法律对党规的规范吸引：借鉴、叠合与分工
王宏哲
（中国政法大学 北京 100088）
【摘要】 党规研究的规范进路是由法学者实现的，该研究主要通过规范比较的方法，寻找已有法律知识和法律实践对党规的可借鉴性；在知识和思维结果上，该进路呈现出一种将法律知识体系和实践体系“复制”到党规体系中来的研究倾向。本文在对该现象进行梳理的基础上，比较了党规知识建构和党规制定的具体体现，在揭示了党规与法律在规范对象和规范形式上的叠合后，深入到两种规范的内部，对其规范质量进行了比较，指出二者的差异是其分工的体现。
【关键词】 党规；法律；规范吸引
目前的党规研究主要有两个进路：一个是党规内容，另一个是规范比较。前者由具有党建研究背景的学者来展开，重在挖掘党规的历史变迁、内容分类、价值梳理等；后者由具有法学研究背景的学者来展开，主要采用与法律之规范比较来认知党规。综合后一类进路的研究成果会发现：党规研究被高度“法律化”，研究者都试图通过其持有的“法律前见”来构建一个“法一样”的党规体系。基于两种规范的规范对象都是“关键少数”，采用复制、借鉴和移植法律等方法，确实是党规知识系统化和科学化建构的便利路径。本文依规范理论，从规范形式与规范内容的视角，通过比较方法来探究党规与法律的异与同。
一、概念借鉴
党规对法律的初始借鉴体现在“党内法规”概念的定义模式上。自语义视角看，“党内法规”是对“法规”（与广义的法律同义）的移植，但这种语词借鉴，在借鉴者和法学研究者之间是存在深刻的矛盾的。借鉴者来自于党内，主要是党内领导人；借鉴目的是为了确立党内治理的规范秩序，而之所以借鉴法律，是因为法律秩序（法治）是一个可克服个人意志之随意性的善良工具（法治）。“在马克思主义经典作家中 ,恩格斯第一个把‘法律’这个概念应用到党的生活中。1872年4月16日，恩格斯在关于第一国际章程致费拉拉工人协会的一封信中指出，要加入第一国际必须接受国际工人协会的章程，并把章程上升到‘法律’的高度 。他说：‘这个共同章程和组织条例，是我们协会唯一的法律，它们可能会使你们的自治受到限制’”[1]。在中国共产党的历史上，最先的借鉴者为毛泽东主席[2]。在1990年7月31日《中国共产党党内法规制定程序暂行条例》发布之前，“党内法规”只是一个非正式的统称，并没有获得“法定”含义和地位。在2014年10月23日《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》发布之后，“党内法规”才以正式的体系化方式进入法治研究者的视野。如果说“党内法规”中的“法规”一词借鉴主要是来自于国家治理者的实践需求的话，而对其质疑则主要来自于理论界，尤其是理论法学者。“但‘党内法规’的提法很容易产生歧义，一方面将法的适应对象区分为‘党内’与‘党外’，被人误解为党内存在着法之外的一套‘法规’，另一方面认为党与法就是一回事。”[3]。对此借鉴难题的一种技术性解决方案来自于党规制定者内部，比较典型的学者是宋功德，在其著名的《党规之治》[4]一书中，他采用了“不讨论”的方式，将“党内法规”替换成了“党规”。这一巧妙处理，不仅可以将“党规”一词理解成“党规法规”的简称，也可以理解成避开了“法律”之阴影，而形成与“法规”（法律的中国表述）之平等概念。
在法学人介入党规研究后，依法学人固有的“前见”，用法律概念体系逐渐复制出一个党规概念体系，如“立规”复制自“立法”、“执纪”复制自“执法”、“违纪”复制自“违法”、“党规体系”复制自“法律体系”、“党员权利”复制自“公民权利”、“依规治党”复制自“依法治国”等。除了复制以外，党规体系中有很多概念是直接采用法律概念。如《中国共产党纪律处分条例》（简称《处分条例》）第十六条：“有下列情形之一的，可以从轻或者减轻处分”中所用“从轻”、“减轻”（《处分条例》共使用“从轻”3次、“减轻”5次。以下描述规则相同。）、第十八条：“对于党员违犯党纪应当给予警告或者严重警告处分，但是具有本条例第十六条规定的情形之一或者本条例分则中另有规定的，可以给予批评教育或者组织处理，免予党纪处分。对违纪党员免予处分，应当作出书面结论”中所用的“警告”（182次）、“严重警告”（92次）、第十九条第二款：“强迫、唆使他人违纪的”中的“教唆”、第三十五条：“预备党员违犯党纪，情节较轻，可以保留预备党员资格的，党组织应当对其批评教育或者延长预备期；情节较重的，应当取消其预备党员资格。”中的“情节（184次）”；第三十九条“本条例所称主动交代，是指涉嫌违纪的党员在组织初核前向有关组织交代自己的问题，或者在初核和立案调查其问题期间交代组织未掌握的问题”中的“立案”（2次）等。如《中国共产党党内监督条例》第四十四条：“党组织应当保障监督对象的申辩权、申诉权等相关权利。”中的“申辩权”、“申诉权”等。
二、制定与立法
在法理学上，“立法体制”是指立法权限的划分，而对照现有的党规制定权限划分，也会看到如我国立法体制一样的存在。《党规制定条例》确规定：“党章是最根本的党内法规，是制定其他党内法规的基础和依据”、“党的中央组织制定的党内法规称为中央党内法规”、“中央纪律检查委员会、中央各部门和省、自治区、直辖市党委就其职权范围内有关事项制定党内法规。”比对《立法法》会发现，党规制定体制也具有“一元两级多主体”的特点：“一元”基本一致，一个是宪法，一个是党章；“二级”也一致，一个是中央立法（立规），一个是下级立法（立规），不同在于党规制定的“下级”不仅包括了地方，也包括了立法中的“中央”（中央纪律检查委员会、中央各部门）。由于党内关系没有国家法律关系那样复杂，所以，就没有了部门规章、地方规章、自治条例与单行条例等规范等级。
耕地土壤类型及养分数据来源于2009-2012年“贵州省测土配方施肥项目”中长顺县土壤耕层取样的3 498个样品测试数据，采样深度为土壤耕作层0～20 cm，样点分布均匀并带GPS信息。耕地资源数据来自2007年县国土资源局土地利用现状图及2017年土地变更数据并提取旱地和水田，行政区划图等基础数据根据2014年[黔南府呈(2014)2号]文件《关于调整长顺县乡镇行政区划的请示》进行更改。
党规制定程序的法律化。《党内法规制定条例》规定的党规制定程序有：规划与计划-起草-审批与发布等三个环节，而《立法法》规定的全国人民代表大会立法程序有：提案-草案-审议-表决-公布等五个环节。两个程序基本没有区别，所不同的是党规制定过程显得更突出“内部性”与“集中性”特点，如规定“制定党内法规应当统筹进行，科学编制党内法规制定工作五年规划和年度计划，突出重点、整体推进，逐步构建内容协调、程序严密、配套完备、有效管用的党内法规制度体系。”，将工作性的党规制定规划与计划，作为制定的前置程序，是理性立法之“立法规划”思想的体现。但如果将其置于规范性文件中，就有减损了党规制定的民主分量之嫌；将立法中的“审议”改为“审批”，并将绝大部分党规的审批权交由“中央委员会全体会议”、“中共中央政治局”和“中共中央政治局常务委员会”等行使，也显示了党内治理与国家法律治理的不同。
党规知识的“法学化”与党规制定的“立法化”体现了法律对党规有一种强大而深刻的规范“吸引力”，这种吸引不仅体现在党规概念体系及党规的规范形式的塑造方面，更深层次地体现为内在的规范力（内在规范性）的正当性证明与效力供给上。党规“陷入”法律之中，掩盖了其应有的规范独立性，这也使得遵守党规的理由似乎是外在的（要么是强制力的原因，要么是法律的原因），难以揭示出党规作为一种社会规范的自在理由（应然性）。
党规表现方式的“条款化”。《党内法规制定条例》第五条规定：“党内法规的内容应当用条款形式表述，不同于一般不用条款形式表述的决议、决定、意见、通知等规范性文件。”显然，对党规的规范表达形式的这一要求来自于对立法的复制。《立法法》第六十一条规定：“法律根据内容需要，可以分编、章、节、条、款、项、目。编、章、节、条的序号用中文数字依次表述，款不编序号，项的序号用中文数字加括号依次表述，目的序号用阿拉伯数字依次表述。”党规在借鉴法律的条款化表达方式外，也根据自己的内容特点，总结出“段落化”这一独特的规范表达方式。即使这样，宋功德也坚持认为“在文本框架上，党规一般以总则、分则、附则、罚则方式‘设定’党组织职权职责、党员义务权利，提出令行禁止要求，并规定相应追责机制，明显区别规范性文件一般要 ‘阐述’解决主旨问题的必要性和可行性、主导思想和主要原则、目标任务和工作要、主要举措和组织保障等内容”[5]。将“党规条款化”会出现逻辑要求与规范内容之间、党规制定理论与实践之间的矛盾。四卷本《中国共产党党内法规选编》[6]中共收入517个党内法规，其中“意见”类党规143个、“通知”类党规102个（仅指有实质内容的通知文件，不包括为发布文件而采用的通知文件）、“决定”类党规20个、“规定”类党规20个（尽管采用了“规定”一词，但其内容依然是描述性的，而非规范性的）、“纲要”类党规3个、“办法”类党规6 个（其余39个“办法”具有规范性）、“规划”类党规2个、“指示”类党规1个等，这些非“条款化”的党规占比为57%。这种多数非条款化表达的党规之存在是否表明：作为规范的党规的规范目的是党员思想，而非党员行为？更深层次的思考是：党规的表达一定要采用条款化方式吗？如果把条款化看作是规范形态法律化的标志的话，这种党规制定之如此目标有没有可能导致党规法律化？
三、叠合与分工
11月28日，ofo创始人兼CEO戴威的一封内部信流出，一向高傲倔强的戴威在信中近乎悲壮地说：“哪怕跪着也要活下去。”但即使跪了，就能解决问题吗？去年还被资本和大佬热捧的共享单车，怎么就变成了烫手山芋？
另外，广西以“美丽广西、清洁乡村”为突破口，积极推进农村环境综合整治及垃圾无害化处理为重点的农村生产生活改造工程建设，“十二五”累计改造农村危房81.4万户，完成1279个建制村的农村环境综合整治；累计建成农村户用沼气池405.6万户，沼气入户率达50.45%③，农村人居环境得到明显改善。同时全面开展农业源污染减排工作，实施完成3401项规模化畜禽养殖改造项目④。农业生态和农村人居环境持续改善，为广西乡村振兴战略奠定了良好的生态环境基础。
党规与法律间的规范叠合是国家治理和党的治理在规范需求和规范标准上叠合的体现。党的治理与国家治理是“同频”的。国家治理的法治化“启发”了党的自我治理。而法律是与党规“最近”的社会规范，这使得党规对法律的借鉴符合“便利”原则，可以节省党规证明和诠释的知识和制度实验成本。现有的法律概念历经实践和理论检验，已经体系化、独立化和科学化，直接“复制”或“借鉴”该等概念，不仅可以快速建立党规知识架构，也可以通过“移植”法律概念体系，减少党规知识的建构成本。如将“立法”变成“立规”，不仅将“法律”与“党规”这两个核心概念区分开来，也让二者共享了“立法”背后的“制定”之通用含义，这不仅不混乱读者的认知，反倒以清晰的语言确立了党规与法律的并列关系。党规的发展经历了重价值规范（政治信仰引导）到重行为规范（纪律性党规的规训与惩罚）的过程。党规的这一演化符合于规范发展的一般逻辑：道德经历了从德性伦理到规范理论的发展，法律经历了从自然法到实在法的发展。在这一规范进化背景下，党规与法律的叠合，尽管在规范价值上有叠合基础，而引致二者发生叠合的是一个事实要素，即规范对象叠合，就是习近平总书记提出的“关键少数”（党员领导干部）。两种规范都指向“关键少数”， “关键少数”叠合了党规和法律两种主体，因为“关键少数”不仅是国家的“领导干部”，也是党的“领导干部”，基于党的领导地位和领导方式，“党的领导干部”与“国家的领导干部”发生了主体叠合。法律规范的对象分为两类，一类是官员，另一类是民众，前者与政治和管理相关，后者属于私人生活的主体，法律因两种规范对象而被分为了公法与私法。党规的对象也是两类，一类是担任党的和国家的领导职务的“关键少数”，另一类是普通党员。很显然，规范普通党员思想和行为的党规与规范民众行为的私法相互间不存在叠合的事实基础，叠合只发生在了规范“关键少数”的纪律性党规与公法之间。如果比对《刑法》与《中国共产党纪律处分条例》、《刑事诉讼法》与《中国共产党纪律检查机关案件检查工作条例》，会发现两种规范之间具有极强的相似性，在这个视角，党规的法律化或党规对法律的复制展示出党规的行为化和世俗化进步的优点，它不仅展示了党内治理规范化和制度化的努力方向，也深刻的表达了党对“法治”这种“规则之治”的尊重与向往。
如果说党规因与公法的规范对象叠合，导致了党规建构的法律化倾向是党规成长的形式“策略”的话，“法律高于党纪”与“党纪严于国法”则清晰地描述出二者在实质上的内在差别。“法律高于党纪”可以分解为以下几个子命题：其一，法律与党规是两个独立的规范体系；其二，党纪是最重要的党规。由于法律（刑事处罚）与党规中的纪律性规范在执行中往往相伴同行，使得很多人在很长时期，将党纪等同于党规，更有甚者导致有些人在认识上将法律与党规混同，所以，不仅必须看到法律和党纪是两种独立的规范体系，同时，也要看到法律和党规也是两种独立的规范体系；其三，党纪容易与法律混淆。党纪和法律的独立性不排除二者之间在规范价值、规范对象、规范模式、规范执行等存在叠合或冲突，在这一点上，法律与党纪之间如同法律与道德之间一样，始终会存在复杂的规范纠缠，曾经的“双规难题”就是这种复杂关系的体现；其四，存在党纪替代法律的实践可能。党纪与公法（尤其是指刑法）在“关键少数”这一特殊主体上的叠合，极容易造成因为党纪的便利性和内部特点，而选择党纪代替法律的选择性行为，产生以党代国、以纪代法的个别案例。其五，宪法是法律与党规共同的“基础规范”，在中国特色社会主义法治体系中，法律作为全民通约的共同规范，其整体效力高于党规，党规的合法化是法治中国的必然含义，宪法的效力是高于包括党规、党纪、道德、习俗等其他所有规范的效力的，这是建构法治国家的规范前提；其六，遵守宪法是党领导人民建设中国特色社会主义法治国家的基本义务和历史使命。“党纪严于国法”是一种中国特色社会主义的另一个重要规范命题，它体现了作为国家领导者集体的党的高尚的规范要求。国家法律解决的是普遍人性难题，而党纪为代表的党规是要解决共产党人应有的党性义务或责任。如果把党规简化为党纪，把法律简化为刑法，就会看到，党规与法律在这个视角的分离不是平行的，而是有高下之别。尽管两种规范都规范同一个对象，法律只重于“关键少数”的职务行为，而党纪在关注该等职务行为的同时，将规范力量更“纵深”延伸至“关键少数”的政治思想（《中国共产党纪律处分条例》第46条）、政治德性（《中国共产党纪律处分条例》第51条、第52条）、私人道德（《中国共产党纪律处分条例》第十一章“对违反生活纪律行为的处分）等多个方面；即使两种规范的规范行为一致，法律的评价是结果性的，而党纪则是过程性的，法律的结果性体现为在“关键少数”的职务行为达到“严重的”的社会危害性之后，法律以“犯罪”等惩罚方式进行最强制性评价，而党纪关注的行为往往是“非严重”的社会危害性，根据危害性从量变到质变的规律，这就使得党纪的实施要早于党纪，比如《中国共产党纪律处分条例》第九十一条规定：“借用管理和服务对象的钱款、住房、车辆等，影响公正执行公务，情节较重的，给予警告或者严重警告处分；情节严重的，给予撤销党内职务、留党察看或者开除党籍处分”，这里规定的“借用”的危害性小于“占有”，但如果不及早制止，就会变为真正的“占有”。在这个意义上， “党规严于国法”这一命题不仅意味着在规范的时间维度上“党规早于国法”，更意味着在规范的标准和质量维度上（而非效力维度上）“党规高于国法”。
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〔基金项目 ；2019年度中央高校基本科研业务费专项资金资助项目；中国政法大学科研创新2018年度规划项目。〕
作者简介： 王宏哲（1971-），男，陕西旬邑人，中国政法大学法学院副教授， 法学博士，主要从事法理学、党规学研究。
责任编辑/陆一霖