英国学校发展性督导评价改革及其启示，本文主要内容关键词为：发展性论文,英国论文,启示论文,评价论文,学校论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：G647 文献标识码：A 文章编号：1003-7667(2003)08-0031-36
教育质量是各国教育改革重心所在，而通过督导评价体制改革，建立发展性督导评价与质量保障体系则是达到这一目标的重要途径。20世纪80年代以来，许多国家对此都进行了积极探索，英国便是其中的佼佼者。以《1988年教育改革法》为基础，适应教育管理体制新变化，结合教育督导制度本身发展，英国已初步形成了一个相对稳定、比较成熟的中央、地方、学校和社会共同参与、相互配合的督导评价网络，构成了中小学质量保障体系的核心部分。
一、英国学校发展性督导评价改革背景
英国教育督导评价制度是随着英国教育制度的产生和发展而发展的。从19世纪30年代发端，至20世纪80年代形成了现代督导评价体制。《1988年教育改革法》的出台[1]改变了整个英国教育体制结构：教育管理权限向两端即中央和学校层面转移，作为教育消费者的家长作用受到空前重视和保护，成为教育管理中的新伙伴。以此为契机，督导评价体制变革进入新的发展时期。具体来讲，这次督导评价体制改革受到以下因素影响：
1.市场理论的应用
20世纪70年代，以撒切尔夫人为代表的保守党政府重新开始执政，其指导思想——被称为新自由主义和新保守主义“奇怪混合物”的撒切尔主义开始在英国社会政治、经济生活中发挥主导作用。鉴于市场化改革所取得的巨大成就，撒切尔夫人将这一原理引入教育领域，希望像国营企业私有化那样，实行公立教育私有化，从而增强公立教育的自主性、灵活性、竞争性和有效性。
2.教育管理体制变革
一方面，《1988年教育改革法》通过推行国家课程和国家测试以及建立直接拨款公立学校(Grant-maintained School)加强了中央对教育的控制力；另一方面，该法赋予了学校前所未有的自主权，实行学校管理运营自主化，更多地“求诸于学校与学校、学校与家长、与地方教育当局、公共部门与民间部门等之间的协调来搞活教育”。[2]
3.提高教育质量和成功学校的要求
90年代以来，伴随着英国对成功学校的期盼，一种以学校自我评价为主体，注重中央宏观调控的督导评价体制逐渐发展了起来。“对都市学校的过度集权化、科层化的控制必须终结，有效的地方领导至关重要。每一所学校都应获得自由度和灵活性，以便他们能对教育目标以及最为重要的学生的各种需要做出创造性的回应。”[3]
4.督导制度本身的不足
1992年英国教育白皮书《选择与多样化：学校的新框架》就曾指出：“在有些地区，过去地方教育当局的视察工作是令人遗憾的。进行一些不经常的和没有系统的参观访问，发表很少评价或根本没有评价的视察报告。”[4]
二、英国学校发展性督导评价改革进程
现行督导评价体制是“通过督导过程、反馈和报告直接指导学校发展，通过提供严格外部督导，明确行动关键点，构建学校‘计划－回顾－改善’发展机制”。[5]但任何改革都不是一蹴而就的，都需经过一定发展阶段，才能达到最终目的或越来越接近最终目标，而发展不同阶段又有不同侧重点。通过对英国1992年以来所发布的主要法令、文件的分析，我们认为这次改革可把新制度的实施分为两个阶段。（注：英国是一个法制化的国家，教育史上的每一次重大改革都是以法令的形式规定的。吸取前人的研究经验，笔者认为，从各种法令、文件的颁布来看改革的发展状况是完全可行的。）
1.建立与完善国家政策体系阶段（1992-1996年）
在《1988年教育改革法》基础上，督导评价制度改革拉开了帷幕，其标志是《1992年教育法》的出台。该法明确规定要对英格兰所有公立学校进行定期督导，同时还就督导机构、过程和报告等一系列问题做了明确规定。为了完成督导任务，法案要求成立专门督导机构——教育标准局（Office for Standards in Education，简称OFSTED），它是一个非行政(non-ministerial)政府部门，独立于教育与就业部(Department of Education and Employment，现称教育与技术部，Department of Education and Skills)，统管全国督导评价工作，其首脑是皇家首席督学（Her Majesty's Chief Inspector of School，简称HMCl），成员称为皇家督学（Her Majesty's Inspector of School，简称HMI）。为了尽快开展工作，教育标准局随即发布了《学校督导框架》（Framework for the Inspection of Schools，以下简称《框架》）作为全国学校督导工作的依据。随同《框架》颁布的还有《幼儿教育与初等教育督导指南》、《中等学校督导指南》、《特殊学校督导指南》等各种手册，用来为各阶段督导提供详细指导。另外，向家长、社区介绍督导制度的传单、册子也纷纷出现，如《学校督导：理解新制度》(1993)，《OFSTED督导：问题解答》(1993)，《理解学校行动计划》(1993)，《评价学校效率》(1994)等。1996年，在《1992年教育法》、《1993年教育法》的基础上制定的《学校督导法案》(School lnspecfions Act 1996)出台，以国家法令形式对学校督导做出详细规定。至此，有关新制度的国家政策和法案或者说从督导角度着眼的政策和法令已基本完成，其后只是根据需要进行一些必要的修订。需要指出的是，英国是一个地方分权国家，但这次改革各地却十分一致，许多文件都是在相互协商咨询基础上制定的。1992年，苏格兰皇家督学处(HMI Audit Unit)颁布了第一套办学质量指标，作为督导评价依据；1996年，皇家督学处又发布权威性报告《1992-1995年苏格兰学校的标准与质量》，回答了国家层面问题，即“苏格兰教育质量如何”。从以上可看出，这一阶段是督导评价体制改革起始阶段，建立国家层面上各种制度标准是当务之急。也可以说，这一阶段主要是从国家督导角度来制定各种政策的。
2.建立评价机制与学校完善相结合的阶段（1997年至今）
新体制下的学校督导首先于1993年9月在中学推行，1994年9月，小学和特殊学校督导也开始推行。根据有关法规规定，第一轮督导要在4年内完成，即在1997、1998年完成；而早在1996年，教育标准局就已对第一轮督导进行经验总结，并在此基础上发布了一系列指导性文件。与以前指导性文件的不同之处在于，它们多是从指导学校进行自我评价角度撰写，而非从督学的角度。比如教育标准局颁布了《充分利用督导：学校和校董指南》(1996)、《学校评估事项》(1998)；苏格兰皇家督学处颁布了《我们学校的质量如何？——使用质量指标进行自我评价》(1998)、《使用质量指标提高质量》(1996)、《提高标准—设立目标：中学支持文件包》(1998)和《提高标准—设立目标：小学支持文件包》等。这表明评价机制的发展重点已从国家转向学校层面，强调学校怎样利用国家政策发展自我评价机制来提高质量水准，英格兰表现为关注薄弱学校问题。1997年，教育标准局出版了《从失败到成功：怎样利用特殊措施帮助学校改善？》，以指导这些学校的发展，并规定两年之内不能达到国家标准的学校必须关闭，[6]这与国家提高教育质量，建设成功学校的努力目标是一致的。2001年2月，政府颁布绿皮书《学校：以成功为基础》(School:Building On Success)，同年9月又出版了白皮书《成功学校》(School Achieving Success)，表明政府教育政策的关键原则是通过各种途径和方法确保教育质量的普遍提高，具体说来主要表现在以下几个方面：[7]确保对所有孩子教育的高水准，使他们获得未来适应工作的能力和知识，并帮助他们在更广泛的经济和社会领域取得成功做准备；赋予成功学校超越与创新的自由；通过特色学校(specialist school)等措施鼓励所有学校创建独特校风作为特色；促进学校与学校、工业、继续教育和高等教育之间的伙伴关系；开发符合每个学生需要的课程，提供更好的职业与学术学习机会；对处理最低标准与失败进行干涉。同时，国家对学校自主权和自主性也越来越重视。以英格兰为例，1996年6月，政府颁布《学校的自我管理》白皮书，提出要通过各种方式扩大学校处理内部事务的权力。[8]以上情况表明，改善学校教育质量和学生学业成就是英国政府努力的目标。新的督导评价体系已开始关注每所学校的成功，为学校层面成功创建各种有利条件，使督导评价成为达到这一目标的重要因素。
三、英国学校发展性督导评价改革的内容与措施
“英国教育的首要目标是提高所有学生成就标准。对学校系统来讲，改革关键不在于结构变化而在于关注学生成就标准”，[9]以《1992年教育法》为基础，英国督导评价体制改革的内容与措施主要包括：
1.建立全国统一的督导评价标准
建立全国统一质量的标准作为督导评价依据是英国加强国家对教育质量监控的主要体现。尽管英国国家督导制度已经有160余年历史，但在1992年前，国家并没有统一督导标准。《1988年教育改革法》出台后，国家对教育控制明显增强，统一国家课程和国家测试。随之将课程和学业成为主要检测内容的督导评价制度是否要统一标准的问题也提上日程。1992年，随着教育法案的颁布，英国第一批国家标准以及介绍如何使用标准进行评价的手册和文件也出台了，督导评价有了全国统一标准。在英格兰，国家督导评价标准是指《学校督导框架》，分为“督导要求(Inspection Requirements)”和“督导计划(Inspection Schedule)”两个部分；[10]苏格兰国家标准是指一套首次颁布于1992年的办学质量指标体系。这套办学质量指标体系共有33个质量指标，内容涵盖课程、成绩、学与教、给学生的支持、校风、资源以及领导、管理和质量保证七大领域。
2.两个部分重组督导队伍，构建督导评价新体制
根据《1992年教育法》，从国家层面来看，皇家督学司独立出来成为教育标准局／皇家督学办公室，统管全国学校督导工作，成员包括首席皇家督学、皇家督学和补充督学(Additional Inspectors)。首席皇家督学是领导全国学校督导工作的最高长官，由女皇直接任命。其职责主要是：保证每所学校在规定期限内得到注册督学(Registered Inspectors)督导，并保证教育大臣知悉以下情况：学生达到的教育标准；学校提供的教育质量；学生的精神、道德、社会和文化发展情况；学校财政资源是否得到了有效管理。皇家督学作为首席皇家督学的下属直接向他负责，根据任职条件在任期内服务。其职责主要是：监控全国的教育水准；监督注册督学及其督导小组的工作，并将优劣反馈给他们；对“薄弱学校”或“问题学校”进行督导等。补充督学是由首席皇家督学任命的，根据《1992年教育法》的规定，在征得财政部的同意后，首席皇家督学可以任命他认为合适的人员作为助手，在他授权的范围内协助工作，这类督导人员即是补充督学。这里变化最大的是皇家督学的职责，即从主要负责“一线”督导转为“二线”监控，其直接督导的职能只有在首席皇家督学特别要求或面临需要实施特殊措施的学校以及确认这类学校时才得以发挥。从学校层面来看，原来由皇家督学和地方视导队伍分别进行的督导现在统一由注册督学及其率领的督导小组进行，人员包括：注册督学、督导小组成员(team members)和外行督学(Lay Inspectorg)。
3.推行学校发展计划（注：本文中学校发展计划不仅指制定出来的学校计划，还包括制定的动态过程，英文为SchooI Development Plannins.）
在英格兰，政府认为教育质量出现的问题在很大程度上与原来学校计划流于形式有关，要求学校重视学校发展计划的意义，以学校发展计划为核心构建自我评价机制，实现学校的良性发展。而苏格兰政府对发展计划显得更为重视，认为对学校而言，好的发展计划能够促进有效的学与教；能够保证实施者管理和监控变革；能够帮助我们实事求是地确定重点发展项目、目标和时间段；能够激励我们充分利用学校的预算。[11]但对学校发展计划做出详细规定的却是各地方教育当局，即地方议会。以爱丁堡为例，1998年6月，爱丁堡市议会颁布了《质量服务——关于学校发展计划的指导方针》，分别就教育当局关于学校发展计划的政策、在制定学校发展计划过程中的作用及发展计划的制定框架进行详细说明。
4.改革评价方法，指导学校进行自我评价
在英国，在由外部组织进行严格学校督导的同时，对系统的学校自我评价重视程度也逐渐增强。在英格兰，教育标准局主要通过以下三项措施来促进学校的自我评价：颁布《学校评估事项》；每年向所有学校发布《成就与评价报告》(PANDA)；负责学校评估人员的培训工作。对于学校自评工作的指导，教育标准局和苏格兰皇家督学处都遵循了以下几个原则：(1)学校自我评价建立在国家质量标准之上；(2)以学校发展计划为核心；(3)学校自我评价要以学校改善为目的。经过一段时间努力，英国许多学校都探索并掌握了一套自我评价方法，并以这种监控与评价为核心策略成功改进了学校。其基本模式，可以表述如下：
(1)我们做得如何？首先要确定学校目标内的期望，其次是确定活动的领域，集中在一个课程领域、主题、阶段或教法。(2)我们怎么了解我们做得如何？首先，要选择合适的办学质量指标，以问题的形式加以说明；其次，确定要寻找的特征，并要考虑国家和地方的建议；最后，确定用什么方式才能发现这些特征是存在的并且是有效的。(3)现在我们要做什么？首先，要把所观察到的水准与质量写入报告；其次是制定维持和发展的目标。
5.推行行动计划与薄弱学校和地区整体改善方案
推行行动计划与薄弱学校和地区的整体改善方案，确立督导评价与教育质量提高的结合点也是此次改革的重要内容措施。无论对学校还是督导部门来讲，督导与评价的完成都不是最终目的。评价与督导之所以成为整个教育体系不可缺少的部分，关键在于它们具有能促进教育质量提高与改善的功能，而这种功能在这次改革中主要表现为三种形式：(1)一般学校的改善：行动计划(Action Plan)。根据教育标准局和苏格兰皇家督学处的要求，督学和学校评估人员要把对学校的评价意见写成报告交给学校。学校则必须在规定时间中拿出一份关于学校存在问题的改善计划，作为对督导报告的反馈提交给督导部门和家长，这一计划即为行动计划。(2)“失败”学校(failingschool)的改善：“特殊措施学校(School Under Special Measures)”。如果说行动计划是针对被督导学校存在的个别问题的改善方案的话，特殊措施学校即是对差校的改革方案。从1993年9月开始，注册督学开始在督导报告中指出“特殊措施学校”，这些学校一般称之为“失败”学校(failing school)，意为“不能向学生提供达到能够被接受的标准的教育”，需要采取特殊措施。(3)不发达地区教育的改善：教育行动区(Education Action Zone)和新社区学校(New Community Schools)。[12]1998年9月，英格兰政府推出了提高学校水准的一项新措施：教育行动区，其目的是通过建立政府、私人和志愿团体之间的伙伴关系，找到解决不发达地区教育成就低下问题的具有创新性的解决方法。在苏格兰，相应的措施是新社区学校，其目的在于“通过对社会服务在校园中的有效促进与整合，寻求促进社会的融合，改善儿童从教育中受益的机会”。无论是一般学校的行动计划还是问题学校的特殊措施计划，都是从学校层面致力于质量改善，而教育行动区和新社区学校方案则是从社会、社区与学校合作角度致力于教育水准的提高，这是英国督导评价体系改革发展新趋势，也可以说是《1988年教育改革法》确立教育改革新原则的一种体现：社会力量对教育的参与。
四、英国学校发展性督导评价改革成效及其启示
英国学校发展性督导评价改革的主要成效在于形成了学校质量保障体系（如图1所示），为英国学校教育质量的持久性提高创造了条件。根据图1所示，这一质量保障体系主要由以下要素构成：(1)外部督导：在英格兰，由教育标准局控制、注册督学及其小组实施的国家督导；(2)学校自我评价：以学校发展计划和国家办学质量标准为基础和依据，由学校校长和受过培训的教职工代表进行的评价学校各方面发展情况的活动；(3)行动计划：作为学校对督导报告的反应及国家层面对督导结果中普遍问题的反应，是督导评价与学校改善的结合点，也是督导评价发挥效用的关键一步；(4)信息平台与社会监控：充分利用社会力量，调动社会参与积极性。英国现行督导评价体系或者说质量保障体系的特点可概括为一句话，即是一个以学校自我评价为核心，全员参与、开放式的体系。
图1 英国学校质量保障体系简图
目前，我国很多地区正在尝试教育督导评价改革。从上海市两区督导评价改革[13]的特点来看，非常注重发展性。一方面提出督导评价要以学校发展为目标，致力于构建学校可持续发展机制；另一方面强调督导评价体系本身的开放性和灵活性。但由于改革刚刚开始，原有体制以及陈旧观念影响还不能完全消除，新体系还不能完全发挥出其效能，或者可以说新体系还存在许多问题，需要进一步完善。结合英国督导评价改革经验，我国今后努力的方向在于：(1)社会力量的参与和信息平台的构建；(2)完善评价标准；(3)完善校本管理体制。