加拿大联邦政府公开数据分析及其对我国的启示_联邦政府论文

加拿大联邦政府开放数据分析及其对我国的启示，本文主要内容关键词为：联邦政府论文,加拿大论文,启示论文,我国论文,数据论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。

       [中图分类号]G359 [文献标识码]A [文章编号]1003-2797(2015)02-0106-09

       DOI:10.13366/j.dik.2015.02.106

       1 引言

       自美国于2009年启动开放政府政策以后，开放数据成为各国政府机构在做数据与信息分享时的重要议题。政府希望能善用政府所持有的数据，通过社会组织与公众的应用来产生更多增值创新服务和政府信息再利用[1]。尤其随着大数据应用愈见火热，政府的开放数据更加成为促进经济发展与科技进步的重要资源，开放数据的能力也成为评估开放政府的重要指标。2013年，万维网基金会组织对一个国家的关键数据集开放性以及开放数据运动的本地生态和影响力作出评估的《开放数据晴雨表》公布了开放数据的最新排名，有着长期开放政府传统的加拿大位列前十名[2]。在2014年，加拿大联邦政府发布了针对G8《开放数据宪章》的行动计划，开放数据继续成为加拿大发展经济，提升国家竞争力，建设开放政府的核心重点之一。

       选择加拿大联邦政府作为开放数据案例研究的对象，一方面的原因是依靠长期的开放政府建设与开放数据的计划与实施，加拿大已经在开放数据方面形成一定成果，值得中国学习与借鉴。另一方面则是，相对有着良好资源准备与执行力的英国和具有世界影响力的美国，加拿大的开放数据依然存在一定的问题需要改善，亦可以为中国政府开放数据的推进提供反面的经验。因而，文章将梳理加拿大联邦政府的开放数据实践，分析其优势与不足，最终立足于中国政府开放数据的现状，提出建设性的启示。

       2 加拿大联邦政府的开放数据行动

       加拿大联邦政府开放数据行动主要从以下几方面呈现：

       2.1 开放政府动议与行动计划发布与完善

       2011年3月18日，加拿大联邦政府宣布开放政府动议的目标，包括三个方面：开放信息、开放数据与开放对话。由此，开放数据成为建设开放政府的三大重点之一。加拿大联邦政府将开放数据定义为对公民，政府、非营利和私人组织提供可用的机读格式的原始数据，以实现数据的创新与增值利用。自此，开放数据正式纳入了开放政府的建设进程，作为政府的重要项目逐步推进。

       2014年，加拿大联邦政府发布了开放政府行动计划2.0，为此要实现两个目标：第一，关于开设开放数据门户。在向公众关于数字经济战略和开放政府的意见征询中，加拿大公民要求提供利用的开放数据有更多可使用和获取的格式提供。在2011年的试点项目，即开放数据门户成功上线和应用的基础上，加拿大联邦政府将推广下一代的开放数据平台。在过去的一年，非地理空间数据已经从2011年的800项增加到2012年4月的11 000多项。在第一年的行动计划里，联邦政府将继续提高可用数据集的数量，并且建立起第二代的开放平台。第二年与第三年，联邦政府将设计与启用新的开放数据门户网站，同时提升部门发布数据的标准化水平。尤其是在加拿大开放数据的社区中，联邦政府将利用众包模式，确保新的开放数据能够满足最常使用数据的用户的需求，为迫切需要加拿大联邦政府数据的企业提供最好的机会。第二。关于加拿大联邦政府的资源管理数据。政府从所有部门和机构收集资源分配与业务管理的信息。这些信息当前未对所有部门与机构都提供在线利用，也不可以进行简单的跨部门检索。通过这个动议，在第一年里，联邦政府将通过开放数据门户收集、整理联邦机构的信息，从而发布资源管理及业务执行的数据。第二与第三年，在利用总结与利用者反馈的基础上建立更加优化的检索与数据可视化工具[3]。

       2.2 开放数据门户网站的建立与使用

       随着开放数据成为保障开放政府的关键措施，加拿大联邦政府进行了重要的试点项目，即开设了开放数据的门户网站data.gc.ca。现有来自20个部门的272 000项的数据集，开放以来已有超过100 000项数据集的下载[4]。开放数据门户网站的开通是从根本上落实了开放政府的开放数据要求，即实现了开放数据的整合与共享。通过网络手段，开放数据在满足合规性要求的前提下，联邦政府能够不受时空限制地对大众开放和提供利用，这在利用途径上真正地实现了数据的开放。

       开放数据门户网站提供以下功能：①介绍开放数据门户的内容，主要包括开放数据的一些声明与使用指导；②开放数据门户的主体内容，为用户提供门户在线的所有数据集，可通过检索和可视化工具对数据集进行使用。另外，还包括了数据使用的统计报告和为开发者提供的数据集在技术方面的说明，如元数据的相关标准；③公布加拿大联邦政府的开放政府和开放数据计划，以及开放数据的申请统计、花费说明以及咨询通道；④互动：用户咨询与反馈的版块、上传依据开放数据开发的APP展示以及用于分享和互动博客[5]。

       此外，数据门户网站不仅提供联邦政府的数据集，而且通过地图呈现的可视化工具，整合了加拿大各省与市政府的开放数据的门户网站，可以改成：通过地图或者文字索引，用户可以更加直观和简易地获取所需数据。

       2.3 G8《开放数据宪章》的签署

       2013的G8峰会上，通过签署G8集团的《开放数据宪章》，加拿大、美国、英国、北爱尔兰等国家都同意推行一系列的开放数据，并以此展开开放数据活动，为作为的基础。继续加强它的开放传统，为公民和社区服务，创新、促进经济发展，社会进步。《开放数据宪章》规定了G8成员需要共同遵守的5项战略原则。包括：默认开放、注重数据质量与数量、供所有人利用、为改善治理发布数据、为激励创新发布数据[6]。另外《开放数据宪章》还规定了14个从教育到交通，从健康到犯罪以及司法等领域的高价值数据，以指导G8成员国开放数据。这都将释放开放数据的经济潜力，支持创新，提供更加完善的问责基础。此外，各国政府都需要使《开放数据宪章》适应于各国的目标和国情，在一定时间内部署各自的开放数据行动计划，发布高价值的数据，共享与完善数据的元数据地图[7]。

       2.4 《开放数据宪章——加拿大行动计划》的发布

       根据G8《开放数据宪章》的要求，2014年9月，加拿大联邦政府形成并公布了《开放数据宪章——加拿大行动计划》。在5项原则的指导下，加拿大设定了8项要在2015年12月31日前完成的目标，并基于目标细化出限时完成的对应的行动。主要内容如下表1《开放数据宪章——加拿大行动计划》[8]。

      

       2.5 开放数据工作的升级

       随着《开放数据宪章——加拿大行动计划》的起草与发布，开放数据不断有新的进展，主要包括：

       2.5.1 数据利用升级

       数据利用的升级主要是指数据利用渠道、方式、方法等方面的升级，这主要表现在网站的升级、开放数据的保障政策与利用指南的完善。

       一方面，2013年，对开放数据网站进行升级。升级后的网站引入了更多信息与通讯技术的新成果，更加注重用户体验，在网页布局与功能上都有很大的优化。尤其是在新网站中融合了web 2.0和社交媒体的功能。网站更注重互动，用户可以上传基于开放数据设计的APP，这也加强了用户的参与感。用户也可就自己感兴趣的数据集及项目在社交媒体平台分享。

       另一方面，为了让网站用户或潜在用户能够放心并积极利用开放数据，加拿大联邦政府发布了开放政府通行证，通行证规定了利用者利用这些开放数据的限制，利用者可以利用开放数据的权利，并对一些前提进行了解释。例如用户在使用提供的信息时需要注明提供方对信息的归属声明，尽可能提供相关链接，用户不能未经允许使用个人信息，也不能使用第三方未授权于开放政府通行证使用范围的信息等。

       此外，网站还通过开放数据手册与常见问题的内容引导用户了解什么是开放数据，为什么开放数据，为什么要利用这些数据，如何利用这些数据，以及网站如何使用等问题。

       2.5.2 数据升级

       从2013年网站升级之后，提供的数据集也随着升级，包括数据集的数量与质量。通过网站公布的统计数字，从2013年9月至2014年8月，数据集新增632项。在质量上，加拿大联邦政府通过十项原则对公布的开放数据进行了严格规定，主要包括数据的完整性、时效性、重要性、机器可读性、实体与电子可用性等。此外，通过图表、可视化等形式使开放数据的呈现更加有益于用户的浏览体验。例如，数据集可以通过加拿大地图的方式呈现，用户可以在地图上选取所需地区，然后点击进入该地区寻找所需的数据集。

       3 加拿大联邦政府开放数据分析

       由于开放政府的建设自立法以来已有30多年的积淀，加拿大联邦政府对开放数据的推行有了相当的成果，自2011年以来总访问量达到462375次。随着开放数据政策与网站不断完善，数据集的逐渐充实，以及开放行动的逐步推进，数据的访问与利用量不断提升。2014年以来，月均访问量在3万次以上，二、三月的访问都达到将近4万，二月的数据集下载量超过25 000次[9]。由此可见，开放数据的成果是基于其有效的法律政策等方面的支持，但是对比其他国家，加拿大的开放数据也有其不足之处。因而，文章将从其优势与不足两方面对加拿大的开放数据进行剖析。

       3.1 加拿大联邦政府开放数据优势分析

       3.1.1 法律法规与政策的支持

       加拿大联邦政府的开放数据有着浓厚的开放政府的基础，在法律法规与政策层面，自20世纪70年代起就进行了有条理的建设，这些法律法规与政策从政府、信息以及数据的开放与保护等多方面保证开放数据得以利用，价值得以开发，而又能保护相关主体的权益。这些建设如表2所示[10]。

      

       在相对充分法律法规与政策的支持下，开放数据有法可依，有规可循，有行动计划的具体指导，这就为开放数据提供了相对完善的运行机制，在很大程度上打破了从政府高层、到部门再到政府雇员个人的阻碍。在这样的环境中，开放数据才能真正开展而不是成为政府战略的空谈，法律法规与政策成为加拿大联邦政府开放数据的重要支持。

       3.1.2 协作理念的深度融合

       政府数据的开放不仅关乎政府，也关乎受众：不仅涉及政府内部，也是全社会的事宜。开放数据不是一国之内的事务，随着全球化的深入及网络通讯与信息技术的发展，开放数据也涉及他国。从加拿大联邦政府的开放数据中可以看出，加拿大联邦政府与三大方主体的协作推进了开放数据进程。

       第一，国际合作。加拿大既是开放政府联盟的成员国，也是签署《开放数据宪章》的G8集团成员国之一。开放政府联盟在2011年成立，旨在为建设开放与可问责的阳光政府提供国际平台。2011年，加拿大发布开放政府动议之后，即在本年9月加入开放政府联盟，共同分享开放政府的经验，包括开放数据的政策与实践经验。2013年，加拿大签署了《开放数据宪章》，此后，加拿大政府的开放数据皆基于《开放数据宪章》展开，成员国之间可以相互借鉴其他成员国的行动计划，美国敏锐的机遇意识和先行的开放数据的实践以及英国对开放数据集的设置都有值得加拿大政府学习之处。此外，G8集团成员国之间要共同搭建元数据方案，在网络平台共享技术代码等共享行为都能为加拿大开放数据的推进与完善提供资源。

       第二，国内政府合作。由于加拿大是联邦制国家，联邦政府与各省市级政府是相对独立的，因而开放数据也是在各层级相互独立。尤其是在当前的大数据环境中，数据的聚合是数据价值得以更高程度开发的重要前提。随着联邦政府政策的发布以及相关行动的推进，省市级政府同样开展着开放数据行动。英属哥伦比亚、阿尔伯塔等省，温哥华、多伦多、维多利亚等市都出台了各自的开放数据政策和门户，在加拿大联邦政府的开放数据门户网站中实现共享。有了各省市的支持，开放数据在数量和类别上都能更加完善，开放数据进程更加深入，开放数据的价值也能更加体现。

       第三，社会合作。在加拿大联邦政府的开放数据中，政府注重与社会组织以及公众的互动。在政策的制定、开放数据门户的升级、开放数据行动计划的编制等方面，加拿大联邦政府都展开了公众咨询，并且集合学术专家、开放数据社区、民间组织等举办圆桌会议，通过这些行动进行需求分析和反馈总结。例如，在行动计划中就要求，通过多种渠道咨询公民和民间组织成员以完善开放数据政策和行动。另外，在开放数据门户网站上，有专门的互动页面，用户可以通过上传APP来推动开放数据的利用，也可以要求开放未开放的数据。

       3.1.3 注重开放数据与保护的平衡

       加拿大联邦政府开放数据遵循着默认开放的原则，这意味着政府需要尽可能地开放数据。然而，加拿大联邦政府却设置了一定的限制条件。从表面上看，这限制了数据的开放与利用。实际上，这是从另一角度推进数据的开放与利用。开放数据的目的是为了促进政府的透明与可问责，提升经济发展与创新水平，因而，为注重部分数据的安全与保密而限制开放同样是必要的。从上文的法律法规与政策梳理也可看出，加拿大联邦政府不仅注重开放，也关注隐私与安全，既有《信息获取法》支持开放，又有《隐私法》保护相关主体的权益。只有保证国家、政府与公民的权益得以维护，开放数据的价值才有开发的意义。又例如，开放政府通行证中就规定用户无权使用信息与数据中的个人信息，信息与数据的提供者的姓名、Logo或其他官方标志等。这样的限制保护了提供方的权益，为数据分享提供安全前提和法律前提，开放数据才能顺利展开。

       3.1.4 技术的积极应用

       加拿大联邦政府的开放数据多角度地应用了先进的信息与通讯等技术，这些技术都不同程度地提升了开放程度、用户体验以及开放效果等。首先，通过与G8成员国共同开发元数据方案对开放数据进行著录，一方面，促进了成员国之间的开放数据互通互享，另一方面，国际合作推进了元数据方案的完善，这就提升了开放数据的质量。其次，对开放数据门户的平台建设也应用了各种技术。一方面，web 2.0的理念融入平台建设中，注重与用户的互动，这从很大程度上优化了用户体验，更好地收集用户反馈，提升了数据的开放水平。另一方面，联邦政府积极倡导提升门户网站的可视化水平，利用可视化工具推进数据的开放和利用，地图、统计图表等方式都使数据集的呈现不局限于单调的文字。最后，加拿大联邦政府倡导用户对开放的数据集进行APP的开发，以此推进创新与经济发展。

       3.2 加拿大联邦政府开放数据的不足

       3.2.1 不平衡的开放水平

       从加拿大联邦政府公布的统计报告及各部门开放数据集的统计报告来看，不同部门的开放数据水平有着很大的差异，自然资源部门、统计部门、农业和农产品部门分别开放了201 245、5 737、1 787项的数据集，占了开放数据集总量的99.6％。反之，司法部门、金融交易和报告分析中心等11个部门都只开放了一项数据集[11]。这种开放数据在数量上的差别一方面是由于部门性质不同，产生的数据的性质与数量也会有不同，另一方面，也由于各部门对开放政府与开放数据的执行力度有差别，因而开放数据程度就产生了差别。

       3.2.2 开放进程有待深入

       尽管加拿大的开放数据在开放政府的推进中也在继续推进，取得了一定的呈现，在世界上也处于相对领先的水平。但与美、英等国的开放数据对比，加拿大政府的开放数据也有其薄弱之处，主要体现为：第一，开放数据程度还有待提升，各部门还需建立、完善与执行有针对性的开放数据的策略与计划；第二，加拿大目前的开放数据还未能真正地与商业利用相融合，以挖掘数据的“深度”，不断提高数据的质量、目前标准化程度和关联度这些方面都还不能从加拿大政府的行动计划与报告中体现；第三，与美国政府通过开放数据战略在释放经济增长创新力、提升政府透明度和责任意识以及改善社会环境等方面取得了较为显著的成效有着世界瞩目的影响力相比，加拿大虽然也在开放数据联盟和G8集团中，但是还未能发挥出领导力，在政策与行动计划乃至执行方面，都落后于美英等国。

       4 加拿大联邦政府开放数据对我国的启示

       4.1 我国政府开放数据现状

       依据中国开放数据联盟发布的中国大陆开放数据运动时间线，我国政府的开放数据是以2011年上海市政府启动政府信息资源编目作为智慧城市计划(2011-2013)的组成部分为起始点，2012年10月北京市政府的数据门户上线，29个政府公布了400多项的数据集，2012年上海市政府的数据门户上线，公布了9个政府部门的200多项数据集。2013年9月，国家统计局数据门户“国家数据”上线，提供数据集下载，在线可视化等服务。2013年11月，青岛公布开放数据计划，2014年，广州提出将建大数据局，国务院[2014]2号文件指出：积极研究并尽快出台地理信息数据对社会开放的相关政策[12]。

       从以上我国政府关于开放数据的主要事件可知，我国政府的开放数据已有一定成果，尤其是国家数据的上线和北京、上海等一线城市开放数据门户的上线意味着开放数据愈加得到重视。然而我国开发数据的行动还存在诸多问题，万维网基金会组织的开放数据晴雨表研究项目采用同行评议的方式，邀请研究者对一个国家的关键数据集开放性以及开放数据运动的本地生态和影响力作出评估，结果显示中国排位于77个国家中的第61位[13]。

       从目前的开放数据来看，与加拿大政府的开放数据比照，我国政府的开放数据存在如下问题：第一，缺乏顶层设计，国家政府未提出指导开放数据的战略与规划，既影响开放数据的执行，也使开放数据无法聚焦于特定的目标。第二，开放数据的资源问题。就开放的数据本身来看，政府也未能梳理出高价值的数据，缺乏对数据的有效整合，从“国家数据”只能看到各部门提供的数据，而没有对数据分类等行动。因而，开放的数据不具针对性，在呈现上也过于粗放，无法真正满足公众的需求。第三，各地的开放数据严重不平衡，除了北京与上海数据门户上线，广东通过大数据战略的实施推动开放数据，少数地区仍处于讨论与计划阶段，其他地区的政府则未有明显的意向与实际行动。

       4.2 基于加拿大联邦政府开放数据的经验优化我国政府的开放数据

       尽管存在不少问题，但也能从我国政府的行动中看出其开放数据的意向。当前，处于大数据时代，开放数据将推动政府管理的优化，经济发展，社会创新，国家竞争力的提升。作为在开放数据的实践上还稍显落后的我国政府，有必要从以加拿大为代表的先进国家的开放数据中借鉴有益的经验，用于我国政府的开放数据中。

       从上文的分析可以看出，加拿大的开放数据是从多方面进行，从而形成一定的框架，才得以推进开放数据工作，并取得一定的成效。因而，基于这样的认识，我国政府的开放数据可以获得以下启示。

      

       图1 加拿大联邦政府开放数据经验启示框架

       第一，利用法律法规与政策做好顶层设计。法律法规与政策不仅可以为开放数据提供依据，还可以凭借尤其是法律法规所特有的强制力推进开放数据工作。而政策不仅提供依据，而且是顶层设计的最佳形态，以此为开放数据提供目标与指南。与加拿大《信息获取法》以及开放数据的诸多政策与计划相比，对我国而言，当前的立法还未能有效支持开放数据，《政府信息公开条例》无论是在执行力还是对象上，都不能给予开放数据有力的支持。因而，我国需要建立与健全开放数据的相关立法，政府要通过制定国家层面的战略，设定开放数据的目标，做好时间规划，为各部门与各地方政府的开放数据工作提供可参考的指南。

       第二，通过多主体协作提高开放数据的效率与效益。多主体的协作是社会发展的必然趋势，政府是服务社会组织与公众的主体，开放数据作为一项服务工作自然也要通过多主体的协作实现。对我国而言，主要包括三个方面：①在顶层设计的指导下，形成各部门与各地方政府相互间的协作。凭借我国在政治体制上的优势，实现各部门与各地方政府数据资源互通有无，在平台建设、数据整合等开放数据的具体工作方面，各主体也应当相互支持，相互补充，为用户提供尽可能丰富的数据。②加强国家合作，随着对外开放的深入，数据领域的开放与引进是大势所趋。在保证国家利益的前提下，与他国在数据资源、政策、技术等方面达成战略合作将有助于我国开放数据工作的启动与推进。③与社会组织如迫切需要政府数据进行商业开发的互联网公司，利用数据进行学术研究的团体，乃至可利用数据进行创新等活动的公众等进行合作，通过咨询获取需求或建议，都将使开放数据的目标更加符合实际，开放数据工作更加优化。

       第三，利用技术为开放数据保驾护航。技术是开放数据的催化剂，正是由于数字技术的发展，形成规模的数据，且有技术可以开发利用这些数据，开放数据才有了实现的基础。因而，对于开放数据而言，技术的支持是无法脱离的。无论是数据的形成、管理、保存、开放、开发、利用等相关环节，都不能失去技术的支持。为提供优质的数据，使数据的价值得以相对高程度地开发，政府应当利用技术为数据提供良好的管理系统、元数据方案等。数据的开放门户也应当融合web2.0、社交媒体的技术与可视化工具等，为用户的利用提供更为便利的途径。

       第四，做好开放数据的落地工作。开放数据不能仅限于法律法规与政策的顶层设计层面，相对具体的行动计划也需落实于细节化的开放数据活动中才能使开放数据得以实现。我国需要在四个方面执行开放数据工作：①对数据现状及用户需求进行调查，基于此设定开放数据的范围，尤其是高价值的与优先开放的数据的识别，都将提升开放数据的效率，也使开放数据工作落于实地。②通过数据挖掘、关联技术等措施，对数据进行整合，为用户提供优质的便于开发利用的数据资源。③鼓励与推进数据的开发和利用，为用户获取数据提供多种途径，并且引导社会对数据进行合法的商业开发与利用。第四，一方面依据开放数据工作的推进，适时进行经验总结，另一方面，开放与社会的对话渠道，收集意见并反馈。基于两方面的总结，优化与升级开放数据的政策、规划、计划乃至具体行动。

       第五，持续推进数据的开放。一方面，开放数据，需要从国家的顶层设计到中观的计划，再到微观的具体行动循序推进，才能逐渐形成开放数据的框架。另一方面，开放数据工作不是阶段性的任务，而是一项持续性的活动。随着社会发展，需求改变，技术变化、政府转型、数据变化等多种因素的不断演变，开放数据需适时改变其目标，调整其规划与行动。这些都意味着开放数据是长期的工作，需要有过程性的积累，需要适时优化与升级。

       第六，立足于本国实际。由于各国在政治体制、经济发展水平、社会需求等方面有着诸多不同，因而，各国的开放数据在协作的环境中也需要求同存异。如加拿大、英国等国，都是在G8《开放数据宪章》的基础上各自形成自身的行动计划。对我国而言，需要深入理解我国的实际情况，了解我国政府的数据现状，需求状况，法律法规的支持情况，政府运作的方式等，才能够依此提出我国开放数据的战略与计划，使开放数据工作的开展得以进行，目标得以实现。

       (收稿日期：2014-12-12)

标签：联邦政府论文;  加拿大地图论文;  加拿大经济论文;  法律论文;