从扩权到扩容：社会管理创新视角下信访制度改革的思路转向——以吉林省安图县为例，本文主要内容关键词为：安图县论文,吉林省论文,为例论文,制度改革论文,视角论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
［中图分类号］D632.8 ［文献标识码］A ［文章编号］1003－5478(2013)01－0059－07
当前，我国处于发展的重要战略机遇期和社会矛盾凸显期。随着经济财富的迅速积累和社会结构的深刻转型，社会生活呈现出多方利益相互交织、各类诉求积累碰撞的复杂景象。政治、经济和社会结构的变化对传统的社会管理理念、运行机制和服务方式提出了新的要求。“加强和创新社会管理”已成为党和政府的工作重点之一。
作为一项具有中国特色的民主实现和权益救济制度，信访制度承载着化解人民内部矛盾，了解社情，反映民意，检讨和促进权力监督与政治参与的任务，其最终目的是保障公民权利的有效实现。经由60余年的发展历程，信访制度已成为国家权力治理系统的重要组成部分，在社会管理过程中发挥着维护社会稳定、为改革和发展保驾护航的重要作用。信访工作是中国特色社会主义社会管理体系中不可或缺的组成部分，在社会管理创新过程中扮演着重要角色。当前纷繁复杂的社会发展态势对信访制度提出了多方面的改革诉求。如何从社会管理创新的战略高度出发，以“构建党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会管理体制”[1]为指导思想，科学地推动信访制度改革，构建完备的信访工作体制，成为当前信访实践工作者和理论研究者需要迫切解决的问题。
笔者试从信访制度的功能变迁着手进行研究，从中梳理出“扩权”思路的产生缘由，在对吉林省安图县“群众服务诉求中心”的运行机制加以分析和总结的基础上，为我国信访制度的进一步完善提供一条符合社会管理创新战略布局要求的“扩容”性改革思路。
一、信访制度的功能变迁与扩权思路的产生
(一)信访制度的功能变迁
随着信访制度的不断发展，其所承载的功能也在不断地变迁。这种功能变迁是由信访问题本身的性质和影响范围的变化所推动的，其本质是“对不断变化的社会环境和政治生活状态导致的信访活动规模、主要内容、表现形式和基本特征变化的主动调适”[2](P573－579)。
学界对于信访制度的功能变迁有着丰富论述，其中应星教授的观点较为经典，他依照信访制度的功能变化将信访制度的发展历程界定为“大众动员型(1951－1979)、拨乱反正型(1979－1982)和安定团结型(1982至今)”[3](P58－71)三个阶段，认为各个阶段中信访工作分别承担“揭发检举问题、申请落实政策；解决历史问题、平反冤假错案；化解社会纠纷、实现权利救济”的任务。
不难看出，在信访制度功能变迁的过程中，在“联系群众”这一制度设置的初始功能之外，信访制度更多地体现出“解决纠纷和权利救济”的特点。信访制度所承担的不仅是“释放民怨、反馈民情、传递民声和表达民意”[4](P55)的沟通功能，调节、监督和救济等功能也逐步进入了信访制度的职能体系之中。而随着制度环境的不断变化，信访制度功能体系中的主导性功能亦产生了交替位移，“权利救济”已逐渐取代“联系群众”而越来越多地表现为信访制度所拥有的最主要功能。
行政法学界的学者们大都认为，信访制度设计的本意是收集和传达群众民意，从本质上来看信访制度是公民政治参与的渠道和司法救济的补充程序。从应然层级来考虑，信访制度应该是“以监督功能为主，以沟通功能、安全阀功能为辅的功能结构体系”[5](P34－38)。当然，这种应然性的功能设计更多地是基于法治社会的建设目标而进行的审视和思考，而信访制度长期以来所承担的政治属性对其功能定位也有着深刻影响。在两者的共同作用下，基于信访工作实践经验，目前信访部门已经构建起了包含沟通功能、调节功能、监督功能和救济功能的完整职能体系。
(二)扩权：保障信访制度功能得以实现的现实选择
当前，平稳的社会转型是中国政治发展的核心价值诉求，“维稳”成了政府工作的重中之重。转型期层出不穷的社会矛盾衍生出了大量的社会问题，形成了持续不断的“信访洪峰”。可以说，当前信访制度的功能变迁是一种政府为化解治理危机而推动的制度变革。这种制度变革直观地表现在“由于目前我国政治、司法和行政体制尚不完善，信访制度被动地承担了许多其他部门的社会管理功能”方面。这也是信访制度“应然功能”和“实然功能”之间存在巨大差异的原因所在。
这样，在政府的推动下，信访制度承担起了超出其设计初衷的诸多社会管理功能，而信访制度功能的变迁则对于信访制度本身的权责配置提出了改组要求。政府基于效率性的考虑为这种改组要求设计了一条以“扩权”为特点的改革思路，即通过设法赋予信访部门与其所担负的功能相适应的权力的方式，确保信访制度功能的实现。具体来看，这种改革思路要求在组织形式上将原来分散于人大、政府、法院和检察院的信访机构集中起来，形成一种以人大信访为中心、各部门信访为具体办事机构的模式，对信访资源进行统一的调配，并以此为基础，通过提升信访部门级别，配备对口管理部门干部担任负责人和抽调社保、城建、公安等具体涉事职能部门的人员进行现场办公的形式，将信访案件的管辖权和处置权纳入到信访工作之中，直接为信访者提供行政救济。
这种“扩权”思路是政府为实现信访制度功能、应对信访洪峰、维护社会稳定而基于“效率性”做出的现实选择。从短期上来看这种思路确实是行之有效的。①但是借由扩权思路而衍生的“以行政权力救济取代司法权力救济、以‘结办站’取代‘中转站’”等改革内容的根本目的在于“以最快速度解决诉求问题，将信访问题抑制、消解于基层信访环节”。这种做法不但削弱了“司法机关的权威”这一现代社会的治理基础，而且无法从根本上解决群众信访诉求背后所隐藏的体制性和结构性的问题，以“冲突主体放弃和改变藐视以至对抗社会统治秩序和法律制度的心态和态度，增强与社会的共容性，避免或减少冲突的重复出现”[6](P30)为特点的最高层次上的社会冲突的解决更加无从谈起。信访制度还在寻找更加符合其发展需要的改革思路。
二、信访制度改革的实践探索：安图县“群众诉求服务中心”的主要内容及运行机制
随着经济体制、社会结构和利益格局等方面的巨大变化，群众信访开始呈现出“行为主体群体性、所涉问题相似性、发生原因同源性和基本属性同质性”[7](P12－22)的新特征。在这种现实情境下，各地信访工作部门开拓进取，因地制宜，进行了全方位、多途径的制度创新，总结出了“贵阳模式”②和“义马经验”③等宝贵的实践经验。这些信访经验的推广对其他地方，乃至于更高层级信访工作的发展方向、工作格局和工作方式产生了深远的影响，进一步深化和完善了信访制度改革的进程。吉林省延边朝鲜族自治州安图县委、县政府秉承党中央“加强社会建设、创新社会管理”的战略部署，从保障群众切身利益出发，在吸收借鉴各地先进信访经验的基础上，立足于信访工作现实诉求，从本地实际出发，在党委的统一指挥和协调下由政府支持、人大牵头组建了“群众诉求服务中心”，搭建起了“多元化、多层次反应利益诉求和矛盾受理化解渠道；公正高效且低成本的矛盾纠纷解决载体；与党委、政府有效沟通的平台”。群众诉求服务中心的运行机制如下：
(一)发挥党委领导作用，厘清机构职能分工，明确“诉求谁来解决”
“群众诉求服务中心”的运行模式可以概括为“党委领导，政府支持，人大牵头，相关部门协同，公众广泛参与”，其组织形式为“一个中心、三位一体，三个平台和相关监督落实机关共同构成的互动信访平台”。
“群众诉求服务中心”办事机构由行政接访办公室、法律援助办公室和民事民议办公室组成，采取“点单式接待、一站式办公、一条龙服务”。行政接访办公室作为首席接待，针对群众来信来访来电，按照《信访条例》相关要求，首先积极主动地协调处理各种社会矛盾。诉求者对处理结果不满且符合评议会相关条件的诉求案件，则正面引导进入民事民议程序。法律援助办公室主要负责为诉求者提供法律援助服务和司法解答。民事民议办公室主要根据案件性质和诉求人意愿，充分利用“评理、说事、建言”三个平台开展各项工作。整个信访工作过程由纪检监察、组织督查和媒体纪实报道共同进行监督。(详见表1)
(二)完善公民参与途径，扩展信访工作方式，明晰“诉求如何解决”
为进一步扩大公众参与社会管理工作的覆盖面，在更广、更深的层面服务百姓诉求，“群众诉求服务中心”在“行政接访、法律服务、民事民议”三位一体基本组织框架下，搭建了“评理、说事、建言”三个平台，并制定了相关工作流程及管理办法，确保整体工作规范有序、科学、合理。(详见表2)
一是悉心接访。通过“评理”平台组织100名议事代表④和相关涉及部门及群众代表，针对上访引发的矛盾焦点，组织热议广评，用舆论监督、引导的方式，化解社会矛盾及纠纷。视情况通过“现场评议”或“即时评议”两种途径予以解决。
二是精心下访。通过“说事”平台，结合“领导基层座谈、涉事部门约谈、百姓即时访谈”三个载体听民声、解民怨。“领导基层座谈”是由县级党政领导带领相关职能部门分别到基层与百姓面对面座谈，主动了解情况、发现问题、解决问题，并全程通过电视媒体向社会播放。目前，这种领导基层座谈方式已形成长效机制。“涉事部门约谈”是由相关部门自拟主题主动深入群众，广泛征求群众意见，从而确保信访工作的方向性、效率性和人民满意程度。“百姓即时访谈”主要针对群众反映的诉求问题，通过“家访”、“上门谈”等形式，开展矛盾调处及媒体报道工作。
三是广纳民意。通过“建言”平台，对全县经济发展及社会民生需求向社会广泛征求群众意见，听取民意。
(三)构建全方位监督网络，强化各监督主体作用，审视“诉求解决得如何”
为确保公众参与社会管理工作取得实效，切实有效的工作措施和强有力的督查手段必不可少。“群众诉求服务中心”与各监督主体进行紧密合作，逐步构建起了贯穿于整个信访工作过程的监督反馈体系。
在工作原则方面，各监督主体秉承“四关”的工作要求，即严把“责任关”：在对群众所提出的合理诉求进行全面了解和研究分析的基础上，直接确定责任单位和责任人，责成其制定相应解决方案，明确完成时限，并及时向相关群众反馈治理的阶段性成果；严把“质量关”：多渠道了解诉求问题解决落实情况，以严格的督促检查保证“责任不落实不放过、问题解决措施不实不放过、群众不满意不放过”；严把“满意关”：通过现场提问和电话咨询等方式确保群众参与到诉求处理的各个环节中去，对工作措施和工作时限进行互动性调整，以群众是否满意作为检验工作成效的唯一标准；严把“问效关”：将督查结果纳入到绩效考核体系内，以明确有效的激励约束机制对信访工作进行奖优惩劣，确保信访工作的成果落到实处。
在工作途径方面，在强化原有的内部纪律监察和组织督查的基础上，进一步将媒体等外部监督主体的作用落到实处，确保监督工作可以贯穿于信访整体工作环节中。其中，纪律监察途径主要负责对来访群众诉求内容中所涉及软环境建设等方面的问题进行调查核实，展开纪检工作；组织督查途径主要负责对群众诉求服务中心接访整理后以《诉求问题反馈表》形式递交至各涉事部门的相关问题的解决情况加以实时督查；媒体监督途径主要负责通过“一台、两刊、一网”⑤等媒体平台，在征求当事人同意的情况下对于重点信访工作的关键环节进行全程实时录播，并以专刊的形式对信访诉求问题的解决情况和反馈结果加以刊录通报，最大程度地发挥媒体的监督引领作用。
三、扩容：社会管理创新视角下信访制度改革的前进方向
信访的制度化过程意味着信访活动的规范化、法制化和体系化。信访制度从诞生伊始就肩负着“对官僚主义作风所造成的具体问题进行检举和批评”和“给予单独个体超越传统行政层级以及办事程序谋求问题解决的权利”的反官僚主义功能。这样，信访活动功能的实现就必然与其自身制度化过程产生矛盾，即产生“肩负反官僚主义功能的信访制度本身的官僚化”的困境。目前，这种困境直接引发了以信访工作组织目标“异化曲解‘维稳’意蕴”、体系结构“过于强调行政权力支持”和运行机制“单向僵化”为特征的“信访悖论”[8](P58－68)，信访制度的改革势在必行。
总的来说，学界对于信访制度改革的讨论可以总结为泾渭分明的两种观点：“扩权派”主张应赋予信访部门更多的行政权力以改变“弱势机构解决弱势群体问题”的尴尬境况，保障信访目标的有效达成；“削权派”倡导以司法途径取代信访渠道，实现权利救济。但从根本来看，信访制度的“扩权”是一种权宜之计，单方面的强化信访权力很可能会造成“信访不信法”现象的蔓延，阻碍社会主义法治建设的前行，其效率性和风险性共存；“削权”则是一种发展趋势，但在当前并无全面推广的社会基础，强行削减甚至取消信访制度则会阻塞原有的社会矛盾化解渠道，导致群体性事件的大量增加。显然，两者均非信访制度改革的最优思路。而正如前文所述，基于始终严峻的信访工作形势，在实践层级拥有较明显成效的“扩权”依旧是指导近期信访制度改革方向的主体思路。
需要指出的是，无论是“扩权”还是“削权”，其视野依旧停留在“信访机构建设”范畴。这种对于单个部门的权属调整虽然确实能够在短期内取得较好的成效，但是却无法根除信访问题背后所隐藏的社会矛盾与体制缺陷。当前，信访工作已经成为“构建社会主义和谐社会的基础工作，党和群众工作的重要组成部分，以改善民生为重点的社会建设的重要内容”[9](P46－53)。我们必须超越传统的“就信访谈信访”的改革思维模式，将信访制度纳入到社会体制改革的战略框架中，从社会管理创新的视角对信访制度的改革方向进行整体的理性审视。
安图县“群众诉求服务中心”属于信访工作的“基层单位”，所能发挥的作用亦较为有限，但是其所进行的信访制度改革实践却有着重大意义。安图县“群众诉求服务中心”将信访工作纳入到社会管理体制改革的整体部署中，以构建和谐社会、满足群众诉求为总揽，以创新社会管理格局为主线，以公共参与为切入点，摸索出了一条不同于“扩权”方式的新思路。这种思路以“在不扩充信访机构权力的前提下，将社会管理新理念、新知识和新方法引入到信访工作中来，以信访运行模式的转变来增加信访制度化解社会矛盾的能力”为特点，所以我们可以将其总结为信访制度改革的“扩容”思路。
(一)贯彻新理念，重构信访工作目标体系，倡导以“群众维权”促成“社会维稳”
当前我国处于社会转型和利益格局调整时期，社会稳定问题成为影响改革与发展进程的重要因素。“维稳”作为各级党政机关，特别是信访部门的“第一责任”，获得了前所未有的重视。但是在维稳工作取得一定成绩的同时，部分地方的维稳工作开始出现了“异化”现象，即开始将维稳工作政治任务化，“人为地将民众正当的利益表达与社会稳定对立起来，将维权与维稳对立起来”[10]，以信访绝对数量的减少作为衡量工作成果的最重要标准，将以维稳为要务的信访工作引入了“越维越不稳”的怪圈。
安图县“群众诉求服务中心”从建立伊始就以“回应人民合理诉求，维护人民合法权益”为指导理念，着意淡化信访工作数量指标，通过多种途径考察信访结构的变化⑥和信访落实情况，将“美誉度”作为绩效考核体系的重要标准。中心对于“维权”的重视是以对“维稳”的深入解读为基础的。维权与维稳从根本上看是一致的，群众维权是基于公民身份认同而对合法权益的诉求，而政府维稳的目的在于“为发展创造良好的环境，更好地保障群众的各项权益”，其所要维护的是恰恰是“公民权利”而非“政府权力”。“中心”同样意识到，信访数量的变动并不能直观地反应信访制度的成效，信访数量的增加可能同时代表着信访机构公信力的上升，信访数量的减少则很可能代表着社会矛盾在表面“风平浪静”背后的“暗潮汹涌”，信访部门所应掌握的是信访结构的变化和信访落实的情况，绝对不能将信访数量的变化简单视为社会稳定的晴雨表，更不能将其作为信访工作有效性的衡量标准。“群众诉求服务中心”所倡导的“以维权促维稳”和“轻绝对数量、重结构结果”方针将“群众维权诉求的应对”和“信访结构的变化与信访结果的评判”纳入到信访工作的目标体系中进行考察。这种理念的更新，在实践层级，反映出的是信访制度对于群众现实需求的积极回应；在理论层级，则是对“保持各级人民政府同人民群众的密切联系，保护信访人的合法权益，维护信访秩序”指导思想中所蕴涵的“以人为本、执政为民”方针的再次巩固。
(二)引入新知识，调整信访工作组织形式，倡导以“多元治理”保障“民主、法治”
历经60余年的建设历程，当前我国已经基本构建起了在纵向上贯穿中央至县级以上(包括县级)各级人民政府，横向上涵盖党、政府、人大、法院和检察院的信访机构体系。依据2005年修订的《信访条例》规定，信访机构在具有“受理、交办、转送、承办、协调、督查、调研和指导”等基本职权的基础上，还可行使“改进建议权、行政处分建议权和完善政策和解决问题建议权”。但是总体来说，信访机构的职权基本上仍属于诉求信息接收和中转方面，缺乏解决问题的权能。由于信访部门并不具有直接解决或答复相关问题的实际权力，所以在面对信访群众纷繁复杂的问题诉求时并不能进行及时应对，这种信访群众眼中的“不作为”，很大程度上将信访部门置于信访群众的直接对立面上，影响了信访工作的正常展开。针对这种状况，“扩权”是最直接的处理方法，可以在短时间内立竿见影地解决群众诉求问题。但是从根本上来看，信访本身属于一种特殊的行政救济活动，其所应拥有的仅为“间接的、柔软的、综合性的”[11](P36－39)监督权，单方面将其他职权赋予信访部门，不仅有悖于社会主义法治建设要求，而且无法从源头上消除信访问题背后隐藏的社会矛盾。
安图县“群众诉求服务中心”结合自身工作经验，以“联席会议制度”⑦为基础，将“治理理论”和“协商民主”等先进社会管理理论引入信访工作中，通过扩充信访治理主体、调整信访工作组织形式等方式，对信访制度的民主性和法治性加以提升。这种扩充实际上可视为将更多对行政行为拥有监督权的主体纳入到信访平台中并加以整合与协调的过程。具体来看，中心在党委的领导下通过“行政接访、法律援助和民事民议”“三位一体”的组织方式对“党政机关、司法机关和人大”的监督主体地位加以巩固，通过“评理、说事、建言”的工作方式对公民的监督主体地位加以认同，通过“适时报道、专题评述”的宣传方式对媒体的监督主体地位加以确认。监督主体的完备可以保障监督活动的广度和力度。这样，信访机构就可以在不改变现有职权结构的情况下以监督权的有效行使来促使涉事职能部门端正态度，依照相应法律、法规对于应由其负责管辖的信访内容做出积极应对。同时，广大民众可以充分利用社会主义协商民主的方式，以治理主体的身份，通过“评理、说事、建言”三个平台行使知情权、参与权、选择权和监督权。以“治理理论”和“协商民主”为代表的社会管理新知识的引入，为信访制度奠定了“民主”和“法治”的基调，为信访问题背后所隐藏社会矛盾的解决提供了有力支持。
(三)运用新方法，完善信访工作运行机制，倡导以“渠道建设”维护“群众权益”
信访渠道是反映社情民意的重要载体，信访渠道畅通是回应信访诉求、维护信访者合法权益的基本前提。信访渠道不畅问题广泛存在于信访制度发展的各个时期，并于20世纪90年代开始成为制约信访工作发展的突出问题。在客观方面，这种不畅多集中于问题反映渠道和问题解决渠道的方面；在主观方面，部分机构将公民信访视为社会不稳定因素，对其施以不加区分的防范与压制是造成信访渠道不畅的直接原因。因此，2005年修订的《信访条例》将“信访渠道”单列成章，意在规范各级信访机构的工作方式、方法与制度，明确信访思路，为信访者构建畅通的信访路径。
安图县“群众信访服务中心”在平台搭建过程中，通过信访工作方法的创新完善信访工作运行机制，保障信访渠道的畅通。这种方法上的创新主要体现在两方面：在信访工作方式上，中心在展开传统信访受理的同时大力试行“接访”模式，积极开展基层民主协商，组织涉事部门代表、议事代表和群众代表召开现场评议大会倾听“百姓说事”，保障信访问题反映渠道的畅通；同时，构建党政部门主要领导接访长效机制，将领导接访的工作成效纳入到绩效考核体系中来，以明确的职责关系确保信访问题解决渠道的畅通。在信访工作方向上，“中心”尝试推广“领导下访”制度，倡导各级领导以“领导基层座谈、涉事部门约谈、百姓即时访谈”的方式深入基层，感受群众处境，倾听群众诉求，及时排查社会矛盾，维护群众切身利益。信访工作方法的创新在推动了信访运行机制完善的同时，确保了信访渠道的全面性和畅通性，为群众合理诉求的表达与合法权益的维护提供了坚实保障。
四、余论
从扩权到扩容的信访制度思路转向，更多地体现的是一种从“机构建设”到“模式转换”的视野提升。其实质是依照社会管理创新的总体布局要求，促成信访工作由“以政府为单一主体、以单位管理为主要载体、以行政办法为主要手段、以管控为主要目的”的传统模式，向“党委领导下，政府行政管理与社会自我调节、基层居民自治管理良性互动，社区管理与单位管理有机结合，多种手段综合运用，管理与服务融合，有序与活力统一的多元治理、共建共享”[12]的新模式的转变。
信访制度是一种具有中国特色的权利救济方式。从历史角度考察，信访制度设计的初衷是为了弥补权利保障体系的不足和群众诉求途径的欠缺，其发展遵循的是“人治”到“法治”的政府治理模式的发展规律。长远来看，随着社会保障制度的完善和司法公正性的提升，司法途径必将取代信访途径成为权利救济的最优选择。但是在现阶段，信访制度所承担的“了解社情、反映民意、保障权益、监督权力”等功能确定了其在构建和谐社会过程中无可替代的基础地位，单纯从解决“信访悖论”的角度出发而对信访制度提出的“扩权”或“削权”改革思路都略显片面。安图县“群众诉求服务中心”将信访工作纳入到社会管理体制改革的整体部署中进行考量，以社会管理创新为视角，以基层信访实践为出发点，将社会管理新理念、新知识和新方法引入到信访平台建设中来，总结出了一条以“扩容”为特征，紧密契合于“建立健全党和政府主导的维护群众权益机制，完善信访制度，完善人民调解、行政调解、司法调解联动的工作体系，畅通和规范群众诉求表达、利益协调、权益保障渠道”等信访制度建设目标体系要求的转向思路，为信访制度的进一步完善提供了切实可行的实践路径。
［收稿日期］2012－12－25
注释：
①这种有效性主要体现在施行扩权式信访制度改革的地区信访总量、集体信访量和进京信访量的下降方面。
②贵阳模式主要是指由人大牵头，由人大代表、政府相关部门负责人和法律工作者共同接待来访群众的“人大信访法律咨询日”制度。这一做法促成了人大与“一府两院”在信访工作中的有效互动，解决问题的同时对“一府两院”的工作进行了监督，在全国市一级人大常委会中有重要的典型意义。
③义马经验主要是指由地方信访局为基础构建“群众工作部”，联合相关行政执法部门进行协同信访治理。这种以群众工作统揽信访工作的工作机制目前已经较为成熟，以2011年6月海南省成立的省委群众工作部为代表，这种组织形式和工作机制已经逐渐开始在省级信访机构层面推广开来。
④议事代表经由社会各界推荐、评选、公示的形式确定，目前男性代表59人，女性代表41人，在代表中年龄最大的70岁，年龄最小的28岁。其人员构成比例为党代表、人大代表、政协委员占14％；法官、律师等精通法律法规的司法界人士占5％；熟悉行业政策、专业知识的专业人士占50％；阅历丰富、公道正派、有威望的社会人士占8％；有代表性的居民代表、村民代表占23％。
⑤即《民声频道》、《机关党建专刊》、《延边晨报安图专版》和《安图宣传网》。
⑥信访结构的变化指的是在信访总量中，群体性信访与个体信访，初次信访与重复信访等具有替代性意蕴的信访形式之间的比例。
⑦即2004年8月中共中央、国务院建立的“党委、政府负责同志牵头、主要职能部门负责同志参加的”处理信访突出问题及群体性事件联席会议制度。
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