行政诉讼证据制度中人民法院权力解析，本文主要内容关键词为：行政诉讼论文,人民法院论文,证据论文,权力论文,制度论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：DF74 文献标识码：A 文章编号：1671—6914（2006）02—0101—（07）
在行政诉讼证据制度中，人民法院处于一个较为特殊的位置，证据的收集、举证及举证责任这些基本或核心证据事项是由被告、原告和第三人共同分担。《行政诉讼法》、最高人民法院《关于执行行政诉讼法若干问题的解释》（以下简称《若干解释》）、《关于行政诉讼证据若干问题的规定》（以下简称《证据规定》）三大行政诉讼法律文件也把证据制度主要内容指向被告行政机关、原告公民、法人及其他组织和第三人。人民法院在证据制度中的地位和作用因此易被忽略。作为行政诉讼一项关键性制度，证据活动是由被告、原告及第三人和人民法院三方① 共同完成，他们一起构成行政诉讼证据的稳固三角关系，缺少任何一方的工作和努力，就好比原本牢固的三角形缺少一角，行政诉讼证据制度不复牢靠甚至趋于崩溃。这种证据制度中的三方关系，正好应对行政诉讼法保护公民法人及其他组织的合法权益②，维护和监督行政机关依法行使行政职权，保证人民法院正确、及时审理行政案件的三大目标。时至今日，人民法院已不单纯是一个组织实体，同时也是一个价值实体，是正义的代名词③，而通向这个正义之路，人民法院依凭的是手中的司法权力。本文不在于刻意对人民法院在证据制度中的权力作出某种评价④，主要的是提供一种权力分析框架，以便零距离地贴近行政诉讼证据制度，触摸和解构人民法院证据权力的形态及运作理路。
一、行政诉讼证据制度中人民法院的权力配置
人民法院行政诉讼权力配置可分为法定意义上的权力配置和实践意义上的权力配置。法定意义上的权力配置自不待言，实践意义上的权力配置来源于两个方面，一是由法律推定而来，二是由审判需要及经验而来。权力配置不是孤立存在于某一方面或某一领域，因此考查行政诉讼证据制度中人民法院权力配置，离不开整个行政诉讼制度这个大背景，人民法院在行政诉讼中的权力有组织权、指挥权、协调权、决定权、裁量权等等。这其中既有法定意义上的权力，也有实践意义上的权力，它们既抽象地贯穿行政诉讼的始终，也在各项具体行政诉讼制度中作为一项独立的权力存在，有时还在各项具体行政诉讼制度中分化为其它各项诉讼权。当人民法院的诉讼权力以后两种方式存在时，行政诉讼法或相关的法律解释都会明晰其形态、行使条件、配合性的义务及相关的责任，以求得完整的合法性和法律上的解释力，成为法定意义上的权力。因此，人民法院行政诉讼证据权力配置和结构要受到法律（主要是行政诉讼法）及相关解释所追求的法律价值、原则及行政诉讼证据制度在整个行政诉讼法中的地位和作用的影响。但是，单纯这些因素还不足以决定人民法院行政诉讼证据权力配置，人民法院在行政诉讼证据制度中的权力，特别是被分化的那些权力，有着各自的属性和独特的功用，其作用的对象、事项和适用环境及条件不尽相同，这些权力很多时候被类型化了。与此同时，人民法院在长期审判实践中的经验，使得保留权力（因法律废止但新法既未肯定又未否定或重新设定这些权力）和由合法性的理解而生的权力出现在审理案件的过程之中，尽管这些权力没有得到法律的明示（或者规定含糊），但却有效地帮助人民法院认定证据，审理案件。由此而生的良好诉讼效果，使这些权力获得了在行政诉讼证据制度中运用的通行证。因此，在行政诉讼证据制度中的人民法院权力，出现了很多内卷化的权力，[1](P241—244) 一般而言多为实践意义上的权力。虽然相比而言，这些权力远不如行政诉讼法宣示的权力多，而且往往处于从属地位，但不能忽略其存在。
组织权力和协调权力在人民法院的行政诉讼制度的权力配置中起到了原发性的作用。在行政诉讼证据制度中，组织权力首先是通过制定和发布法律解释表现出来，人民法院制定发布法律解释权往往被认为只是人民法院法律文件制定权，即所谓的立法权或称立法解释权，最多也是一个决策权。这种认识虽无不妥，但却限于表层的认识，人民法院的法律解释通过对解释所涉及的证据事项作出规定，明晰证据活动的规则，诉讼参加人的权利（权力）、义务（责任），实质上是对诉讼参加人的诉讼活动所作的制度安排和设计，也是一个各方利益和诉讼权能的协调过程，是系统性、整体化、制度化的组织和协调活动。尽管这种组织权和协调权既可是法定的，即根据授权法而享有的，如最高人民法院根据《行政诉讼法》所制定的《若干解释》用六个条文对证据制度所作的进一步完善，《证据规定》对证据制度所作的进一步发展；也可不是法定的，而是内卷化的权力，如在《若干解释》发布之后而《证据规定》发布之前，为了解决由于对当庭认证的证据的可采性和可信性，缺乏统一的具体的标准的问题，各省市高级法院相继自行制定了《行政诉讼举证、质证、认证规则》。[2](P43)
综合行政诉讼证据制度在行政诉讼中的地位、目标，行政诉讼中人民法院一般权力在行政诉讼证据制度中的分化及具体运用，内卷化权力的运用和由行政诉讼证据制度特点所决定而需法律授权人民法院的特定权力，通过组织权力和协调权力的始发作用，人民法院在行政诉讼证据制度中的权力配置便初步形成。这些权力均有各自的属性、作用对象和目标，并在诉讼过程中类型化了，它们交互作用，并因此构成人民法院在行政诉讼证据制度中权力结构的最初形态，这些权力也是人民法院在行政诉讼证据制度中的元权力形式。
（一）自治权力。人民法院的自治权力主要是实践意义上的权力，且多由法律推定而来。从属性上看，这种权力多表现为组织性和适度的灵活性，其功能是协调诉讼进程中出现的问题，调整新情况和新问题，弥补法律的漏洞。其实在《若干解释》和《证据规定》出台之前，自治权力已在有关诉讼证据制度中运用了。例如，在审判实践中各地法院对证据交换制度的认识和做法存在很大的差异，有的法院就在审判中运用该项制度，并获得良好效果。而最高人民法院鉴于这种有益的实践，在1993年11月16日制定的《第一审经济纠纷案件适用普通程序开庭审理的若干规定》中规定：“开庭前，合议庭可以召集双方当事人及诉讼代理人交换、核对证据、核算账目，对双方当事人无异议的事实，证据应当记录在案……”行政诉讼证据规则有其自身特色，在《人民法院五年改革纲要》中曾将“完善行政诉讼的举证、质证、认证规则”列为最高人民法院2001年度的改革重点。[3](P93) 在行政诉讼证据制度具体事项中也有体现，虽然当时我国法律并没有规定必须当庭认证，但由于也没有作出禁止性的规定，法院便可通过审判实践予以取舍。即便是有了相关法律或解释，自治权力仍不可避免。《证据规定》第21条规定，对于案情比较复杂或者证据数量比较多的案件，人民法院可以组织当事人在开庭前向对方出示或者交换证据。是否“组织”及如何“组织”人民法院有相当大的自主权。而且人民法院经常通过指导的方式行使自治权力，例如在证据交换事项中，为了防止证据交换变为提前开庭，法官可以对当事人进行证据交换的程序指导，使证据交换活动按照行政诉讼证据制度的要求和目的进行，维护行政诉讼证据制度的正常秩序。
（二）准许权和责令权。之所以把两种不同的权力归为一类，是因为二者具有诉讼权利和利益上的对应性，且很多时候存在于同一类型的制度或事项中，表明一个事物的两个方面。准许权，例如在提供证据的期限要求上，《证据规定》第1 条第2款规定，被告因不可抗力或者客观上不能控制的其他正当理由， 不能在前款规定的期限内提供证据的，应当在收到起诉状副本之日起10日内向人民法院提出延期提供证据的书面申请，人民法院准许延期提供的，被告应在正当事由消除后十日内提供证据，逾期提供的，被视为具体行政行为没有证据。而同在“举证责任分配和举证期限”这一事项中的第9条规定，对当事人无争议，但涉及国家利益、 公共利益或者他人合法权益的事实，人民法院可以责令当事人提供或补充有关证据。人民法院在行政诉讼证据制度中的责令权也表露无疑，《证据规定》第2条、第7条也有上述权力的相关规定。在“证据的对质辨认和核实”中，《证据规定》第41条、第43条就出庭作证的义务，对人民法院的准许权也作了专门化的规定。
（三）认定权。在行政诉讼证据制度中，人民法院的认定权首先表现为直接认定权。人民法院的认定权突出体现在“证据的对质辨认和核实”事项中，《证据规定》第49条第1款规定，法庭在质证过程中，对与案件没有关联的证据材料， 应当排除并说明理由。在“证据审核认定”的事项中，《证据规定》第65条规定，在庭审中一方当事人或者其代理人在代理权限范围内对另一方当事人陈述的案件事实明确表示认可的，人民法院可以对该事实予以认定。其次表现为证据否定权，认定是一个判断、决定的认识过程，这个过程既包含肯定性的结论，也应包含否定性的结论，只有这样，人民法院的认定过程才是完整的。在“证据审核认定”的事项中，《证据规定》第62条规定，对被告在行政程序中采纳的鉴定结论，原告或第三人提出证据证明有下列情形之一的，人民法院不予采纳：1.鉴定人不具备鉴定资格；2.鉴定程序严重违法；3.鉴定结论错误、不明确或内容不完整。其三是酌定权。酌定权有别于直接认定权。在“证据的审核认定”中，《证据规定》第54条规定，法庭运用逻辑推理和生活经验进行全面客观和公正地分析判断，确定证据材料与案件事实之间的证明关系，排除不具有关联性的证据材料，准确认定案件事实。在证据认证中肯定自由心证原则，满足了行政诉讼的客观需要，符合我国行政法治的要求。例如《证据规定》第59条规定，被告在行政程序中依照法定程序要求原告提供证据，原告依法应当提供而拒不提供，在诉讼程序中提供的证据，人民法院一般不予采纳。这里的“一般”就是酌定之意。酌定权很多时候集中在证据关联性的确立标准上。而且在实践中，有人提出，法官在对间接证据是否具有关联性进行审查时，应当要求提供证据一方的当事人说明其提供的证据所要证明的问题，法官是否一定要这样做，得请法官斟酌。[4](P65) 法律对此并无确切规定，可理解为实践中的酌定权。其四是推定权。推定权在属性上确有与酌定权相似之处，但就此认为就是酌定权有欠妥帖，在法律意义上二者还是有很大的不同，酌定权是法官自由心证，尽可能地考虑包括法律在内的诸多因素，强调的是逻辑推理和生活经验，是为了逼近“客观真实”；虽然推定权也依凭一定的逻辑推理和生活经验，但主要考虑法律因素，强调的是法理和法律，是为了逼近“法律真实”。而且在行政诉讼证据制度中，推定权的潜在法律效力（或效果）绝不亚于酌定权，因为在行政诉讼证据制度中，确立的是“法律真实”的证明标准，遵循的是“法律真实”的证明效力。只是出于正义的要求，法官审理案件尽可能地通过“法律真实”达到“客观真实”，以求实现行政诉讼的终极目标。正因于此，《证据规定》甚至专门用推定的字眼确立推定权在认证中的运用。例如第69条规定，原告确有证据证明被告持有的证据对原告有利，被告无正当事由拒不提供的，可以推定原告的主张成立。
（四）证据调取决定权。《行政诉讼法》第34条，《若干解释》第29条和《证据规定》第22条都规定了人民法院调取证据的权力，但这种权力理解为一种决定权更为恰当，因为三大法律文件都使用的是人民法院“有权”调取的字眼，这就意味着人民法院对调取证据有决定的意义，也即是说根据具体情况确有必要，法院也可以决定不调取证据。在很多场合，把人民法院这种权力仅仅表述为证据调取权有欠准确和完整，对认识人民法院在证据调取制度中的权力定位出现偏误。
（五）委托权和纠正权。《行政诉讼法》第35条规定了人民法院对证据专门性问题需要鉴定的，应当交由法定鉴定部门鉴定。《证据规定》第26条规定，人民法院需要调取的证据在异地的，可以书面委托证据所在地人民法院调取。《证据规定》第73条规定了法庭发现当庭认证的证据有误时，可以采取的纠正方式。这两种权力在行政诉讼证据制度中所占的篇幅不多，但对证据活动的展开和深入，帮助人民法院有效行使权力，弥补证据活动中出现的漏洞和偏差，却有其他权力所不可替代的功用，因此不能把这两种权力作为一种辅助性的权力看待。
二、行政诉讼证据制度中人民法院的权力结构
所谓结构是指作为一个整体而存在的事物的诸组成要素及其相互关系，或称为一个系统、一个整体、一个集合。按照结构主义的观点，结构是具有整体性的若干转换规律组成的一个有自身调整性质的图式。[5](P2) 因此结构是若干元素、材料或组成部分相互依联和交互作用的结果，这种结果是一种必然性的，而不是或然性的。基于这样的认识，就将权力结构引入一种分析的路径，这种分析的路径的核心问题是要回答权力的本质是什么，对此政治学家、社会学家和法学家都会有自己的答案，本文无意也不可能对权力作全面比较分析，而是立足于法律层面，倾向性地强调权力的本质是法律关系，权力结构就是或者说主要是法律关系的结构。行政诉讼证据制度中人民法院的权力结构就是行政诉讼证据法律关系的结构的一个侧面，但并不是行政诉讼证据法律关系的结构的全部，行政诉讼证据法律关系结构的另一面是当事人的权利结构，但由于这两种结构具有极强的对应性，因此人民法院的权力结构是行政诉讼证据法律关系结构的基本反映，至少也是参照系。
法学界通说认为法律关系的基本要素是法律关系的主体，法律关系的内容（也有的表述为法律规范的形式）和法律关系的客体。笔者基本赞同这样的观点，但觉得有些泛化和抽象，缺少法律上的规范性和确定性，特别是在各个具体的法律关系中，不易掌控，直接的效果是影响了当事人法律地位的准确定位，容易模糊权力——责任，权利——义务的对应性，因此需要作出些微修正。在此笔者参照《权利的结构》[6](P243) 一文中所提及的霍兰德在《法理学》第八章“权利的分析”中的分析框架，借鉴其有关法律关系结构的理论⑤，结合上面分析，以权力所反映的法律关系为例，其要素和结构应表述如下：
权力主体
权力客体行为权力所作用的对象
The pow er entitledThe Object The Act or Forbearance The Target by Power
在上述的四个要素中，第一个要素是人或组织，第四个要素包括人、组织和事项，事项又包括诸如制度、活动等内容。前者是权力的内在主体，后者是权力的辐射主体。第二个要素是权力的客体，可以是物或者法律上视为物的东西和非物质财富（如智力成果），第三个要素是行为。这样一来权力的结构更加确切，具有规范化，在各个具体的法律关系中易于明晰法律关系主体的地位和有关制度，且对各个具体的法律制度具有较强的应用性。对照上述权力结构的理解和框架，行政诉讼证据制度中人民法院的权力结构是：
行政诉讼行政诉讼当事
人民法院证据权力的运用
中的证据人和证据事项
正如上面提到，行政诉讼证据制度中人民法院的权力结构是行政诉讼证据法律关系结构的一个侧面，因此这个结构反映的法律关系具有单方面特征，是人民法院在行政诉讼证据制度中的权力运作，通过上述权力配置，人民法院确立在行政诉讼证据制度中的具体地位和作用。其中人民法院是权力主体，行政诉讼中的证据是权力客体，证据权力（自治权力、准许权和责令权、认定权、证据调取权、委托权和纠正权）的运用是行为，行政诉讼当事人和证据事项是权力所作用的对象。通过上面对行政诉讼证据制度中人民法院的权力结构的分析，可以得出以下结论：
（一）行政诉讼证据制度中人民法院的权力结构反映的是人与人之间的关系，而不是人与物之间的关系。这里的“人”是法律意义上的人，这里的“物”，是指非法律主体的客观事物。法律意义上的人包括自然人和法人，法律上的人不同于社会学和生物学上的人，它的本质特征在于法律的拟制，人民法院虽然不是自然人，但是法人。具体而言，反映的是人民法院与诉讼参加人，特别是与当事人之间的关系，即法律主体之间的关系，虽然在行政诉讼证据制度中，人民法院权力和当事人权利指向“行政诉讼中的证据”，是就“证据”问题发生法律关系，但透过这种所谓的“证据关系”，背后实质上是人与人之间的关系。
（二）每一种单一的证据法律关系都指向同一种证据行为或诉讼行为，是对这种行为的规范关系。这种行为可以与证据有直接关系，也可以与证据有间接关系，还可以与证据无关。可以是事实行为，也可以是法律行为；可以是单方行为，也可以是双方行为；可以是指令行为，也可以是指导行为。
（三）在行政诉讼证据法律关系中，绝大多数情况下是涉及两个以上法律主体的法律关系。在行政诉讼证据法律关系中有一个特点，就是人民法院一般都是证据法律关系的一方，即人民法院与原告和被告同时存在于某一个证据法律关系之中；人民法院与原告及第三人同时存在于某一个证据法律关系之中；人民法院与被告及第三人同时存在于某一个证据法律关系之中；人民法院与其他所有诉讼参加人同时存在于某一个证据法律关系之中。换言之，人民法院与其它法律关系主体（当事人，证人，鉴定人员）之间的关系可以分解为若干单一的证据法律关系。这种法律关系往往不是单一性质的法律关系，而是复合性质的法律关系，人民法院行政诉讼证据中的权力结构就是这种复杂法律关系的图式之一。
三、行政诉讼证据制度中人民法院的权力信息
通过以上对行政诉讼证据制度中人民法院的权力配置和权力结构的解析，可以获取以下信息：
（一）行政诉讼构造模式仍以职权主义为主导
打官司其实就是打证据，行政诉讼证据制度中的权力——权利结构从根本上决定了行政诉讼的权力——权利结构，因此最直接地反映出了行政诉讼构造模式。虽然近几年当事人主义诉讼模式呼声渐趋高涨，英美法系的诉讼模式也不断地成为某些理论界和实务界人士心中的样板模式，《证据规定》从总体上也确较以前更多地赋予当事人的证据权利，特别是在举证责任的分配、保全证据、质证和证据交换等事项上，当事人较以往有了更多的获取证据、主张事实、质证、认证及辩论的途径和机会，但人民法院的证据权力贯穿行政诉讼证据制度始终，在各个证据环节中居主导作用，决定着当事人诉讼权利的走向。《证据规定》虽然对行政诉讼证据制度中的权力——权利关系做了一定的调整，但在笔者看来，只是微调，并未伤及筋骨；而且调整的是当事人自身证据权利的配置和结构，在扩展的同时也附上了紧箍咒。在调整当事人自身证据权利的配置和结构的同时，也调整了人民法院证据权力的配置和结构，而且很多是专门针对当事人所调整的权利，即使在证据某一环节没有直接制约和影响，但在接下来的环节中予以补充性的制约和影响，使证据活动沿着人民法院所努力的方向前进。以职权主义为主导表现在以下几个方面：
首先，《证据规定》仍保留以前证据职权主义的有关精神和规定。一是人民法院对行政行为合法性的审查，不以原告所主张的事实为限，《证据规定》全篇体现了此种精神。二是法院对有助于查明被诉行政行为违法的证据，仍依职权进行积极全面的调查。法律可自己调查、委托调查和依申请调查。自己调查在第22条中体现出来，对涉及国家利益、公共利益或他人合法权益的事实认定的，涉及依职权追加当事人、中止诉讼、终结诉讼、回避等程序性事项的法院可自己调查。委托调查在第26条中体现出来，人民法院需要调取证据在异地的，可以书面委托证据所在地人民法院调取。依申请调查在第23条体现出来，有时自己调查和依申请调查可以同时在一个证据事项中集中于人民法院手中，如第33条规定，人民法院可以依当事人申请或者依职权勘验现场。三是当事人的自认对于人民法院没有拘束力。所谓自认是指一方当事人所主张的事实，无论该事实对他方当事人有利还是不利，他方当事人对该事实的真实性予以承认。在当事人主义下，自认具有排除事实提出者举证责任的效果。而根据《证据规定》第65条、第66条、第77条的规定，均以人民法院“可以”或“可以根据全案情况”审查认定，这表明人民法院在此拥有是否认定或是否调查的决定权。虽然第66条规定的是在行政赔偿诉讼中，人民法院主持调解时当事人为达成调解协议而对案件事实的认可，不得在其后的诉讼中作为对其不利的证据。但这个拘束实质对于人民法院而言极其有限，因为它也没有表明人民法院应当在其后的诉讼中作为对其有利的证据，而且这个拘束仅仅限于就人民法院主持调解而随后发生的行政诉讼中，范围非常有限，对人民法院的职权的行使不构成威胁。
其次，对行政诉讼中某些不确定的事项，人民法院具有心证权。这无疑延伸了人民法院的权力，强化了人民法院权力的运用，而对于人民法院自身而言，职权行使具有更大程度上的自主性，例如在“证据的审核认定”中，《证据规定》第54条规定，法庭应对庭审质证的证据和无需质证的证据进行逐一审查和对全部证据综合审查。遵循法官职业道德，运用逻辑推理和生活经验，进行全面、客观和公正地分析判断，确定证据材料与案件事实之间的证明关系，排除不具有关联性的证据材料，准确认定案件事实。在司法实践中，最高人民法院的司法解释不可能解决所有问题，也没必要解决所有问题，因此人民法院依自己的判断的空间是巨大的。在行政诉讼证据制度中，何为优势证据，只具有相对意义，不具有绝对意义。例如有些人就认为《证据规定》第63条对优势证据的认定中，除第3、6、7、8、9项规定较为稳妥，其余几项就不一定具有优势，如现场笔录是否一定优于视听资料就未必，有些交通事故责任认定人在作现场笔录时随意性很大，未必就比录像真实。[7](P11) 《证据规定》之所以规定优势证据，主要还是为了为法官自由心证提供一个参考依据，其目的是避免在确定证据优势效力方面招致当事人无理争辩，有利于指导当事人更加主动地寻求、收集占优势的证据，这些将职权主义推到了另一个境界。
其三，人民法院“超职权主义”倾向在新的行政诉讼诉讼证据制度中仍然存在。在证据交换中，民事诉讼中的证据交换启动程序和范围更为可取。允许当事人申请证据交换，既比较好地尊重了当事人的请求权和处分权，又弥补了人民法院在对“证据的数量较多”和“案件疑难复杂”等问题认定上可能造成的不足，而且我们注意到，《关于民事诉讼证据的若干规定》中规定，对“证据较多或者疑难复杂的案件”，人民法院应当组织当事人交换证据。而《关于行政诉讼证据若干问题的规定》中规定，对“案情比较复杂、或者证据数量较多的案件”，人民法院可以组织当事人交换证据。既然是“案情复杂”或者是“证据数量较多的案件”人民法院就“应当”组织交换，而不是“可以”组织证据交换。
（二）人民法院是以平衡和调节当事人的能力和机会来实现行政诉讼证据制度的目的
按照人们善良的愿望，法官认定的案情事实应与客观事实完全相符，作为法官法律和道德上的义务，应还案情的“庐山真面目”。然而，由于诉讼要受人力、技术和时间的限制，人的认识能力的局限性决定了由程序导出的、作为实体正义基础的事实至多只能是最大限度、最大概率地接近客观事实。由此可见，作为法律程序结果的法的“正义”只能是“推定”正义，它由推定证据事实为客观事实这一必要性和必然性所决定。即使一个程序结果有一天为另一个法律程序（比如再审程序）所否定而产生了新的结论，新的结论也仍然是一个程序结果，仍然未必符合客观事实。因此，《证据规定》确立了“法律事实”的正确的证据观念，摒弃了证据理念中的“事实乌托邦”，人民法院在行政诉讼证据制度中的权力配置和权力结构是这一证据观念的反映，人民法院不是要求当事人非要提供客观事实不可，人民法院自己也不是必须要搜寻到真实证据（上面已经提及，事实上不可能做到），而是通过权力平衡当事人在行政诉讼证据制度中的能力和机会，尽可能地逼近客观事实，实现司法正义。因此，人民法院在行政诉讼证据制度中实现正义的过程，也是一个博弈的过程。
第一，平衡当事人的诉讼权利能力的过程。诉讼过程实质是代表着当事人的诉讼权利和机会，试想如果没有过程，怎么主张自己的权利或意思。首先在举证责任证据事项中，《证据规定》第2条规定， 原告或第三人提出其在行政程序中没有提出的反驳理由或者证据的，经人民法院准许，被告可以在第一审程序中补充相应的证据。我们知道，在行政程序中，行政机关必须依据“先取证，后裁决”的执法原则，对相对人作出行政行为，且行政机关在行政关系中处于优势地位，有证明行政行为合法的便利条件，因此行政诉讼举证责任主要由被告行政机关承担。《行政诉讼法》第33条规定，在诉讼过程中，被告不得自行向原告和第三人收集证据。《若干解释》第30条规定，被告及其诉讼代理人在作出具体行政行为后自行收集的证据，不能作为认定被诉具体行政行为合法的根据。但《证据规定》第1 条考虑到被告因不可抗力或者客观上不能控制的其他事由，不能在规定的期限内提供证据的，可以向人民法院提出申请，延期提供证据，人民法院准许延期提供的，被告可以延期提供；特别是第2条规定， 原告或第三人提出其在行政程序中没有提出的反驳理由或者证据的，经人民法院准许，被告可以在第一审程序中补充相应的证据。因此虽然在行政诉讼中，被告承担举证责任，处于一个较为被动和不利的地位，但通过人民法院的“准许”，也可以一定程度上缓解这个被动和不利的局面，弥补自己举证的能力和机会。而对于原告而言，也有机会补充证据（见《证据规定》第7 条的类似的规定）。也许有人会说，这是法律解释赋予被告和原告的诉讼权利，与人民法院没有关系。笔者提请注意的是，《证据规定》用的是“准许延期”和“经人民法院准许”的字眼，个中含义应已明确，即人民法院对此有决定是否批准的意义。况且被告延期提供证据的前提（不可抗力或客观上不能控制的其他正当事由）本身就是一个需要人为的判断过程。其次在证据的审核认定事项中，《证据规定》第59条规定，被告在行政程序中依照法定程序要求原告提供证据，原告依法应当提供而拒不提供，在诉讼程序中提供的证据，人民法院一般不予采纳。人民法院通过准许权平衡了在行政过程（被告行政机关优势地位），行政诉讼过程（原告行政相对人相对优势）中当事人的地位和能力。
第二，平衡当事人诉讼权利能力的条件。人民法院平衡当事人诉讼权利能力的条件包括事实条件和法律条件。《证据规定》第4条规定了公民、 法人和其他组织在起诉被告不作为的案件中，原告应当提供其在行政程序中曾经提出申请材料的除外情形，其中之一是原告因被告受理申请的登记制度不完备等正当事由不能提供相关证据材料并能够作出合理说明的。这个除外情形就是法律事实，也即是原告在起诉被告不作为案件时可以不提供证据材料的事实条件和法律条件。而对这个法律事实的认定，则取决于人民法院。因为在实践中许多行政机关的登记制度不完善，当事人明明提出过申请，但行政机关后来找不到申请材料了，便声称没有收到这个材料，这是不是就可以推定原告没有申请呢？不可以。这样一来，所有告被告不作为的案件，被告都可以以没有登记为由说原告没有申请，以此来逃避败诉后果。对此种情形的审查，首先应看该行政机关是否有完备的登记制度，是否对其他人在申请时递交的材料都给了收据，若不是对所有交了申请的人提供收据，那么就没有理由说相对人没有提出申请。因此，就应推定原告提交了申请，反之则应推定原告没有证据材料。之所以要这样推定，就是要建立一种约束机制，使被告完善其行政制度。人民法院就在这反复地直接认定和推定过程中平衡当事人举证的条件，使当事人提供的证据逼近客观事实、逼近公正。在证据的对质辨认事项中，以及证据的审核认定事项中，《证据规定》第41、44、69条都有类似规定，说明人民法院平衡当事人诉讼权利能力的条件不时局限于行政诉讼证据制度的某一方面，而基本上贯穿于始终。
第三，平衡当事人诉讼权利能力的事项。人民法院平衡当事人诉讼权利能力的事项主要是通过自身的努力加以实现的。由原告公民、法人和其他组织在行政程序中的地位所决定，他们不像行政机关那样比较容易地收集到证据，因此《证据规定》第23条规定，原告或者第三人不能自行收集，但能提供确切线索的，可以申请人民法院调取下列证据：1.由国家有关部门保存的证据材料；2.涉及国家秘密、商业秘密、个人隐私的证据材料；3.确因客观原因不能自行收集的其他证据材料。这些证据事项是原告和第三人诉讼权利能力很难企及的地方，人民法院依法可行使调取权。必须注意的是，人民法院是否能帮助原告和第三人实现上述愿望，很大程度上取决于人民法院自身。这是因为：首先，人民法院有是否调取的决定权，并不是原告和第三人一申请，人民法院就必须调取，而是人民法院要审查判断原告提供的线索是否确切，线索所涉的证据是否是所谓的“秘密”、原告和第三人是否“确因客观原因”等等，再决定调取与否；其次，能否调取到原告和第三人提供线索所指向的证据，很大程度上取决于人民法院的自身努力。如果人民法院努力不够，即使启动证据调取权，也是收集不到预期的证据的。《证据规定》第26条的规定也印证了这一点。在平衡当事人诉讼权利能力的事项中，人民法院并不是偏向原告和第三人，也有综合平衡事项，并不一定针对当事人某一方。例如《证据规定》第22条规定，涉及国家利益、公共利益或者他人合法权益的事实；涉及依职权追加当事人、中止诉讼、终结诉讼、回避等程序性事项的，人民法院有权向有关行政机关以及其他组织、公民调取证据，这种综合平衡则涉及更多的行政诉讼证据法律关系，是行政诉讼证据制度中人民法院权力配置和权力结构中的重要信息。
收稿日期：2005—10—21
注释：
① 第三人参加行政诉讼的条件是其与被诉具体行政行为之间存在利害关系或者权利义务关系，这种关系的内容就是第三人对被诉具体行政行为所享有的利益，鉴于这种利益极有可能与原告或者被告所享有的利益趋同，这种趋同往往表现为第三人利益与原告或者被告利益的局部或者整体重合，因此笔者将第三人大致分为归于原告一方的第三人和归于被告一方的第三人。
② 有学者认为，行政法的目的是保障公民的行政权益，这是确定行政法发展目标的需要，有利于建立健全的行政法体系。见薛刚凌：《论行政法的目的、手段与体系》，《政法论坛》1997年第3期。基于此， 笔者认为行政诉讼法也应以保障公民、法人和其他组织的合法权益为目的，当然本文不在此讨论行政诉讼法的本质是保障公民、法人和其他组织的合法权益还是监督行政机关依法行政。
③ 西方很多国家把法院（Law Court）直接叫做公正法院（Court of Justice or Palace of Justice）。审判官应该是公正无私的，给当事人以同等机会和权利来接受审判。De Smith:J udicial Review of Administrative Action,3rd ed.p134.
④ 本文立足于权力和制度的原始研究，不主要作价值研究和应用研究，但并不回避权力和制度本身所散发出来的价值，因此本文对行政诉讼证据制度中人民法院的权力只作结论性的研究，不作评价。
⑤ 霍兰德认为，一种权利必然具有下列要素：一是权利被授予的人或者权利的拥有者；二是权利行使的对象；三是行为或自制（forbearance）； 四是权利所约束的人。
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