新时期我国农业综合开发投入的战略思路与政策调整，本文主要内容关键词为：新时期论文,综合开发论文,我国农业论文,思路论文,战略论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
国家大规模轰轰烈烈组织开展农业综合开发已有十多年了，取得举世瞩目的成绩，农业综合开发已成为我国社会主义市场经济条件下动员各种生产要素参与农业综合开发现代化建设的新举措，并为我国的改革开放注入了新的活力和动力。但在21世纪的今天，当农业进入了一个新的发展阶段，特别是我国加入世界贸易组织以后，农业综合开发投入应如何适应新形势，及时予以调整，已引起有关专家的关注，本文着重阐述了新时期农业综合开发投入的基本思路与政策调整，试以抛砖引玉，与理论界探讨。
一、新时期我国农业综合开发投入的战略思路
我国即将加入世界贸易组织，这既给农业综合开发的发展带来新的创业机遇，同时也带来严峻的挑战。由于我国农业基础设施比较薄弱，产业化、集约化经营水平不高，市场农业还没有真正形成，不可避免的会带来深刻的影响。为此，新时期农业综合开发投入仍要继续以改造中低产田和生态环境建设为重点，以支持农业综合生产能力的稳定提高和农产品总量平衡为前提，以发展高投入、高科技含量、高效益和外向型农业为核心，以提高农业比较效益、增加农民收入为目标。新时期农业综合开发投入战略思路：一要着眼于提高投入质量和效益，解决农业生产比较效益低下的问题；二要着眼于加强农业基础设施建设，改善生态环境，解决农业和农村经济的持续健康发展问题；三要着眼农业和农村经济结构的战略性调整，解决农产品结构性剩余问题；四要着眼实施新的农业科技革命，解决农产品的品质和竞争力劣势的问题。总体构想表现在：
（一）新时期要把继续支持中低产田改造和建设高产稳产田作为农业综合开发投入的主要内容。国家大规模开展以中低产田改造为重点的农业综合开发为推动农业和农村经济两个根本转变，提高农业综合生产能力，促进农村经济发展，加快农业现代化进程，发挥了重要作用。实践证明了农业综合开发是政府支持农业发展的一种有效途径，也是符合世贸组织“绿箱政策”的一种投入形式。在农业新的历史发展阶段要把继续支持中低产田改造和建设高产稳产田作为农业综合开发投入的主要内容。一是加大农业综合开发投入的总量，力争在本世纪中叶基本完成中低产田的改造任务，平原地区大部分耕地实现旱灾保收、高产稳产、丘陵山区人均达到半亩以上的高标准基本农田；二是提高中低产田改造的建设标准，综合运用水利、农业、林业和农机、科技等措施，对中低产田进行山、水、田、林、路综合治理，以期达到“田成方，林成网，渠相通，路相连，沟渠桥涵闸配套齐全，实现田园化”，真正做到“高起点、高质量、高标准”；三是配套完善原有改造的中低产田，按现代化农业的要求进一步提高标准，通过若干年的努力，将大部分的耕地建设成具有示范作用的高产、稳产田，为党的十五大提出的到下个世纪中叶基本实现我国四个现代化打下坚实的物质基础。
（二）新时期要把支持农业结构的战略性调整和发挥我国农业的总体比较优势和区域比较优势作为农业综合开发投入的首要目标。新时期农业结构调整决不能再走简单的数量、比例变动的老路子，必须注重调整的质量，主要是向生产的深度进军，提高农业质量和综合经济效益。农业结构调整总体上是调优，对于阶段性的、结构性的过剩品种，必须在一定的时间内将面积、产量调减下来，控制粮食种植面积，提高单产和品质，水果、瓜菜、土特产品等其他经济作物也要按照市场供求情况，适时调整生产结构，积极鼓励和引导农民发展高价值经济作物，不断拓宽生产新领域。从各地来看，近年来在农业结构调整中，都注意本身发挥优势、突出特色的原则，在区域内部初步形成了有特色的专业生产带。但一些地区在主导产品的选择上存在着明显的趋同性，一些地区忽视了种养传统、资源禀赋、市场需求等制约因素，将在别处灵验的项目照搬照抄过来，盲目地跟着别人调整结构，却遭遇卖难的困境，使农民饱尝其苦。因此，农业综合开发投入首要目标就是在抓好基础设施建设的同时，大力扶持具有本地比较优势，真正有特色的经济，以适应参与国际市场竞争的要求，提高我国农业的国际竞争力。
（三）新时期要把扶持提高科技对农业增长的贡献率作为我国农业综合开发投入的一个突破口。对农业这一弱质产业来说，提高其国际竞争力，关键在于提高科技水平。最近10年，农业综合生产能力新增份额中农业科技进步率约45%，同发达国家60-80%的水平相比有很大的差距，同全国平均水平42%相比也仅领先3个百分点。我国是世界上农耕文明持续时间最长的国家，适宜农耕的土地基本开发完毕，继续开发“边际土地”往往会对生态环境施加负面影响，甚至有可能同现有耕地争夺资源如水资源，应尽量不采用这种“以边际土地为基础”的开发方式。鉴于此，农业综合开发投入要从提升农业技术，搞好适宜技术的推广入手，大幅度地提高科技进步对农业增长的贡献率。一是把支持优良品种和实用高新技术的引进作为投入重点。扶持培育专用、优质品种，推广绿色食品生产、工厂化生产、标准化生产以及农产品精深加工等农业新技术，提高农业技术装备水平，鼓励和支持各种形式的科技办企业、企业办科研；二是支持农业科技教育体系建设。发展农业教育、科研推广体系，加强农民职业技术教育培训，大力实施“绿色证书”工程和“跨世纪年青农民科技培训工程”，充分利用各类社会教育资源，降低农民获得技术知识的成本，努力建设一支能适应市场竞争、应用操作先进技术、懂得现代农业管理的农业劳动者队伍；三是支持科技和信息服务体系建设。利用现有区域性、专业性网络站点，对农产品市场前景、产品需求、商情趋势、价格行情、产业政策等进行预测，实施农业先进技术远程指导，为广大农民提供及时准确的农产品信息。只有这样，才有可能通过农业综合开发，较快地消除同发达国家农业的差距；才有可能通过农业综合开发，使农业资源利用效率有显著的改进，农产品的质量和竞争力有显著的提高；才有可能通过农业综合开发，扩大我国具有比较优势的农产品在国际市场上的份额，增强其他农产品与外来农产品竞争的能力。
（四）把培植产业化龙头项目作为我国农业综合开发投入的一项重点内容。围绕“三个龙头”，即农产品深加工龙头企业、产地龙头市场和服务龙头组织，扶持建设农业产业化经营体系，尽快提高我省农业产业经营水平。通过财政资金投入的导向作用，积极引导乡镇企业主动向农业产业化延伸，培植一批大型企业或集团，把农产品加工作为农村经济的增长点，推进农业增效，相应地使农业本身向深广发展。并通过“公司+农户”的形式促进加工原料基地的发展，充分发挥龙头企业的辐射带动作用，通过产销协议、产销合同制定收购保护价，或实行股份制、股份合作制，以资产为纽带，引导农民参与流通、加工，让农民在农业综合开发中真正受益。培植龙头企业的重点是扶持高新技术、高附加值的加工企业，扶持企业改进农产品加工、贮运技术，大力发展农产品保鲜、加工、贮运、包装、销售和综合利用等技术。要进一步加大农产品市场体系建设的投入力度，以适应农产品市场频繁变动的形势。要以政府投资为启动，以产地批发市场建设为重点，在全省集中力量改造、建设若干个大中型的农产品批发交易市场，促进农产品流通和区域支柱产业的形成。扶持建立农产品质量标准、等级、包装和质量控制系统，为提高农产品质量、扩大出口创造条件。龙头组织的培植要在坚持“民办、民管、民受益”的前提下，以流通领域的联合与合作为主攻方向，实行多元化联合与合作共同发展，促进农业专业合作社、行业协会等多种形式的农民合作经济组织和农村中介组织的形成，政府对农民合作组织要给予必要的支持，除政策支持外，要给予一定的资金扶持，使其加速成长为农业产业化经营相衔接配套的一大产业。
（五）新时期要把促进农业资源的合理利用和生态环境的改善作为我国农业综合开发投入的一项新任务。从资源经济学的角度看，现实中的农业技术进步可分为合理利用资源承载力的技术进步和超越资源承载力极限的技术进步两种类型。强调农业资源合理利用，旨在规定农业技术升级的方向，制止或防范现实中进行或采用过量消耗农业资源的技术创新，以确保农业综合开发在不逾越资源承载力极限的前提下，通过资源承载力的充分利用和资源转换效率的提高，使特定数量的农业资源生产出更多的优质产品。农业综合开发总是同农业资源利用能力提同联系在一起的，所以，农业产出的增加有可能是农业资源过量利用的结果。现在使用的农业技术为结束农产品短缺局面做出了贡献，同时又要清醒地认识到，它对生态环境造成的负面影响也是很严重的，如过量使用化肥、农药造成水体富营养化及人体与环境中有害物质的增加。同资源相比较，环境是更容易被忽视的问题，所以在安排农业综合开发投入时，还必须把农业环境利用水平升级列入议事日程。提高环境利用水平有两个途径，一是开展能使经济增长与环境保护双赢的技术创新，二是制定经济增长与环境保护相互协调的制度。
二、新时期我国农业综合开发投入的政策调整
突出重点，逐步加大投入支持实行农业结构的战略性调整，加大参与科技型农业、节水农业和治理生态环境的建设力度，推进农业国际化，是新时期我国农业综合开发投入的几项新任务。由此可见，今后农业综合开发投入态势，将朝着高标准、高质量、高效益的投入要求，使农业综合开发投资重点向加强农业基础设施建设，依靠科技进步，推进农业产业化和改善农业生态环境建设方面倾斜。由此可见，国家在投入政策上也应做出适当的调整，重点调整国家农业综合开发财政资金的投向比重、资金投入的比例以及财政资金的投入领域等方面的内容。
（一）调整农业综合开发财政资金的投向比重。在保证国家财政每年以农业综合开发投入有大幅度增长的前提下，适当调整土地治理项目、多种经营项目、科技推广以及重点示范推广项目所占比重。总体上调低现行规定的70%财政资金用于土地治理项目的比重，增加用于多种经营项目、科技推广以及重点示范推广项目所占比重。把农业综合开发实施的水利骨干工程和大型的专项投入由国家财政安排的农业基本建设资金投入，或者将国家安排的农业基本建设资金并入农业综合开发，走捆绑使用，综合投入的路子，增加国家财政对农业综合开发投入的总量，并坚持资金来源渠道不变、投入方向不变、统筹安排、各记其功，增加农业综合开发的合力。同时，针对不同的地区规定不同的投向比重，对沿海经济发达地区一方面调高多种经营项目的投入比重，另一方面提高财政资金用于科技推广的投入，促使农业科技的引进，提高科技转化率，从而带动周边地区乃至全国各地在最短的时间内使用高科技产品，推进农业现代化进程；对西部生态脆弱地区适当提高土地治理项目的财政投入比重，增加的部分重点用于生态环境建设，提高生态环境质量，避免由于生态环境的恶化影响全国经济建设，同时提高财政资金用于科技引进技术引进与推广的投入，促使西部大开发；对粮食主产区在维持土地治理项目比重不变的情况下，增加用于粮食品种结构调整的投入，在多种经营投入上，要以粮食的转化加工为重点，处长加工链，促进整个地区向高优农业方向发展。
（二）调整农业综合开发投入结构比例。现行国家农业综合开发政策中，地方财政资金和自筹资金原则上按中央财政资金1∶1∶1的同一比例配套。不同地区的配套能力不够吻合，需作适当调整。调整原则应该在保持农业综合开发资金总量不减的前提下，对不同经济区域实行区别对待政策，一是地方财政配套资金投入要与财政能力相适应。调整的基本思路是，适当提高沿海发达地区地方财政配套比例；适当调减西部少数民族贫困地区地方财政的配套比例；其他地区配套比例维持基本不变。二是调整中央财政资金有偿与无偿投入1∶1比例政策。提高财政无偿资金投入的比例，中低产田改造和科技示范推广方面投入的财政资金原则上使用无偿资金，真正体现公共产品财政支出原则。另外配合农业产业结构调整，增加财政资金用于多种经营项目的无偿投入，增加对优势产业的扶持力度，推动农业生产结构、农产品结构和区域布局结构的调整，促进农产品升级换代，提高产品质量和综合经济效益，因为整个农业都具有巨大的外部性，而且农业是弱质产业，更需要国家的大力扶持；三是降低土地治理项目现金以及以物折资等群众自筹资金的比例，允许农民群众投劳折资，毕竟大部分农民群众刚刚解决了温饱问题，需要投入的领域很多，若坚持高比例的自筹，势必挫伤农民群众的积极性，从而影响了农业综合开发总量的投入。最佳方案是中央财政投入与地方财政配套和群众自筹资金的比例定为1∶1.2∶0.5，中央财政资金无偿、有偿比例为70∶30。
（三）调整土地治理单位面积的投入标准。一是提高中低产田改造的标准。根据有关专题研究成果和专家测算，按国家高标准要求改造中低产田每亩需800元左右，而目前每亩投入只有300元，其中国家无偿补助部分不到80元，因此增加单位面积的投入，建设高标准基本农田，是农业综合开发土地治理项目的发展方向。虽然“九五”时期农业综合开发实际投入每年都有递增，但离高标准建设的要求还有较大差距。而且国家已明确“十五”期间农业综合开发改造中低产田的面积总计达到1.5亿亩，其中，发展节水灌溉面积应达到1亿亩。为确保中低产田改造的规模和质量要求，必须较大幅度地增加中低产田改造的亩投资标准，至少在2000年投入标准的基础上，平均每年递增15%。从目前国家财政收入的增长情况看，要大面积进行高标准投入是不可能的，但必须有计划地在经济发达和条件相对好的地区首先实施，以满足新阶段农业和农村经济发展的需要。
（四）调整农业综合开发财政资金投资领域。按国家农业综合开发原有的政策规定，农业综合开发土地治理项目财政资金只能用于中低产田改造的水利设施、改良土壤以及科技方面的投资，多种经营项目财政资金只能用于固定资产投资，今年出台的多种经营项目15%无偿资金也仅限于科技引进、推广以及项目贷款贴息。为了适应农业发展新阶段的要求，应进一步拓宽财政资金的投资领域，多种经营项目财政有偿资金可放宽条件，允许部分用于加工企业和服务组织的流动资金以及企业预付给农民的订金等，对财政无偿资金允许扩大到耕地以外的种养业和产地批发市场的部分基础设施建设，比如，排灌设施、机耕路以及农产品质量检测、信息网络设备等，科技推广方面也可以延伸到企业改进农产品加工、保鲜、贮运技术，以提高农产品质量和农业生产能力。
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