发达国家成人教育立法的特点及启示，本文主要内容关键词为：成人教育论文,发达国家论文,启示论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：G719文献标识码：A文章编号：1001-7518(2006)10-0062-03
20世纪初主要发达国家都发生了经济危机，只有提高劳动生产率，资本家才能获得更多的剩余价值，这就需要提高工人的技术水平，而且为了避免与工人之间矛盾的不断加剧可能给社会所带来的严重动荡，资本家也被迫注重对工人的培训。在这种社会背景下，国家以立法的形式把成人教育纳入了法制化轨道，这些发达国家都先后制定了成人教育法规。如美国的《成人教育规程》和《莫雷尔法》、英国的《巴特勒法》、日本的《实业教育国库补助法》和《职业能力开发促进法》、德国的《职业教育法》、法国的《继续培训法案》等等。20世纪60年代，随着科技的迅速发展，知识更新周期日益缩短，从业人员更需要科技再培训，使成人教育日趋大众化、普及化，并且逐渐向高层次化发展。终身教育思想的提出，更使成人教育在整个教育体系中的地位和作用越来越被世界许多国家所认可，这些国家通过成人教育立法有力地促进了经济和社会的迅速发展。下面就其立法特点及对我国的启示论述如下，供政府和有关部门参考和借鉴。
一、国外成人教育法律特征分析
1.从法律上确认成人教育的地位和作用
许多国家以法律的形式确认：成人教育是整个教育体系的有机组成部分，是国家完善普通教育、实施继续教育的重要手段和途径。
如日本政府于1981年颁布了《大学函授教育的基本准则》，要求从终身教育的观念出发，全面改革大学函授教育的最初性质，使其职能由原来的为没有受过正规教育的青年人提供大学教育机会变为为社会各阶层成年人进行的继续教育和回归教育。日本的《教育基本法》还规定：成人教育一般是以完成学校教育的人为对象而进行的教育以及成人本身(包括自发的集体)所进行的学习活动。美国在《成人教育法》中比较全面地提出了成人教育应达到的目的及目标，如规定：“成人教育的目的是为所有的成人扩大教育机会，鼓励为成人拟定和实施各类教育计划，以便使成人能够获得基本的技能，而这些是其履行社会职责所必需的。”该法还提出：“成人教育的发展目标是使愿意继续学习的成人能够完成中等教育，同时为成人提供各种手段，使其能够接受职业培训，从而扩大就业机会。”由此成人教育的地位和作用从法律上得到了认可，并使其能够沿着健康正确的方向发展。
2.通过立法使成人教育直接有效地为经济发展服务
当今世界，国家之间竞争的关键是科技和人才的竞争，有效地开发、利用人力资源对国家的经济发展有着重要的战略意义。成人的职业教育，在人力开发中，占有显著的地位。除社会上为成人求职提供的职业教育外，企业内的教育与培训已逐渐纳入国家经济发展政策之中。
日本自1985年10月1日起，开始全面实施修改后的《职业能力开发促进法》。该法的前身是《职业教育法》，它颁布于1958年。经1972、1976、1979、1981年的数次修改一直沿用，该法的公布有力地促进了日本职业能力的开发工作，有力地促进了企业人力资源的开发，使日本在19世纪80年代，由二战时期的战败国仅仅在短短二三十年间就实现了经济腾飞。法国国民议会通过了新的《职业继续教育培训的做法》，有力地强化了在职培训，提高和更新了现有职工的知识、技能和科学素质，从而直接服务于本国的经济发展。
3.通过立法确立成人教育的管理体制
各国对成人教育的管理体制从法律上给予明确的规定，使各个部门责任明确，充分发挥了各相关部门的积极性，大大提高了成人教育管理的效率。
法国的成人教育由青年体育部、教育部、劳动及职业培训部分管，并在立法中对如何分配权力、如何调节相互关系做了规定。此外，法国还依照《继续教育法》形成了一套与国民教育体系平行的体制，将继续教育单独划出来，由国家发展终身教育署管理。而美国则设立“国家成人教育咨询委员会”来协助政府有关部门管理成人教育工作。日本的成人教育规划社会教育范畴，由文部省设立社会教育局主管社会教育。这些做法都使各个部门各司其职，分工明确，起到了很好的效果。
4.通过立法来保证成人教育的经费来源
各国都从法律上明确规定“成人教育的经费来源是成人教育发展的物质基础”，并且对成人教育的经费来源都作了详细的规定。
法国在1984年颁布的《职业继续教育法》中规定资金的来源有两个：一是国家，二是企业，资金的教育项目主要是利于国计民生的成人基础教育和职业教育。美国在《成人教育法》中规定，由州推行拨款计划，授权联邦政府教育总署署长拨款给各州以开展成人教育，实现《成人教育法》所确定的目标，各州所得贷款中用于推行成人中等教育计划的部分不得小于总数的10％。这样的规定既可以使成人教育的各项活动资金得到一定的保证，又可以使国家以此来调控成人教育，使其向着国家所需要的方向发展。
5.通过立法扩大了就业的机会，有效地保证了社会的稳定
英国教育学家柯林·格里芬(Colin Griffin)认为，为成人提供的各种职业培训可以成为政府实施的一项社会福利政策，成为消除失业危机的有力手段，从而保证了社会的稳定。
美国政府于20世纪80年代实施了一项“成人教育基础计划”，其主要目的是为学历不够求职要求的成人提供重新学习的机会，仅1981年就有200万人参加，其中未完成正规教育的成人占47％，使成千上万的学历不合格的成人谋得或保住了职业，改善了自身的经济状况。法国政府在1982年提出了培训16—18岁青少年的失业者，解决了当时近30万青年的求职问题。成人教育作为一项社会福利政策，扩大了就业机会，成为消除失业危机的有效手段。
6.从法律上确立“教育机会均等”的原则，确认公民享有继续教育的权利和义务
在资本主义国家，资产阶级的社会改革家力图通过成人教育实现“教育机会均等”的理想，把公民享有继续教育的权利和义务作为公民生存权利的一项重要内容。
1974年，英国成立的“成人识字运动”组织和“成人识字资源办事处”对扫除文盲起到了很大的作用，是落实“教育机会均等”原则的重要体现。同时他们也通过立法来保障和确定成年人需要获得继续受教育的权利，其中影响最大的就是“有薪教育假”的规定。法国在《继续教育法》中规定：“继续教育是劳动者的权利，所有劳动者都应均等地享有继续教育的机会。国家、公共机构、公立及私立教育机构、协会、职业组织、工会以及企业都有义务从事这类教育。继续教育是全民族的一项义务。”1984年又在《继续教育法》中增加了“有权享受培训假”和“在职期间有权自由选择企业培训计划以外的培训”的规定。
二、国外成人教育的立法对我国的启示
1.深刻认识到成人教育在整个教育体系中的重要地位和作用
知识经济的初见端倪，学习化社会的到来，国际竞争的日趋激烈，教育改革的逐步深入，科学技术的日新月异，已经成为当今时代的主要特征。成人教育的地位也越来越受到人们的广泛关注，例如联合国教科文组织先后连续召开了五届国际成人教育会议，国际教育学界普遍认为要把发展成人教育作为重要手段，要依靠成人教育迈向学习化社会。应该说，当前我国成人教育的地位和作用还不是很明显。在教育“四大块”——基础教育、职业教育、高等教育和成人教育中，惟独没有成人教育法，尽管在《中华人民共和国教育法》中也规定了“国家实施职业教育制度和成人教育制度，以及建立和完善终身教育体系”，提出了“国家鼓励发展多种形式的成人教育，使公民接受适当形式的政治、经济、文化、科学、技术业务教育和终身教育。”然而我们必须看到这些规定相当肤浅，所反映的只是相当简约、原则和抽象的内容，没有注重到成人教育的独特性，没有明确成人教育在终身教育中的地位和作用。另外，在成人教育管理机构上有些问题还值得商榷，例如教育部取消了成人教育司之后，有关成人教育管理的工作分散到几个职能机构，彼此之间不能很好地沟通与协调，不能建立起成人教育联席会议制度，这样就不能有效地对各级各类成人教育和推动全民学习、终身学习进行统管。而且原来成人教育所建立起来的初步完善的从高等到初等的成人学历教育、继续教育、培训教育、社会文化生活教育体系，现在从人们的重视程度上已经遭到不同程度的破坏。特别是在当前国有企业下岗职工、农村剩余劳动力数量日益增多的情况下，更应该加强成人教育的地位，更应该完善各种类型、多种层次的成人教育结构，构建起成人教育的网络体系，从而对下岗职工和农村剩余劳动力进行培训，提高他们再就业的能力。在当前制定《成人教育法》条件尚不具备的情况下，可以考虑先起草和制订《终身教育法》，应该充分明确成人教育的地位和作用，把大力发展成人教育作为推进终身教育体系建设的重要内容。
2.成人教育应注重提高人口的科学素质，致力于人力资源开发，直接服务于经济建设
在知识经济社会里，人口的科学素质对社会发展的影响越来越大，人力资源越来越成为经济发展的重要推动力，科学技术对经济增长贡献率也呈现明显的上升趋势。以西方发达国家为例：20世纪初人口的科学素质为20％左右、50-60年代为40-50％、70-80年代为60-70％、目前已达到70-80％。目前对我国公民科学素质进行的调查结果显示：2003年中国达到公民科学素质标准的人口比例不到2％，而美国在2001年就已达17％，中国15岁及以上人口中受过高等教育的人口比例比美国滞后约50年，这么低的科学素质造成了科技自主创新能力、高新技术产业发展和核心竞争力滞后，严重地制约了经济现代化建设的进程。当前成人教育最紧迫的任务就是全面贯彻“科教兴国”战略，致力于人力资源的开发，大力提高劳动者的科学素质，为经济发展和社会进步做出贡献。
3.理顺政府和办学单位之间的关系，进一步改善成人教育管理体制
由于受到长期计划经济体制的影响，我国的成人教育管理体制存在着一定的弊端，成人教育办学单位在学制的安排、专业设置、招生制度、课程开发、教师聘任制度和考试制度等方面缺乏自主权，政府包办代替的现象比较严重。由于政府在调查教育市场供求情况、教育资源的合理配置以及人的积极性的充分发挥等方面重视不够，造成了成人教育质量和效益的低下。随着人民群众对教育需求的日益增长、知识经济对教育现代化要求的提高和建立社会主义市场经济体制的需要，今后我国应借助发达国家成人教育办学的经验，确立比较合理的成人教育管理体制，在国家宏观管理的基础上进一步扩大办学单位的自主权，调动各有关部门的积极性，以适应成人教育灵活多变的特点，满足不同层次、不同类型成人的教育需求，使成人教育体现出创造性、多样性、开放性和个性化的特征，以促进成人教育质量和效益的提高。
4.加大成人教育资金投入，为成人教育的发展奠定坚实的物质基础
一定的物质基础作为保障，是成人教育快速稳定发展的先决条件。尽管我国政府提出国家财政性教育经费支出占国民生产总值的比重应达到4％，但是20世纪90年代末期，这个指标始终在3％以内徘徊，2002年才勉强达到了3.1％，而且当前教育投入占国内生产总值(GDP)的比重不仅远远低于发达国家的7％，而且低于世界平均水平的5.1％。而就我国目前的教育制度而言，是以较少的投入办庞大规模的国民教育体系，教育资源的分配偏重于普通的基础教育和高等教育，在成人教育上的投入显得比较缺乏。尽管在市场经济条件下，提倡办学主体的多元化，但是却不能改变政府是成人教育办学主体的格局，教育是关系国计民生的基础性产业，支持其发展是政府不可推卸的责任。只有政府投资办成人教育的方向不变，才能保证政府部门对成人学校的控制，保证成人教育的社会主义方向。
5.成人教育以扩大就业为出发点，确保社会的稳定
随着我国加入WTO和世界经济一体化形势的日益发展，造成了我国城乡就业形势比较严峻的客观事实。在农村，由于乡镇企业吸收劳动力程度的减弱，产生了大量的农村剩余劳动力；在城市，由于经济结构的调整，国有企业改革力度的加大，资本和技术提高后对一般性工人的排斥，使城市失业率有所提高。据预测，到2020年中国适龄劳动人口将超过9亿，比发达国家劳动力的总和还多3亿，特别是农村剩余劳动力将超过2亿，城镇失业率将会进一步增加，致使今后城乡就业压力将更加巨大。另外城乡之间、行业之间的差距也十分明显，贫富分化已经达到了危险的边缘。如果这一问题解决不好，将会严重地制约我国所制定的全面建设小康社会目标的实现，进而影响到社会的稳定。成人教育应该发挥在培养现实劳动力方面的独特优势，对有关人员有针对性地进行素质和技能培训，提高就业技能，扩大就业机会，力求保持社会稳定。
6.切实满足公民的教育需求，保障公民享有继续教育的权利与义务
我国幅员辽阔，加之改革开放进程的日益加快，造成了地区间经济发展的不平衡，地区间教育水平也有很大的差异，给贫困地区的人们和社会的弱势群体接受教育带来了一定的困难，造成了教育机会的不平等。当前成人教育要尽可能多地满足所有公民受教育的机会，切实满足公民的教育需求，力求实现受教育机会的均等。还要通过立法来保障公民享有继续教育的权利与义务，特别要关注贫困地区人们和社会弱势群体的教育和学习，在政策上给予他们一些优惠和支持。这本身也是我们国家重视公民生存权利的一个重要表现。