重新认识社区推动社区发展，本文主要内容关键词为：社区论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
社区：一个政府与社会剥离的概念
从八十年代中期开始，社区的概念重新在我国城市的社会生活中被运用。
译自英文Community的“社区”一词，其原意为“人群共同体”，
二十年代传入中国时与“社会”一词混用，特指一种以地域为特征联系
起来的初级社会〔1〕。在这样的社会里，人们具有同样的文化特质，
守望相助，形成一些基本的社会关系。
社会学家们认为，由于地域是人群社会最基本的参数，所以即便是
在现代复杂的工业社会里，这种初级形态的社会关系依旧是存在的。一
些最基本的社会关系也可以用区域性的特征来描述，比如“欧洲共同体
”就是先用“社区”一词来表达的，它超脱了国家与政府的概念。在四
十年代，我国费孝通等社会学家将此词正式译为“社区”，十分传神地
表达了社区的地域性特质及其所具有的社会含义。
解放以后，“社区”的概念随着社会学的取消而在我国人民的社会
生活中消失。其原因固然十分复杂，但从根本上看这是和解放以后我国
各种经济与社会的关系全面演绎为政治关系有关。长期形成的计划性体
制使国家和政府拥有几乎所有的资源，习惯上运用行政化的方式来组织
经济活动和社会生活。社区，这个超脱政府行政辖区的概念便失去了存
在的意义。和社区有关的工作纳入了政府工作的轨道，成为党和政府的
地区工作。
经济体制改革对我国社会带来最根本性的改变是国家、社会与个人之间
关系的转变。在计划体制的条件下，由于国家和政府拥有几乎所有的资
源，所以社会是由它“营造”或“派生”出来的，个人对政府也有极大
的依赖性。个人心目中的国家与社会是浑为一体的。十多年来的改革与
开放，已经开始在改变这种关系。比如象经济活动中的政企不分已引起
了足够的重视，成为改革中的重点。可是人们对社会生活中的政社合一
现象的认识还嫌不够充分。在今后的发展中，我们面临着加速完成两个
根本转变的历史任务，建立起社会主义市场经济体制。这一转变必然带
来更深层面上的资源重新配置和利益关系的调整。市场机制的作用会自
发地产生不同的社会力量，需要我们在坚持党的领导和社会主义发展方
向的原则指引下去加以整合。社区正是作为一种不简单地等同于行政区
划的概念进入我们的政府文件和社会生活之中。这充分说明了我们正在
顺应社会主义市场经济体制转变的需要，为国家、社会和个人关系的进
一步调整留出更大周旋的余地，为进一步深化改革创造更宽松的环境。
国际经验：用社区发展推动社会进步
在五十年代，正当我国一步步用国家的力量和政府的工作囊括和包
办社区性的社会事务时，社区本身所能产生的作用却因联合国推动的社
区发展运动在国际上受到了广泛的重视。第二次世界大战结束以后，联
合国为了帮助政治上初获独立、但经济上还相当落后的国家与地区进行
发展，曾制订过许多福利性的援助计划。但是几年实施下来发现，这种
依靠外力推动和敦促当地政府去规划和发展的做法收效甚微。其中有一
个很重要的原因是这些国家和地区的行政化效率不高，且政府腐败现象
严重。于是便转向对发展社区本身力量的可行性进行探索。在组织专家
全面调查和试点后，联合国于1955年发表了《通过社区发展促进社会进
步》的报告书。其核心意思是：在一个地域里，组织和教育群众，从社
区的共同利益和共同需要出发，有计划地引导社区内的居民与组织共同
参与，以自身的努力与政府联合一致，合理地利用社区的资源和外来的
援助，改善社区的经济、社会与文化的状况。〔2〕
由此可见，联合国所推广的社区发展经验既是指一种目标，又是指
一种方法。它谋求区域性的社会全面发展，一个个地区协调发展了，国
家与社会便得到了共同的进步。同时它又倡导这样一种方法，即充分依
靠民间与社会的力量，利用社区自身的努力，使这些力量和努力跟政府
的规划目标保持一致，把社区和整个国家联为一体，密切合作，共同来
解决地区内的社会问题。这里所谈的社区发展，指的就是开发地域性社
会里密切的社会关系。现代化社会的发展仍需调动这种初级形成的社会
关系里广为存在的“原生”性的社会力量。
一开始，社区发展的方法在落后国家的农村中推行。因为农村的“
社区”特征比较明显，政府的力量又相对不易进入。通过政府和民间的
结合收到了明显的效果。1957年起，社区发展的方法被推广到发达国家
的城市，利用发展社区的方法来解决各种城市社会问题。至今已有七十
多个国家推行社区发展计划。实践证明，社区发展对于推动各国经济与
社会的协调发展，加快各国政治的民主化进程，提高居民的生活质量和
城市的社会管理水平都有着广泛的现实意义。
当然，联合国推荐的社区发展经验必须和各国社会经济的实际状况
相结合才能真正发挥作用。因为不同的国家和地区社会政治结构不同，
经济运行方式不同，资源配置和社区问题的类型也有所不同，政府和民
间社会的关系也不一样。但是原则却是一样的：在不能完全采用市场化
方式行事的社会生活领域，在政府的行政化方式难以覆及的区域范围内
，社区不失为一种重要而有效的机制与力量。
改革的趋势：社区的组织重建
社区发展的操作性概念即是社区组织，将与社区生活有关的各类组
织的功能整合起来，使之为达成共同的目标而努力。
在我国的城市社区里大体上有三类组织。第一类是街道党工委和办
事处。属于党政领导组织。第二类是政府各职能部门在街道的基层部门
，包括五所一院一场等。第三类是各企事业单位和群众团体组织，包括
居民委员会。改革前，这三类组织均可用行政权力的方式加以整合协调
。但是随着改革的深入发展和社会变革对社区的期待，这三类组织将面
临着分权、放权、平权这三大改革趋势〔3〕。 分权即区一级的政府向
街道办事处分权，使街道办事处对地区的社会事务有更大的管辖事权。
放权是政府的上级职能部门向基层放权，使之更好地唱好“地方戏”。
这里还包括使某些职能部门改变其政府形象（如街道地段医院、菜场、
房管所、粮管所等），将其经营性的服务职能和政府的管理职能分开，
减少对这些部门的行政约束，放开其行业性的权力，使之走向市场。平
权是政府及其办事机构和街道所属的各企事业单位、群众团体组织——
主要是居民委员会平权，使办事处和各类街道经济真正脱钩，居民委员
会真正具有法律所规定的群众自治性组织的地位，它在政府的指导下工
作，但和街道办事处等政府组织具有平等的地位和权利。
上述发展趋势现在已经越来越明显，但程度上有所不同。当前市委
、市政府正在考虑进行二级政府三级管理的改革方案，可以说是顺应了
分权的需要。各职能部门向基层的放权已走上了实质性的操作阶段。至
于街道与各经济组织、居民委员会组织的平权问题目前还是一个待解的
结。可是人们已经在蓬勃开展的街道经济活动中看到了它的“雾区”。
群众对街道里弄的经济活动颇多微词，居民委员会又普遍存在着经费困
难、脱离居民群众、居民参与率低等众多问题。这些都和这些组织在权
力结构中的地位不确定有关，正在呼唤着要进一步深化改革。与之同时
，一些新的组织不断地出现，比如新型经济性质的各企事业单位、群众
性社团、商业性社团、公房出售后的业主委员会等。这些都属于需要取
得平权地位的第三类组织。
对于分权、放权、平权的决策思考，首先必须顾及政治的稳定和社
区民众的政治民主素质和自治能力。根据我国的国情，社区组织的重建
必须坚持党的领导和政府的核心地位及主导作用。因此，面对社区组织
重建的改革趋势，必须认真思考基层政权的建设问题。
加强基层政权建设：弘扬社会主义民主
在我国的权力结构中，党、政治协商会议、政府、人民代表大会是
四大系统。这四个系统在政权结构中的地位是不同的。在基层社区中，
这些力量会有不同的发展，并在组织结构上予以新的考虑。
首先应当加强党在基层社区的组织建设，使之从中央到地方基层成
为一个统一的网络，一步步向属地化组织管理的方向发展，我认为，在
向社会主义市场经济体制的转变过程中，党主要是以执政党的地位和社
会精英的感召力来发挥作用的。在国家机关中，实行党委领导下的行政
长官负责制；在国有的企事业单位中，党组织可考虑以国有资产代表人
的方式来实现其领导的地位。街道党工委对基层的居民委员会党组织进
行领导。非国有单位在职职工、离退休干部和机关事业单位退休干部的
党员关系应当全部向地区转移。国有单位的在职党员也可考虑逐步在地
区进行双重登记。执政党的属地化管理无疑是加强基层政权建设的最有
力的措施。在这方面新加坡是有成功的经验的。新加坡执政党全部采用
属地管理的方法，这对新加坡的政治与社会稳定起着重要的作用。
其次，完善街道办事处作为政府派出机构对地区的管理职能。按照
我国目前的政府组织法，街道办事处不是一级政府，不具有独立的财税
权，但它代表区政府管理地区性的社会事务，是以政府形象为地区服务
的。由于街道办事处的政府性质，使它在社区组织工作中处于核心的地
位，是以政府角色组织社区群众推进社区发展的社会中坚。必须使办事
处的权责到位，真正具有综合协调和监督政府各职能部门在基层辖区范
围里的工作权限。同时努力提高街道办事处在居民心目中的政府权威形
象，排除各种非政府行为的任务向办事处摊派。要增加办事处发展社区
事业的政府财政投入。目前街道办事处通过税收返回的部分，同样应视
为政府的财政拨款投入，而不应当纳入街道计划外收入，不使这部分造
成街道有小财政的错觉。加大政府对办事处的财政投入应将用于管理的
费用和用于发展社区事业的费用严格区分开来。避免造成返回的税利缺
乏定向使用的比例，不是更多地用于发展社会事业，而是用于扩大地区
管理成本的开支。
街道是政府与民间的交接口。从地域的管理上看它和居民委员会有
大小上下之分。但是它们的组织性质和管理方式是应该完全不同的。目
前街道办事处和居民委员会实际上存在着上下级的隶属关系。居民委员
会通过行政化方式办事。这是我国社会生活中政社合一的一个典型的例
子。目前这种情况还不可能一下子改变，但是在加强基层政权的建设中
如果还是只注意强化对居委会的行政控制，只会徒增政府的管理成本投
入，而不一定能收到实际的效果。
我认为对居委会的领导和管理可以从上述基层党务的建设着手深入下去
。要发挥居民中党员的地方精英作用；使地区性的群众自治从党员精英
的自觉参与开始。加强里弄党支部对居民委员会的横向领导关系，这在
理论上和实际操作上都是可行的。党的横向领导关系强化了，街蛋焓
途游会的竖向领导关系便能弱化，逐步转向一种直正的指导关系。
针对目前居民委员会的实际状况，有两方面问题必须尽力解决。第
一是减少对居民委员会的行政性分派任务，使居民委员会的工作更多地
产生于当地社区居民的实际需要上。现在居民委员会普遍存着“上面千
条线，下面一根针”的抱怨，而在另一方面，社区居民对居委会的期待
主要是解决社区卫生与治安，以及为一些特别需要帮助的人提供必要的
社区服务。对于忙忙碌碌的居委会干部他们究竟在做些什么，大部分居
民是并不了解的。居委会干部是否有成就感，居委会工作动员居民参与
难不难，一个很重要的原因是居委会工作是否真正出于社区居民的共同
需要，是否真正体现了它的公益性。第二是解决好居委会的工作经费和
活动经费的来源以及人员编制问题。按照《城市居民委员会组织法》规
定，居民委员会成员的生活补贴费的范围、标准和来源，由政府规定并
拨付。居委会办理本地区公益事业所需的费用，可根据自愿原则向居民
及地区内受益单位筹集。从理想的状况来看，居委会作为群众的自治组
织，其成员是以兼职和义务性工作为主的。靠的是志愿者服务，所耗实
在无多。居民委员会的干部来自社区居民，实际上不能成为一个独立的
职业群体，目前如果强调其专职性的定编，会和法定的自治原则相背，
财政负担也很难做到。政府倒可以考虑投入更多的人力和财力，形成一
个社区工作者的行业群体，作为联系街道办事处和居民委员会的纽带。
这些社区工作者和街道办事处签约合同聘用，不作国家公务员编制，待
遇参照一般事业单位职员的水准。他们不是作为居委会的成员，而是定
点和某居委会联系。其职责是根据政府要求指导居委会工作，起着政府
和地方社团之间的桥梁作用。这些专业工作者可称为社区工作指导员。
目前上海市区居民委员会约3000多个，每个居委会配聘1—2名社区工作
指导员，提供就业职位5000名左右。可以在下岗待业人员中招聘，具有
政工经验者优先，辅之以现代社区工作的短期训练，培养他们社区组织
工作的能力。专业人员从事社区工作是现代化城市管理的必然趋势。各
国均有先例，这是一种社会性的职业。我国对社会工作者专业化的讨论
已有多年，但一直未能有实质性的进展。现在上海的发展实际上已具备
这样的需要和可能，可以在这方面作一下创新的探索。
目前在探讨加强基层政权建设的各种方案中，一些方案提到在街道
一级成立社区管理委员会。它由政府代表、社区内个事业单位和社会团
体代表、居民代表等组成。社管会成员皆为兼职，它在社区事务中发挥
议事、协调、指导、咨询等项职能。这是一个极富新意的思路，它切合
社区发展所强调的政府和社会共同努力的社区新概念，适应了社区组织
重建的大趋势，有助于加强对基层社区事务的民主化管理。社区管理委
员会的组建，可以和基层政权建设中的另一条系统，即我国的人民代表
大会制度建立起某种联系。按宪法规定，人民代表大会制度是我国根本
的政治制度。基层政权的建设应体现为人民代表大会的民主基础。按人
民代表大会的代表法，上级人民代表大会对下一级人民代表大会没有领
导和被领导的关系，只有工作中的联系和指导关系。讨论中的社区管理
委员会是由社区的各方代表组成的。它具有基层代表会议的性质。当然
，目前它不能具有象人民代表大会那样的法律性质。但它可以成为地方
上社会主义民主体制的雏形。由于讨论中的社区管理委员会事实上并不
直接管理社区事务，而是起议事、协调、咨询和监督的作用，所以是否
可称为“社区组织协会”（顺便提一下，我国人民代表大会制度的萌芽
便是我党刚成立时组建的“农民协会”，简称农会）。这样可以避免和
街道办事处的管理职能相混淆，更体现其群众和基层组织的代表性和合
作性。社区组织协会的主席由街道党工委领导兼任。将街道已有的居民
代表会议和社区组织协会和区人民代表大会建立起联系和受指导的关系
。区人民代表大会的选区划分，代表侯选人的提名，甚至选民的投票活
动也都可以通过社区组织协会来施行。这样，我们基层民主的建构便可
更趋完善，我国的基层政权建设能充分体现出弘扬了社会主义民主。
〔1〕参见商务印书馆1933年印行出版的英国R·M·Maciver（麦其
佛）著：“Community,A Sociological Study”，译述者张世文， 由
黄子通张东荪校订，该书名被译为“社会学原理”，书中除译、校者外
，许仕廉也作了序，他们都对“Community”一词提供了自己的看法。
中译本发表时，麦其佛已从英国到美国哥伦比亚大学任教，并担任了社
会学系系主任。
〔2〕参见《中国大百科全书，社会学卷》“社区发展”条，第359
条，中国大百科全书出版社，1991年。
〔3〕笔者曾在1988 年上海市民政局和上海社会科学院社会学研究
所等单位召开的上海市社区服务理论研讨会上分析过这一种趋势，参见
拙文“社区服务功能目标论”，孙金富主编《社区服务与社会工作》百
家出版社，1991年。
〔4〕张春生主编《代表法讲话》人民出版社，第20页，1992年。＊