农地承包经营权确权的由来、逻辑与出路，本文主要内容关键词为：确权论文,农地论文,经营权论文,由来论文,出路论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
当前，在全国开展的农村土地承包经营权确权登记颁证试点，正作为多年未见的全国性农村中心工作展开。本次农村土地承包经营权确权登记颁证，是对改革开放以来农地制度改革逻辑的重大改变。土地承包经营权的设置，本质上是为了激发农民种地的积极性，解决农地利用效率问题，《中华人民共和国农村土地承包法》(下称“土地承包法”)规定的土地承包经营权具有债权性质。2007年颁行的《中华人民共和国物权法》(下称“物权法”)将土地承包经营权界定为权能不足的用益物权，由此，便产生了土地承包经营权物权化，或进一步私有化的制度空间。从中央的角度来看，当前土地承包经营权确权工作的目的，是为了解决农地利用效率或耕地细碎化问题，而非以农地私有化为最终目标。而依据“物权法”而来的土地承包经营权登记确权颁证，则是按权利而非效率逻辑来开辟自己道路的。“土地承包法”的效率逻辑与“物权法”的权利逻辑是两种完全不同的逻辑，在中国城市化尚未完成，耕地细碎化问题尚未解决之前，“物权法”所遵循的权利逻辑，即承包经营权确权，可能导致严重的效率损失，并导致“三农”问题的恶化。 一、农村土地承包经营权确权的由来 (一)分田到户以来的农地承包经营 当前的农村土地承包经营权确权登记颁证，与中国特色的土地村社集体所有制有关。人民公社“三级所有、队为基础”，这样一种制度稳定了20多年，其中，作为基础的生产队是农民进行生产与分配的基本单位，这个单位与传统社会中的自然村基本重合，是典型的生产、生活和娱乐三位一体的熟人社会。在人民公社时期，作为最基本的生产资料的土地属于生产队所有。 人民公社后期，生产队共同生产和共同分配的体制，导致部分社队群众消极怠工，而从各种按劳计酬联产承包的地方创新，到小岗村大包干开始不久，全国推行了土地承包责任制，形成了具有中国特色的土地集体所有、农户具有承包经营权的统分结合、双层经营的农业基本经营制度。这一制度一直延续至今。 分田到户时，为了做到公平，全国几乎所有地区的农村都按人口进行了土地承包，且因为土地肥瘦、灌溉条件好坏，村社土地被分成不同等级，每个等级土地再按人均分，这样就形成了十分细碎分散的土地承包关系。 分田到户以后，为了防止农户掠夺性使用土地，更好地积蓄地力，中央倾向稳定土地承包关系。第一轮土地承包期，中央明确规定土地承包关系15年不变，这个15年不变，既有15年土地承包给农户制度不变的名义，也有具体承包关系不变的含义。 从农户和村社的角度，很少有人对未来15年村社集体土地由农户承包经营的制度有怀疑，但对具体承包关系不变的理解却千差万别。大部分地区，因为人口增减，农户占有土地数量不平衡，为了做到公平而有土地调整，增人增地，减人减地。除公平因素以外，承包土地过于细碎对于农作是大麻烦，尤其是在20世纪90年代集体灌溉体系逐步解体后，农户为了生产方便，有强烈地将分散承包土地集中连片经营的要求，因此，期望村社集体通过土地调整来方便生产。总体来讲，第一轮土地承包期间，全国农村普遍存在“三年小调、五年大调”的情况。也有不少地区，因为村社干部怕麻烦而不愿意调整。这些不愿调整土地的农村，时间一长，不仅产生了不公平，人均承包土地面积差异也很大，而且无效率。这是因为，刚开始分地时的细碎承包地无法按方便生产进行集中连片经营。贵州湄潭自1987年开始进行的“增人不增地、减人不减地”实验，就说明了这一问题。①作为湄潭试验具体操刀者的刘守英，在湄潭试验24年后的调研中，也发现高达90%的湄潭农民对此制度不满意。② 1998年前后，全国开始了第二轮土地延包，当时中央关心的核心问题是，如何通过保护农民土地权利来调动农民更高的农业生产积极性，更有效地推动现代农业的发展，保护耕地并培育土地地力，防止村社侵犯农民权利。总体来讲，全国的主流意见是，延长土地承包期可以给农民更大利益预期，从而进一步调动农民投入农业生产积极性。同时，为了保证制度延续性和农民土地权利的相对稳定性，第二轮土地承包以“延包”为主要特点，不主张村社集体土地打乱重分。二轮延包时，农民负担很重，很多地方农民都不愿意要地，因此，二轮延包在很多地方走了过场，基本上是第一轮土地承包关系的继续确认。 进入21世纪，全国开始的农村税费改革，极大地调整了国家与农民的利益关系，也极大地改变了村社集体与农户之间的利益关系，其主要表现，即承包土地农户几乎不再对村社集体承担义务，土地承包经营权就具有了巨大利益空间。因此，在二轮延包中失地农民回来要地，也因此有2004年前后全国“完善”二轮延包的政策调整。 (二)农地承包权物权化与农地确权 中国城市化进一步加快，人地分离更加普遍，农村土地自发流转加快，弃田抛荒现象再次出现，留村务农的中老年人从事农业让人担忧“谁来养活中国”。进城农民将他们的土地流转给留村务农农户，留村务农农户可能有了一个较为适度的经营规模，却因为地块过于分散，导致生产极其不便。 在国家与农民关系发生调整、村社集体与农户利益已有改变、农村出现普遍人地分离的情况下，如何通过农地制度的改革与完善来调动农民的种田积极性，来为农民提供进行农业生产的便利，来保证农业产出可以养活中国，来实现现代化，解决这些问题，就势所必然了。 总体来讲，存在两种不同的应对当前农业领域乃至三农领域问题的土地制度改革思路。一种思路是一步强化农民的土地承包经营权，甚至实行土地私有化，在此基础上，明确产权，推动土地流转，形成规模经营，从而发展现代农业，实现农业现代化。③ 但是，土地私有化思路一直面对另外一种主张的挑战，④其关键是有若干问题可能因为土地私有化而变得难解，择要有三：一是失地农民问题。一旦土地私有化，势必出现大量失地农民，失地农民进城失败，又无法返回农村，就会形成大规模城市贫民窟，其后果可能演化为政治危机。二是反公地悲剧问题。在当前中国土地承包经营权极其细碎分散的情况下，农户土地权力越大，为方便农业生产而进行产权整合的成本就越高，出现“反公地悲剧”就成为必然，其结果是农业被锁定在无效状态。⑤这方面日、韩及我国台湾已有深刻教训。三是基层治理问题。土地私有化后，作为村民自治和农村基层组织建设经济基础的集体所有制也就解体了，农村基层治理必困难重重。离开农村基层组织，仍有数以亿计的农民可能连基本的生产生活秩序都难以维持。如此下去，即使城市未乱，农村也早已乱掉。 因此，与给农民更大权利甚至土地私有化的主张完全不同，另外一种思路是强化集体“统”的力量，尤其是在保障农户基本承包经营权的前提下，从当前农村人地分离的实际出发，从方便农业生产的实际出发，坚持农户的承包经营权利，但采取相对灵活的土地使用权安排，即可以“确权确股不确地”，从耕者角度将当前分散细碎的承包地小块并大块，以适应农村机械化等生产力的变化和生产关系本身的调整。⑥ 无论谁对谁错，这两种思路都是试图从实际出发来解决当前中国发展所遇到的“三农”问题乃至国家粮食安全问题，从而为中国现代化提供安全基础。不过，2007年“物权法”将农村土地承包经营权界定为“用益物权”后，农村土地承包权的改革逻辑就开始脱离以上轨迹，并可能导致严重问题。“物权法”中止了从实际情况出发争论探索最佳农村土地制度安排的可能性，使中国农地制度丧失了本来具有的极其重要关键的灵活性。 一旦农村土地承包经营权变成物权，农地私有化逐渐完成，则当前关于农地制度的讨论起点就不再是用什么样的农地制度安排来解决“三农”问题、回应农民需要和保证国家粮食安全，而是如何让作为土地承包经营权物权主体的农民分享利益的问题。之前讨论通过相对灵活的“两权”构造来解决“三农”问题的路线就被堵死，在细碎分散土地上所形成土地权利过于密集导致农地难以有效耕作的严重缺陷，就只能作为现实接受下来，中国农业因此锁定在低效状态，而农业和农村为数以亿计农民提供收入、就业和安全之所并因此成为中国现代化的稳定器与蓄水池功能也就难保。 也就是说，本来“物权法”将土地承包经营权作为用益物权，纳入到物权法的规范体系，是将土地承包权作为特殊物权来对待的，而物权保护的前提是进行法律登记。因此，2008年中央一号文件要求“加强农村土地承包规范管理，加快建立土地承包经营权登记制度”，⑦同年，党的十七届三中全会提出“要搞好农村土地确权、登记、颁证工作”。⑧因为被纳入到“物权法”体系，就不得不按“物权法”的要求进行物权登记，以致确权颁证。这反过来又要求“宪法”和“土地承包法”按照“物权法”来修改关于土地承包权的规定。 二、土地承包经营权确权的逻辑 当下，对于这次的农村土地承包经营权确权登记颁证，无论农民还是基层干部都缺少理解，不知道在第二轮延包30年还未到期的现在，这一行动的意义与理由何在。本节将从农地确权的目标着手，来分析土地承包经营权确权的逻辑。 (一)农地确权的目标困境 依据“物权法”而来的农地承包经营权确权登记颁证，最为重要的就是要改过去作为“债权”的土地承包经营权为物权，从而通过确权颁证来予保护，也就是说，虽然在二轮承包时已经由各级政府为农户颁发了土地承包经营权证，本次确权仍然由地方政府颁发土地承包经营权证，但此证非彼证，过去的土地承包经营权证体现为债权关系，现在则明确为物权关系。 在全国各地进行的土地承包经营权确权登记颁证试点，都将工作重点和重心转向查清“承包地块面积和空间位置”上。为此，各地花费甚巨。且据说正是因为面积不准、四至不清会引起纠纷，影响土地流转，乃至影响土地承包经营权的实现，从而要通过本次确权登记颁证，让农民吃下定心丸。 但问题是，若是物权保护，重在确权，则换证即可。若要解决面积不准、四至不清的问题以让农民最大限度实现自己利益，则实为杞人忧天。 2009年中央一号文件强调，开展土地承包经营权登记试点时，“严禁借机调整土地承包关系，坚决禁止和纠正违法收回农民承包地行为”，⑨湖北省委负责人在讲话中指出：“开展确权登记颁证试点，是对现有土地承包关系的进一步完善，而不是改变现有承包关系。因此必须以已经颁发的合同和权证为基础，做到‘三个不得’：不得借机违法调整收回农户承包地；不得随意调整以二轮延包面积为依据确定的农业补贴基础和农民承担的费用；不得打乱重分，另起炉灶。”⑩这“三个不得”，符合中央文件的精神。 按照这种思路，也即重新确认农民现有承包关系，将第二轮延包的承包经营权证换为现在确权的新证，换本子就可以达到物权保护的目的，根本就用不着地方政府兴师动众去再搞一个“中心工作”，更不用全国花费数以百亿计的承包地确权财政支出。确权登记颁证变成换证，有个别地方第二轮延包土地承包经营权证没有下发到农户的，也借此换证之机下发到农民手中。 因此，从当前全国开展的承包经营权确权登记颁证试点来看，其主要工作重心并不在换证上，而是90%以上用于解决农户承包土地中所谓的面积不准、四至不清、空间不明等问题。 一般性地讲，如果通过土地确权来摸清当前中国土地家底，而在全国搞一个测绘运动也并非不可，但问题是，前不久刚公布的国家第二次土地调查数据，早已通过多种方式包括卫星测绘，比较详细地摸清了当前中国有大约20亿亩耕地的家底，且国土部门早已将耕地所有权的准确面积确到了村社，本次承包经营权确权登记颁证所依据的耕地资料就是国家土地二调数据。 农村承包地面积普遍按习惯亩来定面积，实测面积一般会大一些，且农村土地承包时，为了公平，有按产量来计量面积的“担亩”。这样的“担亩”，产量低的劣地面积可能是好地的2～3倍。农民承包土地，是在村社集体内承包，亩大亩小，是否合算，村社集体的农民都很清楚，完全不影响农民自己的公平和农业的产量。因为用什么亩来计算，土地面积还是那么大，产量还是那么多。要记得，农民在村社熟人社会内部对问题的判断远比其他人要准。农业用土地，因为灌溉条件、土质好坏、位置远近，而具有不同的生产力，精确的面积是没有意义的。精确土地面积也许对城市建设用地更有用。 至于说农民承包地“四至不清”“空间不明”，则更有悖于实际情况。村社熟人社会，年年农田作业，纠纷虽然常见，但很少真的因为承包地“四至不清”“空间不明”，因为村集体发包时往往已有明确记录。也就是说，当前正在全国轰轰烈烈开展的承包经营权确权登记颁证，若是要换证，就没有必要去测绘，若为测绘，则完全是越俎代庖。正是因此，全国绝大多数基层干部和农民群众对此次的土地确权并不理解。 (二)农地确权的目标悖论 既然全国进行承包经营权确权登记颁证，在二轮延包中没有分到土地的农户就会借机来要求土地权利。他们的要求有正当性，因为1998年第二轮土地延包时正是农民负担最重的时期，有很多农民弃田外出，他们没有参加第二轮延包，后来取消农业税，土地承包权就变成了巨大的利益，他(她)们因此回来要求土地承包权利。如前已述，全国大部分地区对这些回来要求土地承包权的农户有所回应，即调整出部分承包地多的农户的土地给到那些没有承包土地的农户，从而“完善”了第二轮延包。且第二轮延包30年不变，“完善”第二轮延包时已经取消农业税，承包地较少的农户之所以愿意接受现实，是他(她)们还指望30年后再重新按人均分土地。还没有到2028年的第二轮延包结束，这些农户就在等待。 然而，第二轮延包刚过一半，全国却如火如荼地展开了土地承包经营权的确权登记颁证，处于等待中的农户当然不愿放弃这次机会，其要求补回在二轮延包中自己放弃或失去的土地承包权利的愿望极其强烈，因为土地承包权中的利益太大，以致成为各地确权登记颁证试点中最频繁出现且最难解决的问题。全国大部分试点地区都有条件地部分满足了这部分农民的需求，少数地区因为农民诉求过于激烈而不得不打乱重分土地。 这样一来，本次承包经营权确权登记颁证就会陷入困境，若有条件部分满足少地农民诉求，就损害了农民30年不变的政策预期。若没有这次确权，农民的激烈诉求也不会被激发，土地承包现状是可以30年不变的。结果，确权不是稳定了土地承包经营权，而是削弱了土地承包经营权。 如果此次确权后，为了保持土地承包经营权的稳定，而到二轮延包结束的2028年仍然延包而“长久不变”，则即使现在正开展的土地确权有条件地部分满足了少地农民的诉求，到二轮延包期满不再重新进行承包，这对少地农民就仍然是不公平的。而若本次确权坚持不考虑少地农民的诉求，到二轮延包到期后不进行土地的重新承包，也是不公平的。因为1998年放弃或失去土地承包经营权的农民已经期待30年了！ 也就是说，此番承包经营权确权中，是否重新调整农户的土地承包权是一个悖论。调则导致承包经营权的不稳定，从而降低了土地产权预期，如果不予调整，到的二轮承包期满时，土地承包权也必需调整，则目前的确权就无意义，同样达不到提高农民土地权利预期的目标。 (三)农地确权的逻辑 如果确权的目的是为了保护物权，就是保护农民自由支配土地的权利，甚至可以抵押、转让、买卖，则这样的确权无疑是换了说法的土地私有化，这样的确权就是要彻底架空村社集体所有权，就是变相土地私有化。 从宏观形势上而言，在中国仍有2亿多户小农，近7亿农村人口、2亿多尚需依托农村完成劳动力再生产的进城农民工的背景下，城市显然还没有为进城农民提供可以让他们安居的就业与收入条件，相当部分甚至绝大部分进城农民的父母子女仍然留守农村，他们年轻时进城，年龄大了可能还要返乡，他们就是不能失去土地的人，是土地不能作为财产抵押转让买卖出去的人，他们的土地就是基本保障和社会保险，在此意义上，向所谓物权保护方向进行的确权，表面上是实现农民土地财产权，实际上却可能让农民失去土地这个基本保障。中国现在的经济发展水平和所处国际经济结构位置，使中国城市不可能为所有进城人口提供在城市体面安居的条件，农民进城失败还可能返回农村是他们的基本人权。(11)将土地承包经营权作为物权，实际上是忽略了土地承包经营权是农民不可以失去的基本保障。 从微观和从农情上讲，给农户更大的土地权利，其实就是给每个农户更大的反对公共事务的权利。当前中国农村的农业经营格局是“人均一亩三分、户均不过十亩”，且地块分散为七八上十块的小农耕作格局，这样的小农耕作之困难是，在生产环节诸多一家一户办不好、不好办和办起来不合算的事情，需要农户合力去办。农户合力办，某种意义上是克服搭便车尤其是克服钉子户的过程。土地不可移动，不可移动的土地权利越大，对付钉子户的难度就越大，农民协力合作的成本就越高，最终协力合作就无法实现，这种情况目前已在农村普遍出现，成为农业生产环节中的死结。更大的农户个体的土地权利只可能让这个死结更加无解。有解的方向是让村社集体所有权可以在农户共同生产事务中起作用。前者是所谓“反公地悲剧”，后者则是克服搭便车行为的有效途径。这个意义上讲，越是确权，越是给一家一户农户更大土地权利，细碎土地产权整合就越困难，也就越是对耕者不利。(12) 就本次确权的目的、出发点而言，并非为了小农生产经营的方便，而是为了发展现代农业，搞土地流转和规模经营。湖北省委领导这么定位土地确权的意义：“规范农村土地流转、培育新型生产经营主体、发展适度规模经营是农村改革发展的方向。只有做好土地确权登记颁证，农民才能卸下包袱，放心外出务工就业、进城落户，承包地才能流转出来，新型农业经营主体才能放心地进行规模经营，农村各类生产要求才能得到优化配置，这样农村改革才有源源活水。”“要使这些新型农业经营主体更好、更大规模地流转土地，发展现代农业，就必须对土地承包经营权确权登记颁证。”(13)也就是说，承包地确权登记颁证的目的，就是为了加快农村土地流转、培育新型农业经营主体、发展现代农业，土地确权不过是当前从政策到资源到话语，支持所谓新型农业经营主体、支持资本下乡一个方面。 当前学界乃至政策部门的主流意见都是推动土地流转、培育新型农业经营主体，发展规模经营，发展现代农业，而认为一家一户小农已经要被淘汰出局了。在这样一种预设下面，通过承包经营权的确权登记颁证，加快发展以规模经营为基础的现代农业，就理所当然了。但是，这有悖于中国的国情与农情。 三、农村土地承包经营权确权的出路 农村政策与农村工作应当回应农民的需要，而不是为了概念和理论上的目的，不是为了本来就含糊不清的所谓用益物权。当前正在全国试点的农村土地承包经营权确权登记颁证，可能是取消农业税以来农村基层的第一大工程。当前配得上农村第一工程或中心工作要求的，可能唯有当前极大地影响农民生产积极性和农业生产能力的耕地细碎化问题。若将本次土地确权的工作能量转入到组织村社集体农民进行换地并块活动，解决耕地细碎化的问题，则是功莫大焉。 (一)土地细碎化的来历 土地细碎化与第一轮承包时的公平分地有关。分田到户之初，农村劳动力还未大量外出，农村人多地少，农业生产主要靠劳动投入，且当时仍然有人民公社时期修建的良好灌溉体系在发挥作用，承包地分散的土地细碎化问题并非大问题。但到20世纪90年代，农业税费负担越来越重，原来的集体灌溉体系逐步解体，承包地分散不利于农户进行基本的生产基础设施建设，农民有强烈的通过集体调整承包地以形成连片经营的要求，有些集体力量较强的村社积极回应了农民连片经营的要求，而将村社集体土地打乱重分，重分的主要原则是土地集中连片，有些地区称这种打乱重分为“划片承包”。一些集体力量较弱的村庄在“划片承包”中遇到农户反对，打乱重分进行不下去，只好继续维持之前细碎分散的耕种格局。 第二轮土地延包时，因为当时高额的农民负担，在农民看来，土地承包权并非权利，倒好像是负担，因此缺少承包土地的积极性，很多地方二轮土地延包走了过场。农业税取消，土地承包经营权所具有的巨大利益显露出来，之前放弃该权利的农户回村争夺权利。到2005年前后，这一轮争夺结束，形成了一个多方不满意但大致平衡的土地承包经营权格局，人多地少甚至无地农民期待第二轮承包期满再来获取土地承包经营权。 第二轮土地承包，国家的政策导向是稳定具体承包关系，主张“生不增、死不减”，不仅反对土地大调整，而且反对土地小调整，全国绝大多数地区土地承包经营权的调整都不再可能。这样的不调整(稳定)，不仅不再可能因为人口增减而调整土地，而且也使为了方便连片耕作的土地调整愈发困难。 取消农业税前后，或二轮土地延包前后，农民大量外出务工经商，且有越来越多进城农户不再兼业农业，他们承包的土地流转给邻里亲友耕种，留在农村耕作且承包土地面积太小的农户，正好可通过流转土地达到适度规模经营。按当前农业生产力条件，一对夫妻耕种50亩土地不难。但在南方稻作区，如果土地不连片，耕种难度会大大增加，尤其是流转进来的土地往往与自己承包地不连片，50亩土地可能要分成30甚至40块，这样耕作的效率会极大下降，劳动力投入远高于连片经营。还有相当部分农户，年轻人进城务工，留下年老父母在家务农，承包土地分散细碎，年老父母使用机械极不方便，灌溉也不方便。 这样，在全国农村都出现了普遍性的不适应农业生产力条件的农业生产关系状况，其核心是，现在强调稳定现有土地承包关系不变的政策，使村庄集体无法依据农村目前的生产力生产要求，将细碎分散的农户承包土地连片承包，从而满足继续从事农业生产农户的强烈要求。本来是要保护农民土地承包经营权利的当前的农地政策和法律，成为了损害耕者利益的最大障碍。 (二)“换地并块”的政策空间 面对仍然从事农业生产农户的强烈要求，一些地方的农民自发进行了村庄内部的以农户承包土地连片为目的的调整。我们在广西富川调研发现，近年来甚至普遍进行了以村民大会为民意基础的土地打乱重分，这种打乱重分的要害并非要做到公平，要按人平分，要做平均主义，而是要使农户承包土地连片，从而提高农业生产效率。(14)有些村社集体在打乱重分过程中遇到反对者上访，村社集体又不强硬，这种的打乱重分就可能半途废止，细碎经营格局就被锁定。 在国家强大的稳定现有土地承包经营权的政策语境下面，只有极少数地区仍然有能力回应农户对土地连片经营的需求。但借某些特定机遇，村社可能出现对农户承包土地连片经营需求的回应，比如，借国家土地整治的机会进行土地调整。反过来，也正是村社集体才有回应农民连片经营需求的能力，土地整理才可以最大限度地发挥提高农业生产能力、方便农户经营的作用。而在村社集体软弱无力的地区，面对分散农户的要求，土地整理困难重重，效果大打折扣。 当前全国正在开展的农村土地承包经营权确权登记颁证试点，在一些村社集体力量比较强的地区，村社集体就可能借机来满足农户强烈的将自己承包土地连片的需求，从而借机划片承包。出现这种情况，虽然违反了本次土地确权政策，却有利于让生产关系适应生产力条件，只要没有出现上访，地方政府其实是乐观其成的。 目前正在全国试点并要求5年完成的农村土地承包经营权确权登记颁证，将重点用在解决所谓“农民承包地块面积不准、四至不清、空间不明”上，是存在方向偏差和低效的。那么，既然国家已经启动了这样一场土地确权的运动，是否可以借机将工作重心由确权转向回应农户承包地连片的需求上来，重点做好换地并块的工作呢？若能做好换地并块工作，将当前普通每户七八块上十块承包地合并到二三块，就可以减少农户大约1/3的劳动投入，降低大约1/4的农业生产投入，极大地方便小农自己解决农业生产所需基本条件，降低农户之间合作的交易成本，提高农户合作可能性，从而为一家一户的小农经营提供强有力的生产关系条件。正是这样一种以一家一户小农经营为基础的经营方式，为中国现代化提供了农村这个稳定器和蓄水池。 四、总结与讨论 当前大量农村人口进城，但他们并未能在城市安居，他们进城失败，随时可能返乡。进城农民的承包地流转出来，给自己亲友邻里耕种，他们进城失败，就随时可以收回自种，他们就有了返乡的退路。正是返乡的退路，使进城失败农民不会沦落到城市贫民窟中。这个意义上讲，承包经营权是农民他们的基本人权，是基本保障。 作为基本保障的不可以移动的具体承包地，是从村社集体承包而来的，他们进城后流转给邻里亲朋耕种也是造成承包土地细碎化的一个原因。若村庄集体有一定能力，进城农民不种地，可以将士地交回村社集体，村社集体给农户一定的(当然也是不高的)土地租金，再按土地连片经营的要求，将土地转包给留村耕种农户；一旦交回承包地农户进城失败，他们回村还可以要回同样质量的耕地耕种，这样的生产关系状况，就可以既满足农民在城乡往返的需要，又满足耕者连片耕种的需要。 借当前的土地确权之机将工作重点和重心转向“换地并块”，不怕麻烦地回应农户对承包地连片经营的需求，这应是当前一个时期全国农村工作的重心所在。换地并块、土地调整，是适应农民进城和农户耕地连片生产力要求的生产关系调整，容易产生矛盾，甚至会增加上访，但我们应该不怕麻烦，不惧矛盾。正是在解决麻烦和矛盾的过程中，才能形成健全有力的基层组织，才能满足农民的需求，才能磨合出一个自上而下与自下而上相结合的完善的农村政策体系。直面矛盾而不是回避矛盾，这应当成为当前“三农”政策的基本出发点与“三农”工作的基本落脚点。 ①贺雪峰：《小农立场》，北京：中国政法大学出版社，2013年，第43～49页。 ②刘守英等：《贵州湄潭实行“增人不增地，减人不减地”24年的效果与启示》，《中国乡村发现》2012年第4期。 ③周其仁：《土地确权需要一场奠基性的战役》，《中国房地产业》2015年第3期。 ④参见陈柏峰《对我国农地承包权物权化的反思》，《清华法律评论》第1卷，北京：清华大学出版社，2006年。 ⑤具体的个案研究，可参见陈柏峰等《农田水利的“反公地悲剧”研究——以湖北高阳镇为例》，《人文杂志》2011年第6期。 ⑥参见张路雄《耕者有其田》，北京：中国政法大学出版社，2013年。 ⑦《中共中央 国务院关于切实加强农业基础建设进一步促进农业发展农民增收的若干意见》，中国政府网，http://www.gov.cn/jrzg/2008-01/30/content_875066.htm。 ⑧《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》，中国政府网，http://www.gov.cn/test/2008-10/31/content_1136796.htm。 ⑨《中共中央 国务院关于2009年促进农业稳定发展农民持续增收的若干意见》，中国政府网，http://www.gov.cn/gongbao/content/2009/content_1220471.htm。 ⑩《中共湖北省委副书记张昌尔同志在全省农村土地承包经营权确权登记颁证试点工作动员会上的讲话》，中国农经信息网，http://www.caein.com/index.asp?xAction=xReadNews&NewsID=97347。 (11)贺雪峰：《回到土地是农民最基础的人权》，《华中科技大学学报》(社会科学版)2009年第1期。 (12)田孟等：《中国的农地细碎化及其治理之道》，《江西财经大学学报》2015年第2期。 (13)《中共湖北省委副书记张昌尔同志在全省农村土地承包经营权确权登记颁证试点工作动员会上的讲话》，中国农经信息网，http://www.caein.com/index.asp?xAction=xReadNews&NewsID=97347。 (14)类似的情形发生在河南商丘，参见王平《商丘农村推行“互换并地”新模式》，《河南日报》2010年9月13日。