墨西哥的腐败问题与反腐败斗争
范 蕾
(中国社会科学院 拉丁美洲研究所，北京 100007)
摘要： 腐败与反腐败是墨西哥当代政治发展进程中的恒久命题。墨西哥政府在反腐败的制度和法律建设方面付出很多努力，取得不少进展，特别是2017年启动的国家反腐败体系。但是，从国际通用的腐败评测指标来看，墨西哥的腐败问题依然非常严重，官商勾连、有组织犯罪的渗透，使得腐败更加难以遏制。行政/官僚腐败泛滥，政治腐败严重危害墨西哥的政治民主、经济发展和社会进步。墨西哥腐败问题的长期存在，可以从历史传统、制度缺陷、腐败的动态特征、合法性文化等角度来解释。
关键词： 墨西哥；腐败；反腐败
腐败一词出自《韩诗外传》卷八，“民无冻馁，食无腐败”，意为物体腐烂。如今广受热议的“腐败”则特指国家工作人员以权谋私、贪污受贿、生活腐化等堕落行为，或国家、制度、组织、机构、措施等混乱、黑暗。腐败产生的根源、腐败的形式千差万别，因而难以形成通用的定义。本文针对墨西哥腐败问题的特征，采取奈伊从公职角度提出的定义：腐败指因私人(个人、家庭成员、私人集团)金钱或地位的收益而偏离公共角色例行职责的行为；或违规运用某些私人影响力的行为。[1](P7)如今，腐败现象存在于所有政体、政府的各个层面，根深蒂固，起因多样，形式多元，如何治理腐败已成为一个世界难题。
在墨西哥的现代化发展进程中，腐败与反腐败一直是其政治生活中的主要问题之一。值得注意的是，虽然几乎历届墨西哥政府都开展过轰轰烈烈的反腐败斗争，但腐败现象始终犹如幽灵一般如影随形，甚至似有愈演愈烈之势。2018年，墨西哥的腐败认知指数为28(0为最腐败，100为最清廉)，在180个对象国家中排名第138位；[2](P3)而在20年前，墨西哥在175个对象国家中排名第55位。[3]“透明国际”的全球腐败晴雨表和世界银行的腐败控制指数似乎也佐证了这种趋势，墨西哥在政府公职人员腐败、政府的反腐败措施成效、普通公民行贿行为等方面的评分在拉美国家中都排在倒数几位。[4](P29)虽然用主观认知来衡量腐败的严重程度有失公允，腐败的复杂性和多变性也使得评测指标难以全面，但至少可以得到一个明确的结论：墨西哥的腐败问题多年来并未得到有效遏制。
一、墨西哥腐败问题的成因
导致腐败的因素多种多样，杰拉尔德·E.凯登将其归纳为人的本性、社会文化、政治、经济、技术层面和外部诱导等若干要素。[1](P9～14)关于腐败的成因有几种常见观点，如文化决定论，国家—社会结构失衡论、权力寻租论、民主与腐败的负相关性等，但任何一种单一理论都难以为墨西哥腐败现象屡禁不止的问题提供令人信服的答案。更有甚之，在墨西哥，人们普遍将政治腐败、行政腐败和个人腐败混为一谈，不区分腐败的各种形式的发生频率、深度和广度，或是把腐败视为某种体制或某个政党所特有的问题，抑或视为一种文化现象。这些分析角度都回避了对腐败的系统性分析，甚至会形成一种令人绝望的结论：腐败是墨西哥政治体制的固有组成部分，或是墨西哥社会与生俱来的文化现象，人力无可为。
墨西哥政府在反腐败制度建设方面付出很多努力，但腐败现象始终禁而不止，其腐败问题的长期性特征值得深思。导致墨西哥腐败问题长期持续的因素，可以从历史传统、制度缺陷、腐败的动态特征、合法性文化缺失等方面来分析。
畜牧局是政府的一级附属机构，它肩负着全县的畜牧业发展的关键，承担着其范围的牧业生产、防疫、医药、草业、饲料生产和加工、畜禽经营管理和产品的安全等等，对这项内容都有着职权和义务责任。随着国家对畜牧业的重视，我国畜牧业的发展比较迅速，各级行政部门也对此倾注了很多精力来发展畜牧业的发展，为此，作为畜牧局的档案管理工作也随着不断地发展和完善，从过去的不健全走向比较完善的程度。虽然我们取得了一定的成绩，但是还是存在着很多的不足和需要改进之处。具体表现如下几个方面：
(一) 历史传统
早在殖民地时期，腐败现象就广泛存在于墨西哥的公共治理体系之中，出售官职的腐败行为十分普遍。腐败实际上是承担治理任务的殖民地官僚与经营经济产业的殖民地上层阶级相互合作、共同瓜分殖民地财富的一种方式。[5](P82)独立初期，政治庇护主义盛行，成为国家治理者的土生白人传承了殖民者的统治方式，无心治理腐败，使得腐败逐渐与社会制度融为一体。1910年革命前后，由于政局动荡，内战频发，考迪罗经常采用腐败手段进行政治收买。[6](P35)20世纪40年代开启现代化进程后，墨西哥的腐败问题空前严重，特别是洛佩斯·波蒂略执政后期(1978～1981年)，石油繁荣带来政府收入的井喷式增长，而相应的监督、控制机制滞后，导致大规模腐败现象迅速肆虐。70年代，腐败开始与毒品相关联，毒品腐败泛滥，牵涉警察、军人和政府官员。[7](P64)从1929年至2000年，革命制度党连续执政71年，一党优位制的长期存在促进了腐败动机的上升，[5](P82)腐败延伸至政党和政府的最高层，多位在任内高举反腐败旗帜的总统最终都曝出腐败丑闻，尤以萨利纳斯政府(1988～1994年)为甚。2000年，国家行动党取代革命制度党执掌国家政权，但在福克斯(2000～2006年)和卡尔德龙(2006～2012年)执政期间，新执政党的反腐败措施在强大的传统官僚体系和腐败传统面前脆弱无力，腐败丑闻仍被不断曝光，政党轮替并未给腐败治理带来积极变化。2012年，革命制度党候选人涅托在竞选期间承诺治理腐败，但上台后接连曝出多起涉及执政党和政府高层的腐败案，如教师工会腐败案、地方政府和警匪联手制造的瓜伊多事件、第一夫人涉嫌收受贿赂等。2015年启动反腐败改革后，腐败现象也未得到有效遏制，多位州长贪腐案和奥德布雷希特案轰动世界。在2018年大选中，反腐败再度成为总统候选人的口头禅。“我们共同创造历史”联盟候选人洛佩斯·奥夫拉多尔当选总统，在内政方面提出集中打击腐败，但能否治愈腐败顽疾尚有待观察。
(二) 制度缺陷
政治腐败与行政/官僚腐败形成鲜明对照，通常涉及政府高层，且涉及金额较庞大，给国家和社会造成较大损失，因而也被称之为大规模腐败。政治腐败涉及的金额之大通常足以扰乱政治进程或政党活动，如部长收受贿赂授予盈利可观的政府合同、挪用公款私用或将公款拨给某特定团体或政治上的支持者。此外，任命高职位、给内部消息或施加政治影响也是政治腐败的“好处”。普遍的政治腐败也导致私人利益对国家的决策产生较大影响，让某些私人利益受益，如企业向立法者行贿，以求有利于自身的法律得以通过。由于政治腐败发生于公共部门的高层或私有企业高层，评测的难度非常大，但政治腐败在墨西哥普遍存在是不争的事实。根据世界经济论坛的全球竞争力报告，在政府决策进程中，挪用公款和蓄意偏私是普遍现象。
司法独立性指司法体系是否公正和独立于行政权，能够保证现有的法律约束得以实现，监督其他政府部门的职权行使，因此是抑制腐败的关键要素。但在墨西哥，联邦和各州的司法体系均缺失独立性。根据世界经济论坛的全球竞争力报告，墨西哥在司法独立性方面的评分只有2.9分(满分为7分)。[8](P17)这说明，墨西哥的司法体系容易受到政府、个人或企业的影响。1995年，墨西哥进行司法改革，成立了联邦司法委员会，负责法官的任命和升迁，制定了参议院从总统提名的3名最高法院法官候选人中选拔的规则。最高法院被赋予宪法法院地位。改革后，由于总统依然可以任命亲信为最高法院法官，司法独立性状况并无明显改善。此外，墨西哥司法体系从未对政界人士发起独立的调查，反腐败改革中设立的公诉官一职也至今仍未完成任命。在州层级，司法体系完全附属于行政权，被控腐败的州长无一获罪入狱。另外，提交司法诉讼的政党、协会或官员腐败案件的数量非常有限，犯罪集团对司法体系的渗透和操控也令人担忧。
法律的权威性对保证公平和竞争性非常必要，是完成资源从低附加值向高附加值地区、部门和经济活动重新配置的前提条件。在墨西哥，政治民主化的深入和信息透明化的提升加大了大众传媒的自主性，审查政客的民间社会组织越来越多，对腐败或渎职政客的公开谴责也越来越多。由于大多数被曝光的腐败案涉事者逍遥法外，公众的挫败感越来越强烈，严重的有罪不罚问题损害了民主体制，导致法律的权威性缺失。在曝光的诸多腐败案中，只有极少数涉事者获罪入狱，对一些严重贪腐的官员量刑过轻，甚至若干起与腐败相关的瞩目案件仍无结果，如卡尔德龙执政期间造成52名幼儿死亡的幼儿园火灾案、塔毛利帕斯州72名移民被杀案、特拉特拉亚小镇屠杀案、墨西哥城地铁12号线问题等，还有数名州长都曾被证实挪用巨额公款但逍遥法外。有罪不罚问题不仅限于腐败案。2017年全球有罪不罚指数显示，墨西哥是该项指数最高的拉美国家，在69个对象国家中排名第66位，仅好于印度、菲律宾群岛和喀麦隆。[9]
国际通用的腐败评测指数和墨西哥国内民调都显示，墨西哥的腐败现象依然非常普遍，腐败程度依然非常严重，政府的反腐败措施并未有效遏制腐败。随着腐败案件曝光度的提升和对腐败危害性认识的加深，腐败问题业已成为墨西哥民众眼中与失业、公共安全、贫困同样令人担忧的大事。根据2013年全球腐败晴雨表报告，七成以上的墨西哥人认为腐败是个严重问题。2017年全国政府工作质量与影响力调查显示，56.7%的受访者认为腐败是墨西哥的主要问题之一，仅排在公共安全问题之后。[8](P10)
根据2017年全球有罪不罚指数报告，造成有罪不罚的主要原因如下：(1)外部问责缺失，现行体系缺乏独立而高效的官员评估程序，无法保证安全和司法体系的信息真实性和运转效率，也无法影响机构和公共政策制定；(2)法庭工作负担过重，案件数量多而法官数量有限，导致监狱体系因法官无暇顾及而运转不良；(3)国家及地方警力、资金不足，无论是安全、司法和监狱系统都需要更多警力、资源和基础设施，专业化程度也亟须加强；(4)缺乏培训，对安全部门更好的培训及其更高的专业化程度是加强整个系统运转的关键，与投入更多资金或增多警力相比，墨西哥更需要提高行动效率，特别是在防治和收集、整合调查材料信息方面；(5)军方的参与，政府过度依赖军方来承担安全任务，造成警察部队缺乏履行职能所必要的培训和资源。
(三)腐败的动态特征——暴力和有组织犯罪
写景，要有层次。两个“不必说”略写整体。第一个“不必说”写静物；第二个“也不必说”写动物。“单是”详写局部。尤其要把这层当作重点来描写，让这一层也要有层次。
马铃薯消解动态试验设1个处理，重复3次，每小区面积15 m2，随机排列，小区间设置隔离区，另设空白对照小区。施药时期为播种时拌种(参照BBCH Monograph对应的图谱和编号)施药，施药时应保证用于动态试验的马铃薯种均匀拌种。甲基硫菌灵拌种量为1.05 g a.i./kg种薯，在马铃薯出苗后(2片真叶)开始第一次取样，并以0天计(2 h)、1 d、3 d、7 d、14 d、21 d、28 d、35 d、42 d，随机采集马铃薯植株10～20株，每次采样量不少于500 g。采集样品后装入样本容器中，在样品容器外贴标签(下同)，并用透明胶带固定，制备样品待测。
为解决市、州、联邦各级行政单位的警察部队腐败问题，缓和日益猖獗的暴力，墨西哥政府部署军队参与打击有组织犯罪。但是，军队的参与不仅没有解决问题，反而导致军队腐败日益严重，如格雷罗州的阿约钦纳帕43名学生失踪案。2017年12月，墨西哥政府颁布实施《国内安全法》，旨在管理军队参与打击犯罪，但联合国、美洲国家组织等国内、国际人权观察家普遍认为，这部法律缺乏对可能出现的侵犯人权行为的保障。
媒体、社会活动家、民间社会组织也是暴力活动的受害者。根据2018年“自由之家”报告，墨西哥有关言论自由的宪法和法律保障逐渐改善，但记者面临严重的暴力威胁，特别是报道警务、贩毒和官员腐败的记者。2017年，至少有12名记者因新闻报道工作遇害，其中半数因报道腐败案被杀。[10]由于暴力猖獗，政府也无力有效保护记者，在暴力普遍的地区，很多报刊回避报道有组织犯罪或腐败案件。这些反腐败的前沿斗士还饱受人权侵犯之苦。2017年，有新闻曝光政府利用电子手段监控反对力量，反腐败社会活动家、记者和人权工作者也是监控对象。受压制的、脆弱的民间社会无法问责和监督政府行为，无法动员民众对政府施压，公开腐败行为，因而无法发挥其在推动善治和抑制腐败方面的作用。
除了贩毒组织等有组织犯罪集团制造的暴力活动，还有人口贩卖和向企业索取保护费等现象，社会不满激增，如抗议屠杀阿约钦纳帕学生的示威游行、教师协会反对教育改革的抗议活动，尤其是格雷罗州、瓦哈卡州和恰帕斯州。2017年1月，汽油价格上调20%，引发示威游行，在很多地方发生高速断路和抢劫商铺的行为，特别是墨西哥城和墨西哥州的贫困街区。这种暴力形式的抗议频现，是因为缺乏社会与政府之间的沟通渠道，社会的不满和愤懑无以发泄。
(四)合法性文化缺失
在墨西哥，腐败不仅是政府公务人员的专利，企业和公民个体的腐败行为也非常普遍，整体上合法性文化缺失。企业的腐败通常在与公共部门发生关系时出现，涉及的数额庞大，巴西奥德布雷希特案是近期典型案例。一些国际比较结果表明，墨西哥企业家更倾向用行贿解决问题。根据2008年的数据，44%的墨西哥企业曾向公共部门官员行贿，目的依次是使手续顺利推进、获得经营许可、参加竞标、避免政府机构滥用职权、获得合同。[11](P29)如果说企业的腐败是主动和被动参半，公民个体的腐败行为则大多出自获得小惠的动机，久而久之则成为处事习惯，如交通违章者为了节省时间或逃避高额罚金给警察好处。根据“透明国际”的2017年全球腐败晴雨表报告，51%的墨西哥人曾在受访前的12个月内有过行贿行为，主要是为了获得更好的就学、医疗、证件办理等公共服务。但奇怪的是，七成以上的墨西哥人认为家人或周围的人从未有过腐败行为。[12](P6)
在诸多反腐败措施中，信息获取方面的进展最为明显。墨西哥政府大力推进公共部门数字化。2016年，《联邦公共信息透明及获得法》修订，修补了一些法律漏洞，要求各级政府部门、自治机构、工会等单位向公众公开所有公共资金支配信息，从而加强了学术界、媒体、智库和民间社会组织对腐败的监督和调查。2013～2018年国家发展计划将政务开放作为要务之一，实施多项政务开放工程，如“开放的墨西哥网络”和“开放的墨西哥议会联盟”等平台。目前，墨西哥在信息获取和政务公开方面的世界排名均有明显改善。
1) 系统需要硬件发出启动信号来开始检测程序，选择发动机进入某工位时发出启动信号。该硬件要适应生产线的生产，因此体积要小，并且每次发动机到达检测工位后能及时发出启动信号。鉴于上述需求，选择光电开关，体积小，耐用，并且当发动机进入工位时会遮挡光电开关发出的信号，由此激发启动信号。
首先，隐意是说话者向听话者表达真实意图的反映。在语言交际中，意图交流顺应说话者和听话者的心理需求。说话者应愿意并期待听话者可以关注到当前场合中所说的话语并获知该话语传递的交际意图。［11］以话语(1)为例，假设同学们打算去爬泰山，小王为了便于安排行程，在给泰山的朋友打了电话之后，对大家说:
二、墨西哥腐败的基本模式及其新变化
SHT11温湿度传感器是瑞恩公司推出的一款集温湿度检测于一体的传感器I2C器件，具有免调试、 免标定、 测量分辨率可编程调节(8/ 12/ 14 位数据) 和超小封装尺寸等特点；可以进行温度补偿的湿度测量；在测量温湿度的同时可以测量露点，输出为数字信号，很适合与单片机等控制器件结合组成智能温湿度测量系统。SHT11有4个管脚，其中1个接电源，1个接地，1个时钟管脚，一个数据管脚。
墨西哥的腐败是体系化的，存在于立法、行政、司法三权，存在于各级政府，几乎涉及政治体制的各个构成要素。政党和立法机构的腐败直接威胁政府决策的合法性，继而关乎国家的可治理性，而负责调查、惩戒和改造公职人员的司法机构和警察的腐败加剧了民众的不信任感，令举报意愿降低，令有罪不罚和逍遥法外日趋严重，形成对腐败的纵容。在选举政治框架下，腐败在竞选过程中也屡见不鲜，如收买选票、虚假计票等选举欺诈行为，还有直至20世纪90年代末才终结的总统秘密账户等。2015年，联邦众议员竞选资金标准为120万比索，参议员竞选资金标准为220～240万比索；但实际上众议员平均竞选资金超过1000万比索，参议员则超过2000万比索。[11](P24)
(一)腐败的基本模式
以腐败的规模和形式来区分，腐败可分为政治腐败和行政/官僚腐败两大类。政治腐败指高层公职人员偏重个人私利和权力甚于社会的整体发展。政治腐败行为的后果和严重程度取决于国家经济的主要收入渠道。一般来说，以自然资源收入为主的国家腐败程度更高，高层腐败越集中，墨西哥在石油繁荣期政治腐败激增就是例证。行政/官僚腐败则指地方或中央各级行政部门的腐败，政府机构通过操纵法律来谋求好处。在墨西哥，这两种类型的腐败同时存在，造成更大危害的政治腐败出现严重化趋势，且逍遥法外者大有人在。
在墨西哥，腐败形式出现与暴力和有组织犯罪相勾连的动态特征。贩毒集团势力渗透警察部队，操控地方司法体系。在米却肯、格雷罗、韦拉克鲁斯、塔毛利帕斯、莫雷洛斯等州，政府力量弱小，政客和市级政府更容易被犯罪团伙影响，拒绝与有组织犯罪集团合作常常会受到生命威胁。墨西哥从2006年起有50多名市长被杀，仅2017年就有9名。[10]从2014年中期开始，有些地区组织了自发的民间自卫队抵御犯罪团伙的侵扰，这也反映出政府在保护居民安全方面的无能。
行政/官僚腐败通常发生于政府工作人员服务公众的日常行政工作中，如公民个体为办理证件、入学、获得公共医疗服务给办事官员好处费。这种腐败形式在现行法律、法规中大多被定义为贿赂，一般发生于公共机构和公民之间，即公民为便利办理手续、避免某些程序或逃避罚金而给予公共机构工作人员好处费。因其涉及的金额一般较小，也被称之为小规模腐败。但是，一旦这种小规模腐败泛滥，成本就会迅速累积膨胀。有统计表明，半数以上的墨西哥人会为了获得公共医疗服务、入公立学校、官方文件、社会保障、警务或法庭服务而行贿，其中为获取警务服务者占比最高。[12](P6)
不可否认，墨西哥在反腐败的制度建设方面做了很多工作，特别是2017年启动国家反腐败体系以后。但是，司法独立性和法律权威性缺失导致反腐败制度的实际执行力不足。
不断的做好水利工程施工质量管理工作，对于有效的提高水利工程的施工质量以及有效的促进水利行业的稳定发展都具有至关重要的作用。因此，我们应首先认识与了解水利工程质量管理的内容和水利工程施工管理质量存在的主要问题，进而从规范水利工程设计审批程序、严格执行水利工程招标制度、加强领导，落实责任制以及提高施工人员专业素质四个方面来不断的加强水利工程施工质量管理水平，以此就能有效的降低水利建筑企业的投资成本，从而就能有效的促进我国经济水平的稳步提升。
教师培训者是教师的“教师”。从个人视角出发，教师培训者的结构优化，包括培训者队伍来源类型优化和培训者自身素质优化。群体性知识或公共知识和教师个体性知识是教师知识的两个重要来源，教师培训者的队伍构成对应就应包含教育科学理论知识丰富的高校专家和一线教育教学经验丰富的中小学教师。教师培训者还应提升自身素质，如掌握和熟练应用隐性和显性知识的相互转化策略，教师个人知识形成和发展过程的引导、建设能力以及根据教师个人知识形成规律而进行培训课程设计和实施能力。
(二)官商勾连的腐败
近年来，媒体和民间社会组织曝光若干腐败案例，不仅反映出政治腐败的严重程度，还揭露出企业界与政治精英之间的影响力交易。仅举4个案例为代表。第一个案例是白宫豪宅案，2014年11月，记者卡门·阿里斯特吉曝光，涅托政府第一夫人安赫莉卡·里韦拉购置了一套价值超过700万美元的豪宅。这套豪宅的建筑商是Higa集团，曾在涅托任州长期间得到数百万美元利润的政府合同。里韦拉在事件曝光后归还了豪宅，政府调查结果是涅托或其夫人均无不法行为。这一丑闻令涅托的民意支持率暴跌。第二个案例是州长贪腐案，2016年10月，韦拉克鲁斯州州长哈维尔·杜阿尔特被指控收受贿赂、欺诈、挪用公款，被迫辞职。在他任职期间，超过38亿美元公款不翼而飞。奇瓦瓦州州长塞萨尔·杜阿尔特、金塔纳罗奥州州长博尔赫等也分别被控受贿和非法致富。近十几年来，墨西哥牵涉腐败的州长已多达十余位。第三个案例是奥德布雷希特案，2016年12月，巴西建筑业巨头奥德布雷希特公司及其下属石化企业巴西化学公司承认曾有行贿行为，曾向巴西、委内瑞拉、巴拿马、阿根廷、厄瓜多尔、秘鲁和墨西哥等国家的政客、政党、国企官员、律师、银行家或代理人行贿，以确保获得有利可图的商业合同，金额高达7.88亿美元。拉美多国的检察机构向涉嫌贪腐者提起诉讼，但与巴西、秘鲁、厄瓜多尔等国形成鲜明对比的是，墨西哥的涉案政客和官员至今仍未受到应有处理，其中就包括前总统涅托的亲信、墨西哥石油公司前负责人埃米利奥·洛索亚，他被指曾收受巴西奥德布雷希特建筑公司1千万美元贿赂。第四个案例是“影子公司”案，2018年6月，媒体曝光几段医疗中心因经费不足设备简陋的视频，由此揭发涅托政府多个部委利用“影子公司”伪造合同，挪用巨额公款。税务部门公布，墨西哥共有6500多家“影子公司”，2012～2017年涉及资金7000亿美元。[13]
官商勾连的腐败根源于经济学中的寻租原理。在经济学中，租金可能来自不同的来源，如垄断利润、进出口份额、来自补贴和税收优惠的额外收入、农产品价格补贴、职业注册许可等。在现有的经济体制下，企业的成功更多地取决于保证租金和与政界人士保持密切关系的能力。世界经济论坛的全球竞争力报告显示，企业界认为公共资源经常因腐败流向特定的企业或个人，负责官员的蓄意偏私现象非常普遍，很多企业表示曾因竞争对手贿赂负责官员而失去商业机会。具体到墨西哥，对违反市场规则的行为不加约束，使得垄断和寻租行为有机可乘，让部分人获得特权，漠视法规。他们使用贿赂、非法政治献金、利益冲突、影响力交易等腐败的寻租方式获得好处。寻租行为导致裙带资本主义的形成，墨西哥也是其盛行之地。企业界争先从政府获得租金或偏私，导致腐败发生的风险大大增加。
通过民间社会组织和公民监督政府采购和公共承包项目，“社会证人”机制在抑制腐败方面有一定作用。在墨西哥，300多家联邦拨款单位共有3000多个采购部门，政府采购在公有部门预算中的占比约为40%，[14](P6)是腐败发生的高危地带。因此，政府采购程序的合理化对于打击腐败具有重要意义。2004年底，福克斯政府参照发源于印度的“诚信契约”政策，在“透明墨西哥”组织的推动下，让第三方参与政府采购和公共承包项目，保证公共资源的合理使用。公共职能部的官方文件上首次提及“社会证人”概念，之后《公共部门采购、租赁与服务法》和《公共工程与服务法》又对“社会证人”概念作了具体阐述。“ 社会证人”是监督政府采购和公共承包项目的观察员，职责是保证更合理的价格、更好的质量和更优的资源配置。“社会证人”既不代表政府利益，也不代表参与交易方的利益，因而能够使过程更加公正、透明，抑制腐败发生。当然，由于某些竞标者的机会主义行为、信息的不对称性等因素，“社会证人”的作用也会受到很大限制。
(三)腐败模式的新变化
必须指出的是，腐败的模式并不是一成不变的。在墨西哥，腐败的模式发生了两个重要变化。第一，腐败与贩毒和有组织犯罪相关联，从精英腐败向寡头、帮派腐败过渡。在革命制度党长期执政期间，政府官员不仅竭力谋求私利，而且独霸银行、社会保障、土改等重要经济和金融部门，形成稳定的精英腐败网络。革命制度党政府有效地控制着贩毒集团，虽然贩毒活动始终存在，但暴力活动并不十分猖獗。20世纪80年代，债务危机重创墨西哥经济，之后的经济自由化调整政策削弱了革命制度党的控制力，精英集团内部的政治对抗加剧。2000年，国家行动党在大选中获胜，精英集团腐败模式渐趋衰落，寡头、帮派腐败模式逐渐形成。与精英集团相比，寡头、帮派网络的组织化程度较低，稳定性较差，更趋向暴力，危害更大。贩毒集团逐渐脱离了政府的控制，甚至反过来以腐败或暴力手段对警察、司法体系、选举进程施加一定控制，卡尔德龙政府发起的扫毒战更加快了这一进程，与毒品和有组织犯罪相关联的腐败案件数量激增。此外，有的地方政府还与贩毒集团关联企业达成心照不宣的“有罪不罚契约”。第二，腐败与选举和民主体制相关联。在墨西哥，选举欺诈存在已久，但如今模式发生了变化。如今的选举竞争比以往更加激烈，竞选资金的重要性提升，而竞选资金的一部分就来自地下或非法渠道、候选人与新闻界的秘密交易等。此外，由于州长得到更大自主权，使得州政府可以根据政党或是支持候选人的利益集团的利益制定公共政策和改革措施，导致“民主政党化”。政治生态的改变是腐败模式发生改变的幕后推手，如竞争加剧和更民主的选举客观上需要更多的竞选资金，政权的轮替给予州长更多权力和自主权，贩毒得利增加促使犯罪分子向政府投入更多资源，为应对反腐败机制的调整而出现更加复杂、隐秘的腐败形式。从某种意义上说，墨西哥的腐败正趋向法律腐败、制度腐败和结构性腐败，与贿赂、以权谋私或行政腐败相比，这类腐败模式更加难以界定、评测和发现。
三、墨西哥的反腐败改革
虽然在主观认知和客观指标方面，腐败问题依然是墨西哥挥之不去的阴霾，但这并不能否定墨西哥政府长期的反腐败努力。事实是，几乎所有的墨西哥总统都在上任伊始力推反腐。路易斯·埃切维里亚将腐败定义为“革命的癌症”，洛佩斯·波蒂略总统说“如果埃米利亚诺·萨帕塔活着也会反腐败”，米格尔·德拉马德里呼吁进行“道德洗礼”，[15]福克斯掀起大刀阔斧的反腐倡廉风暴，洛佩斯·奥夫拉多尔承诺上任后将打击腐败，对涉腐者“一视同仁”，终结“权力黑手党”。[16]在漫长的反腐败斗争中，有政治承诺，有法律修订，有机构改革，也有民间社会的参与和民意支持。
(一)反腐败改革述略
2015年5月，墨西哥政府启动反腐败改革，决定着手建立国家反腐败体系。这场改革的主要目标是确立打击腐败的原则和基础，制定打击腐败的公共政策和程序，协调各级政府在预防、发现和惩治腐败及监督、监管公共资源使用情况等方面的工作，加强国家在预防和打击腐败、保证信息透明和问责制方面的作用，推动公民参与反腐败斗争，构建反腐败的民间基础。
事实上，社会中的合法性文化在打击腐败方面发挥着重要作用。道德准则、道德谴责、反感腐败行为、追求公正等文化因素，对合法性的信仰，对法律和执法机构公正性的意念，都是打击腐败的有效手段。一旦这些信念、原则和价值观松懈下来，就会大大增加不合法行为的发生概率，而墨西哥恰恰在这些方面的现实情况很不乐观，因此无法形成抑制腐败发生的合法性文化氛围。其一，墨西哥人的法律认知薄弱。2011年关于宪法文化的第二次全国民调显示，高达92.8%的墨西哥人对宪法条文所知甚少，甚至一无所知。其二，大多数墨西哥人认为，政府公职人员率先违反法律，是违法行为的主体。其三，墨西哥人有法必依的观念非常薄弱。很多墨西哥人认为法律条文的制定都是有利于政客和富人阶层的，而对己不利或不够公正的法律是不必遵守的。对法律的质疑、对司法体系公正性的质疑，也导致举报这种抑制腐败的重要手段无法奏效。墨西哥人不相信司法机构，自然不会向司法机构举报腐败行为。相关民调表明，六成墨西哥人不会举报腐败，63%的受访者认为这么做毫无用处，52%的受访者由于不信任有关机构而不会举报。盗版产品交易的盛行也从一个侧面反映出墨西哥合法性文化缺失的现实。虽然七成以上的墨西哥人认为盗版对社会有危害，但八成墨西哥人曾买卖过盗版产品，94%的墨西哥人称认识曾购买过盗版产品的人。[11](P36)其中的思维逻辑很简单：购买盗版产品于己有利，而这也正是政府公职人员和企业腐败的基本逻辑。
(二)国家反腐败体系
从20世纪80年代末开始，墨西哥一直是反腐败改革的试验场。德拉马德里政府颁布了关于财产和收入申报的法规，规定公职人员必须自任职起申报所有财产并录入电脑，如发现实际收支情况与数据不符，则可进行核实处理，如有虚报则视情节严重程度予以罚款、撤职处分，乃至追究刑事责任；1992年，国家人权委员会成立，1998年被赋予自主权；1997年，拥有更大自主权的联邦高等审计局取代财政审计署；90年代后期，塞蒂略政府创建CompraNet系统，用以管理公共投标，该系统得到国际认可；2000年，福克斯总统推动成立联邦政府部际透明性与打击腐败委员会，分析和判断腐败产生风险；2002年，通过《信息公开法》，开设专门网站供公职人员公开收入情况，还颁布《联邦公职人员职责法》；2003年，建成政府公职人员个人财产申报接收和处理系统，用以监控可能的“灰色收入”，并在民间社会组织的推动下成立联邦信息准入与数据保护局；2004年，成立公职人员犯罪特别调查处；2012年，《联邦公共采购反腐败法》颁布实施；2015年，《联邦公共信息透明及获得法》颁布实施；2015年启动反腐败改革，之后修订宪法相关条款和5部已有法律，颁布4部新法，2017年正式启动国家反腐败体系。
在法律框架方面，涉及修订《宪法》等6部法律，新增4部法律。[17](P36)宪法修订涉及私人信息保护、公共信息透明化、联邦高等审计局的职能和处罚范畴、联邦行政司法法庭的职能和处罚范畴、内部监管机构的职能和处罚范畴、公职人员的职责、刑事起诉公职人员的程序、腐败罪行的量刑原则和刑期、国家反腐败体系的基本运转规则等条款。《财政协调法》、《政府财政基本法》、《共和国总检察院组织法》《联邦刑法》《联邦公共管理组织法》也有相应修订。与国家反腐败体系相关的法律修订旨在加强反腐败的制度体系建设，强化制衡的作用，强化预防、调查和惩治公职人员腐败的机制。新增《国家反腐败体系基本法》，规定新的反腐败体系的制度框架和治理安排，明确其目标，并要求各州建立自己的反腐败体系；《行政责任基本法》取代《联邦行政责任法》，明确公职人员的责任和义务及违规处理程序，鼓励举报腐败，适用于所有涉嫌违反诚信原则的自然人和法人；《联邦审计与问责法》扩展联邦高等审计局的职权，允许其对次级政府进行实时审计和监督，向国会提交审计报告；《联邦行政司法法庭组织法》确立行政司法法庭的自主性，规定法庭的组建必须符合大法官的任免规则。这些新法旨在加强问责机制，各机构之间的协调，联邦高等审计局和行政司法机构的监督职能和公职人员的个人财产申报和违纪处分制度。
在机制构架方面，国家反腐败体系下设协调委员会、执行秘书处、公民参与委员会和地方反腐败体系，并与国家监督体系配合展开反腐败工作。协调委员会由打击腐败的各相关机构代表组成，负责建立体系内各组成机构之间的协调机制，统筹推动和评估有关打击腐败的公共政策；执行秘书处负责与社会行为体和政府部门配合工作，共同制定相关公共政策，主管国家数字化平台，公开财产和收入申报、参与公共承包项目的公职人员名录、受处罚的公职人员和个人名录、承包项目公开信息、对渎职和腐败行为的公开举报和与国家审计体系的交流信息；公民参与委员会由5名在反腐败、透明性和问责制方面有突出表现或成就的民间社会组织代表或学术界人士组成，由专门的选拔委员会任命，旨在搭建政府与民间社会组织之间的桥梁，让专家有关反腐败体系的建议和研究成果得以传递；地方反腐败体系在国家反腐败体系的纲领指导下开展工作，获取基本信息，报告反腐败行动及相关政策建议的执行情况、成效和风险。
国家反腐败体系由6个主要反腐败机构协调运作：(1)公共职能部，前身是80年代创建的总审计署，2003年更为现名。公共职能部是内部监管机构，负责制定和监督有关内部监管的政策、标准和机制，具有联邦行政部门内部的风险管理和内部审计职能，亦具有行政处罚权。(2)联邦高等审计局，改革后享有更大的自主权，具有实时审计权，有权监督三权、各级政府和自治机构使用联邦公共资源的情况，还有权审计所有涉及公共资源的募集、管理或使用的单位。(3)打击腐败特别公诉办公室，取代原总检察官办公室，享有自主权，由一名独立的公诉官专门负责调查和起诉腐败案件，以降低行政权对腐败调查施加的影响。(4)联邦行政司法法院，负责庭审严重违反行政责任法的案件，制定处罚措施、确定罚金，具有处罚严重渎职和腐败的公职人员和个人的自主权。(5)国家信息获取局，负责保证政府公共信息的获取权，保护联邦政府掌握的个人信息。其最高领导机构是全会，由7名由参议院任命的委员组成。(6)联邦司法委员会，负责开展调查，为司法官员确定处罚或纪律诉讼制度，强化《国家公共安全体系基本法》中警察和军队成员的行为准则。
(三)反腐败改革成效评述
数十年的反腐败斗争给墨西哥社会带来的最大变化，是对腐败的社会关注度飙升。当然，这与国际反腐败热潮和技术进步带来的媒体传播效应也有关系。20世纪80年代，墨西哥学术界鲜有对腐败的研究，民间社会组织也并不太关注腐败。冷战结束后，世界银行、国际货币基金组织开始将腐败视为资本主义发展的体制障碍，开始以打击腐败为工作目标之一。透明国际在这种情况下应运而生，收集数据、动员民间社会组织和各国政府参与，协调全球性反腐败斗争。墨西哥学术界对腐败的研究越来越多，越来越深入，一些有关腐败的民意调查展开。不少社会活动家和民间社会组织致力于反腐败斗争，在规划、动员和游说反腐败改革方面发挥着重要作用。普通民众对腐败的关注也日益增长，他们更深刻地意识到腐败的危害，越来越强烈地要求根除腐败顽疾，不仅令政府感受到压力，有时甚至敦促了法律的出台，如《行政责任基本法》就是在征集了60多万公民签名后颁发的。[18](P5)随之而来的还有对反腐败成效期待值的提高，民众对政府的每一次反腐败努力充满期待，而桩桩件件腐败案的曝光令民众的愤懑和沮丧日增。更大的透明度，更密切的关注，对腐败危害的更深刻认识，可以从一个侧面解释墨西哥的腐败认知指数为何连年下降。
近期我国电力工业的发展，仍然是以燃煤发电为主。由于燃煤机组不断完善，电厂规模不断扩大，导致粉煤灰排放量急剧增长。1985年火电厂排灰渣总量达3 768万t，到1995年增加到9 936万t，到2007年粉煤灰排放量达到3亿t。按全国平均计，每增加10 MW装机容量，每年将增加近万吨粉煤灰的排放量。到2010年粉煤灰排放量已达到3.3亿t。按目前的排放状况和利用水平，冲灰用水量和储灰厂占地将增加一倍，分别达到30多亿吨和6.6万多平方米。对于我们这个水资源缺乏、可耕地人均占有率很低的国家来说，如何作好粉煤灰的利用和处置确实是一个十分重要的问题。
腐败就像一颗洋葱，剥了一层又一层。反腐败改革确实打击了某些既有的腐败形式，但危害更大、更隐蔽的腐败形式会随着反腐败措施的实施而不断出现。从这个角度看，单以腐败案件的发生频度、严重程度或腐败认知指数来评判反腐败改革的成效并不全面。但是，墨西哥长期的反腐败努力与持续严重的腐败问题并存，这个悖论似乎不能仅从客观角度找原因。在革命制度党长期执政期间，每届政府都以反腐败为政府要务之一，其目的并非单纯的打击腐败，同时也是新政府切割与过去的关联、保持和增强民众对执政党和政府的信任感的方式。新政府承诺做出改变，高举反腐败的旗帜，让几个“烂苹果”承担以往失败的罪责，规避政策失误和体制腐败问题。在多党轮流执政时期，反腐败承诺和实践成为政党获得和巩固政权的工具，利用民众渴望变革的心理打击反对力量，维护自身权力。
植物疫情防控直接关系农业生产安全、农民增收和社会的稳定，必须充分认识植物检疫工作的重要意义，切实加强对植物检疫工作的组织领导，履行好植物检疫监管职能。为此，要结合本地实际情况，制定应急预案，强化措施，落实经费，积极争取区委区政府的支持，成立相应指挥机构，层层落实防控责任，做到“守土有责”，认真加强植物疫情的监测与防控工作，确保实现农业部提出的“重大植物疫情不扩散蔓延”的防控目标，努力建立植物疫情防控工作的长效机制，切实维护农业生产安全和人民群众利益。
事实上，墨西哥的反腐败改革确实带来了一些积极的转变，特别是在制度、法律建设方面，对各级政府的内部监管和外部监管、相关机构的自主权、民间社会组织的参与等方面也有积极进展。但是，在国家反腐败体系建立之前，各种机制和各机构相互隔离、各自为政、缺乏协调。机构职能的分散化使得预防、打击和根除泛滥、蔓延的腐败更加困难，有时甚至沦为政治斗争的工具。国家反腐败体系的建立意味着墨西哥反腐败改革的巨大进步，如协调社会行为体和政府、各反腐败机构在预防、调查和惩治腐败方面的努力，确立道德标准、行为准则和自我约束原则，通过设立国家数字化平台强化问责制等，进一步加强各反腐败机构的自主权，等等。但是，从国家反腐败体系实际运转状况来看，其成效远不及期望值。其一，公民参与委员会有名无实，其提议无法得到政府方的回应，如关于政府使用电子手段监控的反腐败调查和奥德布雷希特公司案、“影子公司”案信息公开；其二，公共职能部和联邦行政司法法院的独立性存疑，总统仍有权任命公共职能部负责人或解除其职务，有权决定法院的人员构成和资源渠道，使这两个部门的工作无法完全脱离行政权的控制；其三，关键职位和体系构建尚不完整，如打击腐败特别公诉办公室的独立公诉官和反腐败法官的任命尚未完成，不少州的地方反腐败体系建设尚未启动；其四，对举报者的保护不足，信息透明化并不意味着有更多的腐败罪行被举报和起诉，因而无法对抑制腐败产生非常积极的效用；其五，法律中对涉及腐败的犯罪行为界定不够清晰，产生判决和量刑依据漏洞；其六，对腐败形式的多变适应性不足，如缺乏对与有组织犯罪和贩毒相勾连的腐败行为的预防、调查和惩治措施。归根结底，墨西哥的反腐败改革仍流于制度安排层面，执法不严导致有罪不罚现象泛滥。
小 结
治理腐败的多种方式既源于腐败模式的多样性和多变性，也取决于腐败产生原因的复杂性。尽管腐败在很多情况下是显而易见的，但却难以准确的界定、评测和诠释。认识到腐败的客观存在和产生根源，并不意味着能够杜绝腐败产生的根源，遏制腐败蔓延的渠道，组织腐败网络的形成。这是全球反腐败斗争共同面对的难题。
墨西哥政府不仅采取过很多反腐败措施，在制度和法律建设方面付出过很多努力，而且是三个反腐败国际/地区公约的签署国，采纳国际标准改善反腐败机制，做出内部监管、民间社会参与、公职人员腐败行为定罪、制定和实施公职人员道德法等重要承诺，积极参与反腐败国际合作。但是，从主观认知和客观指标上看，墨西哥的腐败问题仍未得到有效解决，反而在形式上更加隐蔽，在结构上更加复杂，对政治民主、经济发展和社会进步的危害更大。
有关墨西哥腐败治理的研究和建议很多。2018年全球腐败指数报告建议墨西哥采取以下行动打击腐败：其一，巩固国家反腐体系，从预防阶段转变为结果导向；其二，纠正不能取得可量化结果的预防腐败措施，采取对腐败资产进行追回和腐败行为进行严厉制裁的反腐败政策；其三，破除在国家层面以及各级政府中已经存在的政治保护腐败网络；其四，在反腐败政策中保持持续的、系统的努力。[19]笔者认为，要有效遏制腐败，必须将“有罪不罚零容忍”作为公共政策长期贯彻，重塑法律权威和合法性文化氛围；必须从机制和法律层面严格约束公职人员使用和支配公共资源的行为；必须杜绝腐败产生的诱因，如取消政府采购和承包项目中的直接授标；必须切实保证公民参与，坚持信息透明、公开，保护举报人；必须明确各反腐败机构的职责，保证司法独立；必须实现各相关部门之间的信息共享，协调开展工作。
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The Corruption and Anti -corruption Campaign of Mexico
FAN Lei
(Institute of Latin American Studies, Chinese Academy of Social Sciences, Beijing 100007, China)
Abstract :Corruption and anti-corruption are permanent topics in Mexico’s contemporary political development.The Mexican government has made great efforts in the construction of anti-corruption legal system and institution building, and much progress has been achieved, a typical example of which is the National Anti-corruption System launched in 2017. However, according to some international evaluation metrics, Mexico’s corruption remains very serious. Moreover, the collusion between government and business and the infiltration of organized crime make corruption more difficult to be curbed. The administrative corruption spreads unchecked, which has seriously jeopardized Mexico’s political democracy, economic development and social progress. The long-standing problem of corruption in Mexico can be explained from the perspectives of historical tradition, institutional defects, the variation of corruption patterns and lack of legitimacy culture.
Key words : Mexico; corruption; anti-corruption
中图分类号: D523. 4
文献标识码: A
文章编号: 1006-723X( 2019) 09-0060-09
基金项目: 中国社会科学院创新工程项目“拉美国家政治发展道路与治理经验比较研究”
作者简介: 范 蕾(1977—)，女，山东青岛人，中国社会科学院拉丁美洲研究所副研究员，法学博士，主要从事拉美社会组织和社会运动古巴问题研究。
〔责任编辑：李 官〕
标签：墨西哥论文; 腐败论文; 反腐败论文; 中国社会科学院拉丁美洲研究所论文;