新时期物价工作职能和体制问题研究，本文主要内容关键词为：新时期论文,物价论文,职能论文,体制论文,工作论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
经过20多年的价格改革，市场经济的格局已基本形成，而管理市场价格的法律法规还不健全和完善，各种各样的价格违法行为十分突出。中国已加入世贸组织，物价工作面临难度增大和重点发生转移等一系列挑战。如何正确地为市场经济条件下的物价工作定位，进而建立相应的价格管理组织体系，就成为十分紧迫和重要的战略任务。
一、新时期物价工作应有的职能
国家计委去年2号文件提出：“进一步转变职能， 在管好价格的同时，加强价格法制建设，正确履行“定规则、当裁判”的职能，……”据此，我以为新时期物价工作的职能至少包括如下六个方面。
（一）价格的直接管理职能
价格的管理职能有着深厚的经济基础和社会因素。政府管理价格是由政府的双重职能决定的。一方面政府要履行国家的职能，另一方面在公有制经济占主导地位的条件下，政府要履行公有财产所有者和经营管理者管理价格的职能。主要是制定国家定价和国家指导价政策，对由政府定价的商品和服务价格实行直接管制。
随着市场配置资源作用的发挥，今天的政府定价范围和内容愈来愈少，但价格的管理职能是必须的，且对那些关系国计民生和自然垄断的行业和部门仍然十分重要。这包括：（1 ）关系国计民生的粮食棉花收购价格；（2）具有自然垄断性的电力、铁路、电信、石油、自来水、 燃气路网的使用价格；（3 ）需要由政府提供资金支持的公共利益价格，如公立医院医疗收费、政府投资的学校收费、公用设施使用费以及名胜古迹参观点门票价格等；（4 ）由国家机关行为产生的各项政府规费。
（二）价格规则的决策职能
在计划经济时期，政府直接配置资源，利益主体比较单一，形成国家计划就是政策，就是规则的局面。今天，在市场形成价格为主的机制下，物价工作的职能就是要依法规范经营者价格、市场价格和政府价格行为。建立健全价格法律、法规决策的科学化和程序化。具体而言：（1）在《价格法》出台后，要加快制定与之相配套的价格法律和法规，制定经营者价格行为规则，界定价格竞争行为；（2 ）围绕政府收费行为所产生的突出负面影响，要加快《国家机关行政事业收费条例》的出台；（3）为提高政府定价的科学性和价格执法的力度， 制定政府定价行为规范，完善价格决策听证办法，加快价格违法行为处罚办法的制定；（4）针对市场价格秩序的混乱和无序竞争，把价格立法的重点， 及时转移到制定反对价格垄断、价格歧视、价格同盟及价格欺诈等规范市场价格行为的法规上来。价格规则的决策职能，体现了物价工作着眼长远的客观需要和自身要求。
（三）价格手段的经济调控职能
价格杠杆作为一项宏观经济调控措施，在改革开放和市场化过程中发挥了积极作用。尽管目前政府定价范围仅占国民经济总量的10％，价格杠杆的宏观经济调控能力明显弱化。但是作为一项经济调控措施，其职能仍然奏效。主要表现在运用重要商品储备和价格调节基金等经济手段，调节市场商品的供求和价格；通过价格的监测和预警等手段，制定价格宏观调控目标及措施；对市场出现异常因素的商品，制定并实施价格干预和应急措施。
从当前价格工作的重点分析，我国经济仍将是内需主导型经济，市场处于买方市场，供大于求的格局短期内难以改变。发挥价格杠杆的作用，应以促进和扩大内需为重点，鼓励投资，刺激消费，促进经济健康发展。
（四）价格执法的监督检查职能
价格执法的监督检查职能，主要是通过价格行政执法来保障国家价格政策、价格法律法规的贯彻落实，从而维护价格秩序，促进公平竞争和经济、社会的稳定。
近年来，价格监督检查的任务越来越重，涉及领域越来越宽。去年开展的涉农价格和收费检查，轿车和住宅收费检查，中小学教育收费检查，医疗药品价格和收费检查等，从暴露出的矛盾和问题来看，都反映和体现了价格执法的监督检查职能应该得到强化和加强。它将是新时期物价工作定位的一项重要职能。
（五）价格行为的仲裁职能
价格行为的仲裁职能，是物价工作转变职能过程中，市场化赋于物价管理部门的一项崭新的职能。随着价格管理从调定价格向约束企业行为的转变，价格管理的灵活度将逐步增强，价格检查与仲裁之间也会发生诸多变化和转移。监督检查只能根据具体价格法规进行惩罚，而没有对价格行为的仲裁职能。
价格行为的仲裁职能，也就是要做好“裁判”工作，可以对因价格纠纷发生的事件、造成的结果等等复杂的社会活动开展科学评判，做出一级处理。而裁判的对象是生产者和消费者，没有两者的对立和纠纷，就不需要裁判。各级物价部门在过去几十年的工作中，要么围绕企业困难提高产品价格，站在生产者立场去做消费者工作；要么根据现实承受能力代表消费者与生产者争取权益。其结果常常是兼顾几方面利益，多方面不讨好，自己往往成为矛盾的焦点，工作十分被动。
物价工作增加价格行为的仲裁职能，可以按照“准司法”的程序、规则开展工作。在未来以企业价格行为为主体的活动中，有利于增强价格管理的灵活度，有利于政府部门履行“裁判”的职能。
（六）价格的服务职能
价格的服务职能是随着价格改革进程开拓物价工作领域过程中产生的一项职能。主要是通过价格信息的开发利用，价格成本调查分析，价格研究工作，既为国家宏观经济决策提供参考，当好参谋；又为企业价格决策服务，帮助企业建立健全价格管理制度；同时又代表最广大人民的利益，为广大的消费者服务。
二、物价工作的职能在诸多方面有待加强
（一）价格的管理职能不够科学
管理职能的不够科学，表现在调定价问题上的被动接受。成本是价格的基础，科学定价的前提是合理成本的审核和认定。但我们现行的价格管理职能，显然没法做好这些基础性工作。首先是中省价格管理司处不可能把各领域、各行业的价格成本搞得十分精确，涉及企业的成本资料数据还没有系统建立，对企业、对市场同类产品的成本状况难以科学掌握，对企业自报成本的真实程度难以辨别增减，往往是经过管理司处复核计算，谓之“审核”，然后逐级签字审批，打印红头文件。抑或依据个别成本简单顺加利润作价。从程序上看，逐级审核，领导签字，似乎没有问题，但却恰恰忽视了成本的科学性和准确性原则，省却或忽略了运用区域性或行业平均成本定价，更不用说充分考虑科技进步和其它发展因素。其次在于定价程序上缺乏透明、公开原则，民主参与价格决策的程度低，价格人为因素多，由此才会出现审批的价格市场不到位的情况，也才会有经营者经常地“越位”以及一厂一价等价格秩序混乱问题。最为典型的就是垄断性产业成本的制定和审核，应该由一个物价主管部门参与的监管机构来制定和审核，国外都有这方面的产业成本规则，而实际上我们物价部门现行的做法只能是被动地接受。这就不可避免地会出现由于规则不规范而导致的裁判不公正现象，影响物价部门在群众中的形象。
（二）价管职能存在分散与交叉
投资成本是被监管垄断性产业成本的主要构成部分，应该作为价格监管的内容。发达国家对这方面的监管十分严格。而我们的投资管理与价格监管却一直处于分离状态，尽管物价局已并入计委，且这两个职能都在计委，但却是两股道上的火车，各跑各的。对投资的审批只作为产业发展问题对待，而跟物价部门无关。职能的交叉重叠同样存在。大众越来越关注聚集的电信价格一直是物价部门管，现在信息产业部门也管，多头管理的结果，电信价格成为社会非议最多的热点；铁路基础运价和运杂费原来都由物价部门管理，《铁道法》发布后，运杂费交由铁路部门管理，“政企合一”的铁路部门几年时间就把运杂费提升到与基础运价平分秋色的水平，加重了国企改革的负担。
（三）价格规则决策职能弱化和滞后
《价格法》出台已3年有余， 与之相配套规范市场价格行为的法律法规还少得无所遵循。物价部门内部重行政轻事业的意识和观念，使得成本分析、信息开发、调查研究等工作力度欠佳，经费、人力方面都显得十分薄弱。业务处室沉溺于具体事务，影响了物价工作从以调定价为主，向“定规则、当裁判”为主的转变。尤其是这种转变将意味着权力的淡化与利益的偏离，费时、费事、费脑还穷折腾，自己给自己套缰绳，这就使得研究制定价格规则一方面力不从心，同时又缺乏了利益驱动力，价格规则决策职能的弱化和滞后也就不可避免。
（四）价格监督检查执法不力
当前物价部门监督检查的任务非常繁重，而且困难很大。究其原因，运用的法律法规不能解决所面临的许多问题，对许多价格行为的处罚只有原则规定，没有实施细则；由于地方保护和行政干预矛盾突出，对不交帐目、票据、不配合检查、不接受处理等问题，缺乏强有力的必要手段，上缴罚没款困难，司法部门不能有力的支持。面对入世，定规则也好，当裁判也罢，都需要与国际惯例和通行规则实行全面接轨，任务会更加繁重。市县机构又面临改革，也同样面临一个找地位，为职能准确定位的问题。因此，从根本上解决执法不力的问题成为物价部门强化监督检查职能的关键。
三、从完善现行体制方面加强物价工作职能的构想
随着国家改革开放的进程，物价部门20年间曾四度机构改革。1979年从计委分出单设；1988年成立全国物委，作为国务院议事机构，还设立物价特派员办公室，机构再度加强；1993年国家物价局并入国家计委，省地县物价机构出现多种模式；到1998年物价机构则再度缩减。每一次的增强或缩减机构，都与当时的物价形势有关，一受冲击就无所适从，物价机构的组织体系始终没有科学化和制度化。
伴随着物价机构的增增减减分分合合，其体制和职能也在不断发生变化。从现行体制存在问题和职能发挥入手，拟从以下方面作些探讨。
（一）市县单设物价机构
在市场经济条件下，市场机制在资源配置中发挥基础性作用，物价工作的宏观调控作用在大幅度削弱，也就是说政府管制价格的调整变化对价格总指数的影响十分微弱，中省两级物价局并入计委，两个部门眼下的职能已关联不大，双方面没有明显的互补关系。从总体上看，计委的工作带有的宏观性多，而价格工作具体性多。因此全国才会有23个省级物价机构以不同形式保留并独立运作。如果市县也象中省这样并在一起，无疑是在浪费行政人力资源，工作的开展也十分别扭。
市县单设物价机构适应了机构改革的总体要求。那就是改革后的政府机构要增强维护市场秩序的职责，要加强经济综合部门和行政执法部门。而物价机构既有经济综合管理部门的职能，又有执法职能。
市县单设物价机构适应了基层价格工作的需要。市县价格主管部门的工作重点是加强价格监督检查，规范市场秩序，制止不正当价格竞争。在物价机构的组织体系中，中省处于决策地位，市县则处于基础地位。单设将无疑更有利于市县物价工作职能的发挥。
（二）组建综合性价格监管机构
物价部门对垄断性产业价格调整的被动接受，反映了政府治价的不科学性。电信、民航、铁路等垄断性产业价格数番调整，社会非议仍然很多，物价部门面临很大压力。因此，要想管好垄断性价格，必须以物价部门为基础，由物价部门牵头建立综合性价格监管机构。
价格监管是一个系统的社会工程，价格监管机构应包括各部门、各行业、各专业机构、协会、职工价格监督组织等。具体到省市两级监管机构，可根据管理范围、经济总量分设能源、交通、电信、文教医疗、政府规费等若干个职能小组或委员会，市一级也可不分行业一揽子设立。价格管理机构的人员可以不占编制，由各部门、行业人员兼职。依照价格法律法规对市场主体进行分类管理和监督。操作思路上外要考虑避免与其他政府部门职能重叠，内要实现功能互补。
组建价格监管机构，必须安排力量进行大量的调查研究和协调联络工作。扎实地强化价格的成本约束和监控管理办法。建立管理品种的常规性成本费用报送和调查制度，建立行业平均成本费用和先进成本费用指标体系，作为定价的参考依据。在此基础上实现价格管理职能的科学化，跳出被动调定价的圈子。毫无疑问，综合性价格监管机构的组建和设立，将从根本上解决产业成本规则的科学制定和审核问题，并使之成为未来价格管理行之有效的规则模式。
（三）现行物价机构内部设立政策法规决策部门
从价格法律法规的发展来看，立法明显滞后，法规的不健全和不完善已经成为影响物价工作的主要障碍。
研究制定价格政策和法规，就是要在《价格法》的背景下，构筑与《价格法》配套，适应市场经济体制和加入WTO要求的价格法律法规体系。制定和完善各类市场主体的价格行为规范，要把定政策、立规则作为政府价格主管部门的主要职责。
在市场经济条件下，订立价格规则的内容主要是反垄断、反倾销、反歧视、反欺诈和规范企业定价的程序和必要的限制。而那些具有自然垄断和垄断发展倾向的行业，往往也是价格最为敏感和矛盾突出的热点行业、热点问题，这正是政府和社会各方面关注的焦点问题，物价部门应在这方面投入人力和精力，可通过新闻媒体，围绕重大热点问题，推行价格发言人制度。研究和制定强制性行业价格管理办法。并以此来提高物价工作的地位和形象。
（四）建立省地县物价检查机构纵向垂直的管理体系
从价格监督检查职能考察，其执法不力的主要问题在于地方保护和行政干预。减负问题、根治“三乱”久治不愈，根本原因都在于此。
建立纵向垂直的管理体系，就是要解决好价格执法队伍建设问题，解决好当“裁判”的主体问题，保持价格执法队伍的完整性，统一性和权威性。有利于物价检查机构排除干扰，行使职权，解决一直存在的执行难问题，维护价格法纪的严肃性。
与此同时，物价检查机构应建立行政性质的编制体制。目前的事业单位性质有些师出无名，也决定了其身份先天不足。加之没有明显的执法标志，难以形成执法威慑力。
省地县价格监督检查机构上下垂直设置，编制统一建立，适应了经济执法的需要。一是《价格法》确立了物价部门同工商、税务、技监等部门一样作为经济执法监管部门的地位，应一视同仁实行垂直管理；二是目前相当多的乱收费行为属地方政府行为，地方保护主义是清费治乱减负的最大障碍；三是垂直管理的体制有利于保持县级物价机构的稳定，有利于从根本上提高价格执法的地位，强化价格执法的监督检查职能，真正发挥好作为市场价格主体“裁判”的作用。
（五）物价检查所内设仲裁部门
从适应未来价格管理工作的需要出发，物价检查所内设仲裁部门十分必要。物价检查执法针对的是价格违规，实际工作中发生的价格矛盾，价格纠纷并非那么单一，界定正当竞争和非正当竞争之间，倾销与欺诈之间，下级机构的认证与企业主体的争议之间，定价的程序和限制与规范之间，都可能需要作出仲裁。
物价检查所内设仲裁部门，在未来以企业价格行为为主体的仲裁中，它应具有类似法庭的工作属性，可按照“准司法”的方式、程序和规则开展仲裁工作，设置的机构可对外挂牌营业，也可收取一定费用。
设定仲裁部门，必须解决好与之适应的“裁判”的基本素质问题，客观地讲，我们的审价与检查工作，远没有司法部门的审批程序严密，我们必须着力解决好价格执法监管人员业务素质和仲裁水平问题。一是要重视和加强培训工作；二是要建立起价格行政执法错误责任追究制度；三是要建立价格行政执法督察制度。四是建立裁判者自觉守法、依法办事，公正廉明的约束机制。