同层次职务的年龄应有不同的年龄标准。比如，一个国家的高级公职人员(省部级以上职务)的年龄构成总体特征和要求必然是相对高的，应在相对高的范围内来理解和要求年轻化。就现今中外的实际情况看，40岁进入这个层次就已是年轻化的特例了。如里根70多岁仍担任美国总统，金大中也是70多岁出任韩国总统，且取得了显著的政绩。其他国家50岁以上刚进入相当于我国的省部级职务的，也是一种普遍的现象，这些人无论从哪个角度、哪个方面的素质看都是适应岗位要求的。其原因不难解释，因升到这样高的职务无论是个人素质条件的具备还是组织管理制度的要求限定，都要有必须的时间要求和实践过程。相对于高层干部的年龄程度而言，中、低层的各种人员的总体年龄结构要求可以也应该逐级相对递减，但这只是从总体结构上来说的，并非是说中、低级公职人员的年龄必须低于或大多数低于高级干部。因公共职位数量由低到高呈正三角形，大量的低层公职人员得不到及时晋升或不能晋升，虽然其中有一些人会改行或调转到其他部门，但还有大多数人留在公职队伍。尽管公务员法中设置的非领导职务系列可以在一定程度上缓解这种状况，但还不能解决每一个人的问题，因而，每个层次的公职人员中必然还会有不少相对年龄较大的人员，这是一种正常的现象。再次是因人而异，指人与人之间的年轻与否差别很大，年轻不仅包括年龄，还包括生理、心理等多个方面，所以是否年轻，因人而异。有人生理年龄虽高，但心理年龄却很年轻，有人却相反，不能一概而论。
总之，干部队伍的年轻化是一个基本的原则，方向性、动态性的要求和趋势必须结合具体环节条件来实施。一定时期、一定层次、一定环境下的年轻化具有特定的标准与含义，不能机械刻板地套用，不能一刀切。现实中的不适当强调年轻化是破坏逐级晋升制的主要原因之一，应特别予以重视。
五、实施干部年轻化应注重行政生态环境的影响
所谓行政生态学是以生态学理论和方法研究行政管理与周围环境的一门科学。它主要研究各个国家的社会文化和历史传统等因素对公共行政的影响以及公共行政对该国社会变迁与发展的影响。行政生态环境理论在某些方面符合马克思主义关于物质世界普遍联系和普遍发展的观点，符合马克思主义关于经济基础和上层建筑关系、思想文化对政治经济社会影响等基本原理。运用行政生态理论来考察干部年轻化具有很强的科学性与适用性。
一定时期内人们对什么样的人应该升职、应该怎样升职有着一定的标准和价值评判，形成一定的观点、看法、理念、认识等思想意识层面的东西，并通过晋升活动管理者的政策、意向、态度、制度、措施等表现出来。比如，我国历史上一直沿袭着的“论资排辈”现象，既是一种思想观念又是一个制度原则，内容很丰富。笔者认为，既然它能作为一种常有的现象而存在，就有其存在的科学性和必然性，所以我们在否定“论资排辈”弊端的同时，还要注意其积极合理的一面。论资排辈的“资”，是指资格、资历，主要包括工作经历上的时间长短和职务的高低、年龄的大小及特定时期内其他相关的任职条件(不应包括家庭出身等消极因素)；而“论”是官员晋升管理中实施的政策和具体制度措施所持有的理念和标准。这些条件之所以成为“资”并为人们所“论”，即使用当今时代的许多理论来解释，也有其内在的科学性与合理性，如本文前面所述的公务员职业化与专业化对从事公职人员的资历阅历要求。所以不能将“论资排辈”全部当作弊端而全盘否定，关键要看什么样的“资”，怎样“论”，更不能将逐级晋升等同于论资排辈。
关于心理环境，这是德国心理学家K·勒温提出的。是指人脑中对人的一切活动发生影响的环境事实，也就是那些对人们的心理发生了实际影响，被人们所感知并作用于人的心理的各种环境因素。与心理环境相近的是社会心理，是指人们对社会现象的普遍感受和理解，是社会意识的一种形式，表现于人们普遍的生活情绪、态度、言论和习惯之中。心理环境与文化环境在内涵上有相通的地方，从广义上说前者包含在后者之中。人们的社会心理状况最终取决于社会生活实际，直接形成于种种现实生活迹象对人们的刺激，是人们对现实生活现象的理解与感受，社会心理促成一定的社会风气。心理环境在公务员职务晋升上的影响和意义是明显而重要的。什么样的人得以晋升和如何晋升，对整个公职人员群体及广大社会公众会产生重要影响。如果晋升制度(其中主要是标准、条件、程序等)和具体晋升的人员素质不被公众接受和认可，就会引起人们的不满，这种不满必定会通过各种方式和途径反映出来。其中，对绝大多数公职人员来说，如果看到相比之下不够条件、不该升职的人(特别是与自己相关的人)升职，而自己或自己认为其他该升职的人未得到提升，且成为一种并不罕见的现象，则会感到不公平、不理解、不服气，甚至会产生失望、消极、不满、抵触等情绪，这种情绪经积累、扩散、传播，就会转化为一种力量，通过在从事公职活动中所具有的责任心、积极性和主动性表现出来，最终会以多种方式反应在工作态度上、体现在工作效果上。而对广大社会公众来说，对官员的选拔提升问题予以特别关注是因为官员是公共权力的掌握者，官员的素质如何、什么样的人以怎样的方式得以掌握更高的公共权力，与大到整个国家，小到某个基层部门或单位的公众利益有着突出的、重要的关系。
尽管与其他任何一种公共管理理论一样，行政生态环境理论也有其自身的局限性或缺陷，但其科学性和实践意义还是明显的，我们在执行干部年轻化方针时应该予以重视。