珠三角国家自主创新示范区科技人才政策的文本研究
朱 婧1，王璐嘉2，胡品平1
（1.广东省科学技术情报研究所，广东广州 510033；2. 亚利桑那大学，亚利桑那州图森 85721）
摘要： 人才是科技创新的核心驱动力。以珠三角国家自主创新示范区科技人才政策为研究对象，利用文本分析法分别从微观层面科技人才重点培育对象、中观层面话语策略以及宏观层面政策效果探究科技人才政策。研究发现，科技人才政策注意力已经转向特定人才群体的专门化、精细化和差异化；科技人才政策体系日趋完善，政策示范领域趋向多元化；科技体制机制改革是示范区科技人才政策的重点；科技人才政策注重优化人才服务环境。
关键词： 珠三角国家自主创新示范区；科技人才政策；体制机制
1 研究背景
国家自主创新示范区是实施创新驱动发展战略的重大举措，旨在通过科技体制改革和机制创新，以自主创新为主要驱动力，集聚创新要素资源，促进区域协同创新发展［1］。先行先试、探索经验、辐射带动是国家自主创新示范区建设的重要内容，现有示范区在政策措施的探索上充分体现了创新性、先行性和示范性的特点。广东省一直发挥着先行先试的“试验田”“特殊窗口”作用，“1+1+7”的珠三角国家自主创新示范区（以下简称珠三角国家自创区）的城市分工格局是践行创新驱动发展战略的重要抓手；更为重要的是，广东省由“制造人口红利”逐渐转向“创新人才红利”，科技人才无疑是竞争之本、转型之要。当然，这离不开一系列政策创新。因此，探究珠三角国家自创区科技人才政策，对充分发挥珠三角国家自创区在全国范围内的示范性具有重要的指导意义。
本次调查采用SPSS.22.0进行原始数据录入与统计分析。先对相关变量进行描述性统计，卡方检验与二元logistic回归分析和线性回归，进而明确需求的显著性影响因素，P<0.05具有统计学意义。
科技人才领域研究已经得到了学者们的广泛关注，相应的研究成果多聚焦于科技人才特征、创新能力识别、人才评价体系、科技人才政策重要性和科技人才保障机制等［2-5］。基于我国现实情境，科技人才的引进和培育已然成为创新驱动发展的重要举措，依赖强有力的政策措施。已有研究亦多是宏观层面的科技人才政策对策建议，鲜有学者挖掘科技人才政策与制度的配套情况，相应的也缺乏将具体政策文件作为研究对象的文本解读。因此，针对典型区域进行科技人才政策的文本分析和语篇分析显得尤为重要。
公共政策文本是政策主体调控和管理行为的“印迹”。珠三角国家自创区所在区域的省市级政府纷纷发布《建设珠三角国家自创区实施方案》 )（以下简称《实施方案》）1），其颁布的政策文件是极为重要的信息来源和决策依据。一方面，政策文件及相关文本直接影响和制约着政策实施的方向和路径；另一方面，其是政府政策行为的反映，能够有效表征政策意图，被称为“从公开中萃取秘密”［6］。为揭示珠三角国家自创区科技人才政策在人才培育对象、激励措施和激励效果上的规律性现象和特征，本文尝试利用文本分析法对珠三角9市《实施方案》中相关科技人才政策进行共词网络分析、词频分析和话语分析，考察如何通过文件构建指导科技人才政策的言语系统，以达到影响科技人才政策的目的。进一步地，提出以下研究问题：第一，微观层面上，科技人才培育对象包括哪些？第二，中观层面上，如何对科技人才进行培养和激励，即政策文本如何“以言行事”？第三，宏观层面上，科技人才政策会取得怎样的激励效果，即政策“以言取效”功能如何？
式中μw为水的运动粘性系数，10-6 (kPa·s)；Q为通过混凝土的平均流量，m3/s；h为试件厚度，m；A为试件的过水截面面积，m2；ΔP为试件上下表面的水压差，MPa。
2 科技人才政策的文本分析
为了直观揭示科技人才政策主题的结构、热点与演化规律，本文选取共词分析方法，对珠三角9市《实施方案》中科技人才政策文本标题部分进行编码和规范化，得到相应的主题关键词；运用UCINET软件分析主题关键词的共词矩阵，并绘制知识图谱（见图1），以此展示出政策目标关键词的共线关系。从整体上来看， 9个城市的科技人才政策在基本面上未有显著差异，科技人才培育对象类别、培育手段等示范目标上基本一致，如政策文本的标题部分明确指出培养对象为海外高层次人才、创新创业人才，但受地域环境、科教资源、发展定位等因素影响，具体的政策侧重点有所不同，即提供了不同的建议、路径和方式，如粤港澳科技合作、创业孵化服务体系。为此，有必要对政策文本做进一步深入挖掘。
图1 珠三角国家自创区科技人才政策的关键词网络
2.1 微观层面：科技人才培育对象
科技人才作为微观创新主体，是创新最为重要的资源要素，珠三角国家自主创新示范区把科技人才作为重中之重。现有研究方法中，对反映热点的关键词的利用主要是以词频统计的方法，高频关键词在一定程度上可以识别政策热点。本文通过使用ROST-CM文本分析软件对9份《实施方案》中科技人才政策文本进行分词，并从中提取关键词，通过无效关键词剔除和相似关键词合并，最终得到29个关键词。科技人才培育类别关键词分布如图2所示。我们发现，科技人才政策中培育对象关键词频次高于4的共16个，这在一定程度上说明科技人才政策的注意力已经转向特定人才群体的专门化、精细化和差异化，形成了一个较为完整的科技人才谱系。
（1）从科技人才培育对象的偏好来看，更加聚焦于高端人才。其中高层次人才（频数为44）、海外人才（频数为25）、科技人员（频数为22）、创新人才（频数为19）所占比重均较高。我们也能看出，对高端人才的条件要求涵盖博士后（频数为9）、研究生（频数为9）和领军人才（频数为8）。各地《实施方案》特别注重有针对性地实施人才培养计划，除实施国家高层次人才计划招募人才外，还大力度实施地方性的引智工程和人才计划，如惠州的“人才双高计划”“人才双十行动”、广东省“珠江人才计划”和中山的“中山人才计划”等，其意在重点培育一批能够突破关键技术、精准对接区域重点发展产业、带动新兴学科发展的海内外高端人才。需要指出的是，各地《实施方案》较为重视高校和科研院所科研人员（频数为22）的创新力量，积极探索科研人员留岗创业与离岗创业政策，鼓励其到科技型企业兼职兼薪与自主创业，以激发科研人员创新创业活力。高校和科研院所科研人员的核心优势是掌握着丰富的科技资源，促进科研人员转型为创业者对于解决科技成果转化“最后一公里”难题具有重要促进作用。但是，我们也能看出政策之间相互冲突，存在政策“打架”：一方面是鼓励科研人员离岗创业，在一定期限内保留体制内身份；另一方面依旧是行政化管理，科研人员的双重身份势必会限制科研人员的主动性和积极性，阻碍人才流动。
第三，需要指出的是，创新创业人才激励政策文本缺乏长期保障机制。具体表现为，珠三角国家自创区创新创业政策大多通过行政和经济手段，在各类创新创业萌芽期、成长与优化期降低进入门槛，提供高端、专业特色和定制化的增值服务，但没有相应的政策文本涉及创业晚期的失败保障、退出机制建设等。
（3）培育精益求精技能人才。各地区特别重视高技能人才（频数为16）培育，高技能人才从事对现有技术进行改造升级、优化流程工艺等创新行为，能够有力支撑地区产业发展［2］。各地《实施方案》明确提出推行校企共建共管的多主体高技能人才培养模式，以“人才+项目”等高技能人才培养模式或支持企业输送技能人才外出培训，并积极探索高技能人才与高层次人才享受同等待遇。值得注意的是，高技能人才大多是以职业学院为依托，注重职业教育，其人才培养具有较强的针对性和实用性。
三是由“擅长、善于”义而转化为对实践主体及事物的审美评价及审美判断。如《诗经·硕人》：“巧笑倩兮，眉目盼兮。”由此，“巧”有了“美好、美妙”义。
（4）企业家人才培育行动。企业家代表创新要素聚集程度和能力［7］，是推动社会经济发展的中坚力量。各地《实施方案》推动实施企业家培育计划，如“科技型企业家成长计划”“新企业家计划”，加强科技、经济两栖人才培养。
将活化好的菌种菌液以1%的接种比例，加入不同盐浓度(0，2%，4%，6%，8%，10%)的灭菌YPD液体培养基中，28 ℃、180 r/min振荡培养48 h后，测吸光度值，做3组平行试验。
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图2 珠三角国家自创区科技人才政策中科技人才培育对象的高频关键词
2.2 中观层面：政策文本如何“以言行事”？
第一，人才引进政策力度要明显高于人才培养政策力度。一直以来，海外人才引进是谋求创新驱动转型发展的重要举措［5］。当前，“重引进、轻培养”仍旧普遍存在，实际上“培养与引进并举”才是推动人才队伍长远建设的明智之举。另外，人才支撑体系的政策对象范围较小，对于人才对象范围涉及不足，要注重人才结构上的适度和平衡原则。
（5）政策的引进对象注重以人才团队形式引进。文本分析发现，《实施方案》出现专门针对创新团队、创业团队及科研团队引进的政策规定。大学科背景下，国家科技重大专项、前瞻性技术、关键共性技术研发，关键在人才，关键之关键在团队，以学术带头人为领军人物的科研团队是科技创新活动的主要组织形式［8-9］。组建科研团队、创业团队是解决人才培育与引进的关键环节［3］。研究发现，人才团队引进有两种组建运行模式，一种是加大对科研团队的引进，还有一种是以组建团队来吸引人才，实现核心人才带动，“以才引才”。
经过3年多建设，珠三角国家自创区已经成为开放创新先行区、转型升级引领区，《实施方案》在试点和推广过程中达到了政策设计初衷，在某种程度上取得了“以言取效”的效果。据广东省科技厅人才专项办公室统计数据，以珠海市人才引进为例，其人才引进与培养相结合，引进落户各类人才同比增长超过43%，在人才安居房、住房货币补贴方面投入力度大，累计引进诺贝尔奖得主两名、留学回国人员近7 000人，海外高层次专家、留学生、博士、硕士等指标位居全省前列。这说明，珠三角国家自创区科技人才政策的先行先试在一定程度上优化了人才发展环境，完善了示范区的“人才特区”建设功能。但是，从调研中我们发现，人才培养模式落后、创新创业人才难以规模涌现等现实问题将长期困扰和制约着珠三角国家自创区科技人才队伍建设。
（2）平台建设。为进一步强化和突出人才培育，珠三角国家自创区对于人才支撑体系还扩展到依托新型研发机构、博士后工作站等平台和人才载体，以及面向国际及粤港澳合作，其行为语句采用词语“支持”“推进”和“探索”，并且行为语句更加具体化，更多是人才载体的利用。需要指出的是，对于产学研联合培养，我国尚没有比较成熟或者成功的培养模式，“探索”词语的使用也暗示了从政策上鼓励产学研联合培养人才新机制。从点、线、面结合立体化推进科技人才培养，一方面，为科技人才的合理流动提供了平台，有利于推动科技资源共享；另一方面，有利于构建接近市场需求的技术创新体系。
（4）人才服务环境。人才长效运行机制离不开良好的服务环境支持，其体现出科技人才所依赖的基础条件，是科技人才政策的基础保障［13］。其行为语句采用词语“探索”“健全”“完善和落实”“积极争取”“实行”，其中财政补贴政策采用了建议性语气，鼓励进行尝试性改革。对于全方位的引才政策，其行为指向涉及的内容较多。出入境及居留政策明确指出“同等享受中国（广东）自贸区的便利政策”，明确指明了操作层面的实施细则。
（3）科技体制机制改革。从文本分析我们发现，各地《实施方案》对科技体制机制改革着墨最多，是示范区科技人才政策的重点。第一，知识产权保护和运用使用了实事语句和行为语句，这正面肯定了实事语句描述的存在状态符合职务发明人和科院机构的价值，能够从根本上有效调动科研人员创新积极性和促进科技成果产业化。第二，科技人才激励机制，其行为语句采用词语“落实”，主要体现为科技成果转化的激励机制和以技术入股和期权股权等参与科技成果利益分配，但没有指标具体的行为措施。第三，人才流动机制，其行为语句采用词语“鼓励”“打破”，同样，其行为语句过于简单，没有更加具体的实施细则。以人为纽带，更有助于盘活科技资源。第四，人才评价体系，其行为语句采用词语“建立”“重点加大”，这说明其行为指向还没有得到充分实施，需要加快和加大机制改革进程。一直以来，人才评价体系是科技人才政策中的“软肋”，但是“以能力和业绩为导向的人才评价机制”的语句，其行为指向较为概念化，没有具体的实施意义。第五，科技金融服务体系，其行为语句采用词语“建立”“提高”和“扩大”，行为指向比较具有操作化，明确指明相关行为主体。当前科技金融服务已经成为深入推进科技体制改革的重要示范领域，在创新主体发展、创新要素流动、科技成果转化等方面均发挥重要作用。值得注意的是，各地《实施方案》中把科技金融服务体系引入人才创新创业的实施细则并不多。
SPF级KM小鼠，由海南省药物研究所提供，生产许可证号：SCXK（琼）2015-0007；SPF级SD大鼠，由广东省医学实验动物中心提供，生产许可证号：SCXK（粤）2013-0002，质量合格证号：44007200029993；饲料由广东省医学实验动物中心加工提供，质量合格证号：44200300008927。实验动物使用许可证号：SYXK（琼）2010-0021。
表1 珠三角国家自创区科技人才政策示范领域分类
2.3 宏观层面：政策文本“以言取效”效果如何？
（1）人才支撑体系。各地《实施方案》均突出人才培养和人才引进两大目标，其行为语句采用词语“发挥”“推动”“推进”“建立”，强调了高等院校在人才培养上的主体作用；对于推进高技能人才培养、高层次人才计划，说明早期文件已有论述，有具体的实施措施。
政策文本的独特之处在于其是可以构造、呈现和表征的自组织系统［10］。政策制定者在进行语言表达的时候，不仅会发生语言规则与现实规则的互动，而且会引致政策执行者和相关行动者与各种规则体系的互动。政策语句逻辑结构可以分解为4个相对独立的语句形式：实事语句、评价语句、行动语句和后果语句。各地《实施方案》主要以行动语句为主，行动语句设定了相关主体的行为方式或行为取向，能够体现出政策话语“以言行事”性质，可以表征实现的可行性［11］。上文中我们对科技人才培育对象进行了分析，进一步，分析珠三角国家自创区科技人才政策文本是如何表达政策制定者的言语行为力量。话语分析有助于丰富对政策与语言之间关系的认识，理解和挖掘语言背后的意图。自创区最重要的示范功能则是科技体制机制创新，探索人才长效运行机制是实施人才强区战略的重要保证。人才开发理论认为，人才开发要素主要涉及人才培养与引进、激励、流动、评价及保障等方面［12］。本文对政策示范主要领域进行了归纳和分类，详见表1所示。可以发现，珠三角国家自创区建设实施方案中政策示范领域趋向多元化，坚持政策组合强化“人才特区”建设，把人才支撑体系中人才的培养与引进作为重要环节，并结合平台建设、科技体制机制改革、人才服务环境等多举措，积极构建人才长效运行机制。
第二，政策制定的趋同化现象严重。可以说，珠三角国家自创区高层次人才“引育留用”政策含金量都非常高，各地区在物质待遇、户籍和住房福利上政策互相攀高，然而，并未从地区发展的实际需求出发做好人才规划布局，人才结构失衡，从而导致科技人才引领效应无法充分发挥。
（2）打造创新创业人才高地。自提出“大众创业、万众创新”这一结构性改革以来，创新创业人才（频数为18）的培育成为了科技人才政策的热点。政策文本中鼓励青年创客、留学人员、大学生、毕业生成为“双创”人才，这也在一定程度上表明，“双创”人才的培育离不开创新创业教育。但是，必须承认，创新与创业是两个不同的范畴，其对人才核心素养的要求并不一致，单纯的创新创业课程设置并不能提高人才质量，作为高等教育改革的突破口和重中之重，应大力推动高校创新创业教育改革，完善“双创”人才培养机制。
3 结论及政策建议
科技人才政策是实行人才强区战略的重要保证。本文基于珠三角国家自创区科技人才政策文本，对科技人才培育对象类型、培育手段、培育效果等规律性现象和特征进行了分析。科技人才政策体系是一个复杂且庞大的系统工程，既需要明确目标群体，亦需要构建针对性的多层次、多目标的政策措施和相关配套政策，注重科技人才政策之间的协同创新，发挥人才政策合力。同时我们也发现，虽然各地区的《实施方案》政策体系相对健全，表达出了正面的信息引导作用，但缺乏可操作性的行为指向和细则，这样极易导致科技人才政策“施工图”与具体执行处于不对等的状态；另外，“施工图”存在一定程度的趋同化现象。因此，各地区《实施方案》仍存在优化和探索空间。
（1）以“高精尖适缺”为导向，加速人才集聚。本文研究发现，科技人才培养都集中在高层次人才上，较少涉及一般科技人才，政策目标是要以高层次创新人才链带动创新链、创业链。需要注意的是，要培养与引进并重。人才培育要与地区科技发展、特色重点产业等实际需求相契合，重点培育科技创新亟需的紧缺适用人才。建议鼓励产学研联合培养科技人才，以及为创新创业人才成长提供通道，例如以“项目+”嵌入式合作模式培养学生独立解决产业实际问题的能力，从而进一步培养学生创新创业意识，不断提升人才培养质量，促进人才培育水平与经济社会发展、市场需求相匹配。另外，建议加强通过团队引进方式引进人才。当前，虽然相关政策文件提及加强对科研团队的引进，但是尚处于探索阶段，未有规范的政策法规体系，主要是个体层面的人才引进为主，因此，需要构建创业团队或科研团队引进的完整政策服务链。值得注意的是，要拓展人才政策惠及面，适度地向大学生创业者、毕业生进行政策倾斜，为其创新创业提供政策保障。
（2）完善人才长效运行机制，激发人才潜能。人才长效运行机制要以科技体制机制改革和创新为突破口，在人才培养与引进、平台建设、产学研结合、人才激励机制、知识产权保护、人才流动机制及科技金融等方面积极探索和完善，激发科技人才创新潜能，提高创新资源高效配置。首先，政策文本突出对人才培育与引进的综合建设，并且按照科技人才类型制定了针对性的政策细则。其次，人才激励机制是优先考虑项，是发挥人才长效运行机制的重要保证，最需要引起高度关注。对于科研人员而言，知识产权激励是最大的激励机制，建议继续深化科技成果“三权”改革，以科技成果转化收益分配制度为重中之重，充分激活科研人员科技成果转化的积极性，保障科研人员的合理收益。在科技人才评价体系上要健全分类评价标准，评价标准与岗位职责相结合、相适应，避免评价体系的短期化倾向；要建立科学化、市场化的评价体系，以推动科技人才在科学进步和经济社会发展上作贡献。另外，要完善科技金融体系，探索科技人才与金融体系结合的新机制，如引入金融或专业运营机构对科研项目、创新创业项目进行评估，完善科研成果投融资机制，打通科研成果转化通道。最后，科技人才政策要注重与时俱进，注重优化人才服务环境。
强化管理，提高水务服务保障能力。一是抓好防汛抗旱工作，加紧构建以堤防为基础、水库为控制、工程措施与非工程措施相结合的综合防洪减灾体系；完成35项防汛应急工程，完成13座小型病险水库除险加固工程。二是依法加强水务管理工作，完成《大连市节约用水条例（草案）》的各项审议工作，启动修改《大连市水资源管理条例》《大连市水土保持办法》工作；推进依法管水、依法治水环境的不断改善。三是深入推进水务体制机制改革。深化水务一体化改革，适时稳妥推进水价改革，抓好基层水利服务体系建设。
（3）政府做好科技人才政策的“后台服务器”。必须承认，科技人才培育的一系列政策创新离不开政府的作为，但实际上，政府的作用在于加强行政管理部门间人才政策框架的协调性和针对性，避免政出多门。其次，类似《实施方案》性质的文件制定较为便捷，但其有效期较短、稳定性较差，为此，应多使用更高层次的政策文件，提高科技人才政策的效力。另外，政府要坚持有所为和有所不为，充分发挥市场作用，提高资源配置效率。
注释：
1）广州、深圳、珠海、佛山、惠州、东莞、中山、江门、肇庆9市国家自主创新示范区建设实施方案。
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A Text Study on the Policy of Scientific and Technological Talents in the Pearl River Delta (PRD) National Innovation Demonstration Zone
Zhu Jing1, Wang Lujia2, Hu Pinping1
(1.Guangdong Institute of Scientific and Technical Information, Guangzhou 510033, China；2.University of Arizona, Tucson 85721, United States）
Abstract: Talent is the core driving force of scientific and technological innovation. This paper takes the Pearl River Delta national independent innovation demonstration area as the research object. Text analysis is used to explore the policy of scientific and technological talents respectively from the key cultivation objects of scientific and technological talents at the micro level, the discourse strategies at the medium level and the policy effects at the macro level. The results show that the policy attention of scientific talents has turned to the specialization, refinement and differentiation of specific talent groups； the scientific talent policy system is improving day by day, the field of policy demonstration tends to be diversified； the reform of the system and mechanism of science and technology is the key point of the policy of scientific talents in the demonstration area； and the policy of scientific and technological talents pays attention to optimizing the Service Environment of talents.
Key words: Pearl River Delta (PRD) national innovation demonstration zone； science and technology talents policy；institutions and mechanisms
中图分类号： F061.5；G301
文献标志码： A
文章编号： 1000-7695（2019）15-0037-06
doi: 10.3969/j.issn.1000-7695.2019.15.006
收稿日期： 2019-03-28，
修回日期： 2019-06-18
基金项目： 广东省科技计划项目“广东省国家自主创新示范区管理决策支撑体系建设”（2017A080804005），“珠三角国家自主创新示范区决策智库建设”（2017B070703003），“珠三角国家自主创新示范区发展规划研究”（2016B080801002）
作者简介： 朱婧（1988—），女，湖南常德人，助理研究员，主要研究方向为科技园区与创业孵化、科技政策；王璐嘉（1996—），女，广东广州人，本科在读，主要研究方向为能源环境和社会、经济和环境可持续发展；胡品平（1983—），男，江西临川人，研究员，主要研究方向为科技园区与创业孵化、科技政策。
标签：珠三角国家自主创新示范区论文; 科技人才政策论文; 体制机制论文; 广东省科学技术情报研究所论文; 亚利桑那大学论文;