民国时期云南边疆管理机构的重组，本文主要内容关键词为：云南论文,边疆论文,管理机构论文,民国时期论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
近代史上，云南边疆屡遭英法帝国主义侵略，边疆危机严重。加强管理，巩固边疆的任务十分紧迫。本文试图对民国初年至抗战时期，云南边疆管理机构的重组进行考察，总结近代云南治边的成败。盼望能得到有关专家学者的指导。
一
民国时期，云南边疆管理机构的重组，是在清代旧制的基础上进行的。清代，云南的行政建制与内地省份一样，为总督、巡抚、道、府、厅、州、县七级制。云南边疆地区形成了道、府、厅、州、县及土司多级管理机构。然而，多级管理机构并未尽到为国家民族排忧解难的职责，反而在内忧外患的重压下，不堪重负，弊端百出。
清末，英法帝国主义极力染指云南边疆，蓄意制造了未定界悬案，并利用南、北未定界，强占了大片中国领土，大肆掠夺中国的资源。通过在占领区设置行政、军事、警察、教育、医药、路政等多种机构，以基层官员的任用、免费教育、轻赋税及小恩小惠，收买人心，缓和与占领区人民的矛盾，进行全面的开发和建设，最终形成事实上的占领。以传教、办学、创立民族文字、医疗、探险、游历、考察、勘测等手段，深入云南边疆，了解风土人情，搜集情报，挑拨民族关系，排挤中国政府的影响力。以小股武装骚扰，甚至大举入侵，如“片马事件”，破坏云南边疆的稳定，威慑中国政府及边疆各族人民。强敌为领，边疆不得安宁。中央政府腐败无能，边疆各级管理机构谨小慎微，形同虚设，既无信心、也无能力应对边疆危机，更不可能从长计议，全面地大规模地开发和建设边疆，确保边疆的长治久安。民国时期，边疆危机依然没有减轻，帝国主义的侵略势头仍然咄咄逼人，还出现了“班洪事件”，因而，加强边疆管理机构的建设，增强其组织领导的能力，刻不容缓。
鉴于政府统治力量的薄弱，对云南边疆鞭长莫及，清政府在大规模的“改土归流”运动中，没有废除云南边疆的土司制度，继续把土司政权置于稳定边疆、经营管理边疆的重要位置，同时，又注意对土司政权加以节制，设立政府机构，置土司政权于政府机构之下，“诸土官不论其地位之高下，遇流官时即低一级，此制为清人所新创，其中实含有防制跋扈之至意也。”（注：顾颉刚、史念海著《中国疆城沿革史》，本书据商务印书馆1938年版影印，第292页。《民国从书》第3编·69、历史·地理类，上海书店。）政府机构与世袭的土司政权两套机构并立，即“土流并立”。不过，土流并立名为政府机构领导土司政权，实则政府机构奈何不得土司政权。土司间无严密的隶属关系，不论大小，辖区广窄，皆自成一体，代代世袭相承，行使特权，统治着辖区内的各族人民。土司是辖区内所有一切的主人，拥有人民、山川林木、飞禽走兽等等。通过对土地进行多种形式的分配和占有，束缚人民，加以残酷剥削。建立有一套较完整的统治机构，土司独揽政治、经济、军事、文化、司法等大权，俨然封建君主。为巩固统治、维护自身利益，土司采取封闭式统治，确立自己在人民中的绝对权威，迫使人民习惯于服从土司，阻碍了边疆与内地的交流和联系，造成了边疆少数民族与汉族间、少数民族间、少数民族内部的隔阂，影响了边疆的发展与稳定。
当然，从历史的角度来看，土司政权对边疆的发展和稳定，曾经起了积极作用。应当肯定，在外敌威胁和入侵时，绝大多数土司胸怀祖国，立场坚定，为维护国家民族利益作出了积极贡献。但是，土司政权的割据性、封闭性和涣散性，打乱了国家规范化的管理，架空了政府机构的领导。土流关系不协调，对内影响经营管理边疆，对外影响边疆巩固。边疆虽然建立了多级管理机构，但如同一盘散沙，并未形成坚强的领导核心。各级机构重叠，政出多门，政令不畅，不能充分发挥其边疆管理机构的职能。民国建立，对全国行政建制进行了大规模的改组，云南边疆管理机构也随大流进行了重组。
二
民国时期，云南边疆管理机构的重组，经历了三个时期：第一个时期是辛亥革命后，云南军政府在边疆地区的设治；第二个时期是北洋军阀统治时，划一各省地方组织，裁撤地方政权中府、直隶厅、直隶州、厅、州，实行省、道、县三级制，云南边疆管理机构相应进行了重组；第三个时期是国民党新军阀统治时，加强中央集权，废除道制，实行省、县二级制，云南边疆管理机构又相应进行了重组。
辛亥革命后，富有进取精神的云南军政府迅速作出了经营管理处境险恶的云南边疆的壮举，云南陆军第二师师长兼国民军总统李根源在都督蔡锷的支持下，在兰坪营盘街创设“怒俅殖边总局”，组建怒俅殖边队，兵分三路，于1912年4月底，开入滇西北边疆怒江地区，平定叛乱，正式建立了菖蒲桶、上帕、知子罗殖边公署，泸水弹压委员，恢复了兰坪州，首次在滇西北边疆怒江地区设立县级地方政权，基本稳住了滇西北边疆的局势，促进了这一地区政治、经济、文化的发展和进步。1912年，在滇西土司区新设干崖、盏达、陇川、猛卯、芒遮板五弹压委员，南甸土司区新设腾越厅八撮县佐。弹压委员为土司区的流官，负责监督土司执行政府的各项政令，为将来设县作准备。滇南划车里、猛海、猛遮、猛混、猛龙、橄榄坝、猛腊、易武、六顺等土司区为十一个行政区，编查户口，筹设流官，准备设县。滇西南、滇南临安府、滇东南边疆仍沿清制未变。
1913年1月8日，北洋军阀政府颁布划一现行各省、各道、各县地方行政官厅组织令，1914年颁布省官制、道官制、县官制、裁撤地方政权中府、直隶厅、直隶州、厅、州，实行省、道、具三级制。1913年4月，云南省奉令实行，裁四守道，四巡道大体沿清制。迤东道裁而复设，1916年再裁。迤西道改称滇西道，仍驻腾冲县；迤南道改称滇南道，仍驻宁洱县；临开广道名称，驻地均不变。官员称观察使，后改称道尹，并以驻地为道名，称腾越道、普洱道、蒙自道。三道均为边疆高级领导机关。
县制、滇西北，1913年，丽江府裁府存丽江县，中甸厅、维西厅、剑川州、鹤庆州，兰坪州改为县。兰坪县设石登村县佐。阿墩子、泸水弹压委员改为行政委员。1916年菖蒲桶、上帕、知子罗殖边公署改为行政委员公署。大理府云龙州裁府改州为县。滇西，1913年，永昌府裁府存保山县，设十五喧、施甸县佐。腾越厅改为腾冲县，设八撮、龙川江县佐。龙陵厅改为县，设潞江县佐。永康州改为镇康县，设猛朗（猛捧）、小猛统县佐。五弹压委员改为行政委员。滇西南，1913年，顺宁府裁府存顺宁县，设右甸县佐，缅宁厅、云州改为县。缅宁县设四排山县佐。镇边直隶厅改为县，后更名为澜沧县，设雅口、上改心县佐。普洱府裁府存宁洱县，思茅厅、威远厅、他郎厅改为县。后威远县、他郎县更名为景谷县、墨江县。滇南，1913年，车里土司驻地设立普思沿边行政总局，嗣因政费不敷，将十一行政区压缩为车里、猛遮、猛混、大猛笼、猛腊、易武、普文、关房八行政区，各设行政分局。1924年总局改为殖边总办，各区改设殖边公署。“由于各分区委员，权职轻微，无能建树，财政大权总署总揽。”（注：《云南省民政厅普思沿边各区改设县治专卷》，《版纳文史资料选辑》第2辑，第105～106页。）普洱道尹徐为光建议改设县治，以推动边务发展。1927年9月，将八行政区改为车里、五福、佛海、镇越、象明、普文、庐山七县及临江行政委员公署，取消殖边总办。猛烈弹压委员改为行政委员。元江直隶州改为县。临安府裁府存临安县，后更名为建水县。蒙自县析西部置个旧县。猛丁土司区置猛丁行政委员，附近猛拉、者米、茨桶坝土司区于1917年置金河行政委员。河口副督办升为督办。1914年在原开化、临安两府交接地带新设靖边行政委员。但猛烈、墨江、元江、石屏、建水、个旧、蒙自、靖边、猛丁、金河等政权间辽阔的土司区未新设治。滇东南，1913年，开化府裁府存开化县，后更名文山县。安平厅改为县，后更名为马关县，析出一部署普兰行政委员，1920年改设西畴县。麻栗坡副督办升为督办。广南府裁府、改附郭县宝宁县为广南县。富州厅改为县，后更名为富宁县，设剥隘县佐。1914年后，云南边疆管理机构大规模的组建工作也就基本停止了。
国民党政府为了加强中央集权，1929年通令废除道制，实行省、县二级制。11月底，云南遵令废除三道，但顾虑边务，“势不能不特设殖边机关，专司其事，以巩边防，而杜侵蚀”。（注：《续云南通志长编》上册、1985年版，第1114页。）省政府报请国民党中央批准，在边疆地区于道制取消之日，同时成立两殖边督办公署，直隶于省，专理边务。第一殖边督办公署治腾冲县，辖中甸、维西、兰坪、腾冲、龙陵、镇康六县，阿墩子、菖蒲桶、知子罗、上帕、泸水、干崖、盏达、陇川、芒遮板、猛卯十行政区。附近丽江、剑川、云龙、保山、顺宁五县如遇关系殖边事务，亦得直接指挥。第二殖边督办公署治宁洱县，辖双江、车里、澜沧、五福、佛海、镇越、宁洱、思茅、六顺、普文、江城十一县，临江、猛丁二行政区。殖边督办公署主要负责防守、界务，实边、交通、实业、文教、治安、慈善卫生及省政府委办事项等，成为边疆高级领导机关。抗战时为节省经费而裁撤。
县制，1928年9月公布县组织法。1929年6月公布重订县组织法，计划推行县自治，“惟实际上各省皆未能依所订者完成（注：钱端升、萨师炯、郭登皋、杨鸿年、吕恩莱、林琼光、冯震著《民国政制史》下，本书据商务印书馆1945年版影印，第172页。）”。云南边疆的县制小作调整。滇西北，1932年上帕、阿墩子、泸水、知子罗、菖蒲桶行政公署改为康乐（后更名为福贡）、阿墩子（后更名为德钦）、泸水、碧江、贡山设治局，委员改称局长。滇西，1932年干崖、盏达、陇川、猛卯、芒遮板行政公署，八撮县佐改为盈江、莲山、陇川、瑞丽、潞西、梁河设治局。保山县于1929年划北部归泸水设治局，1932年裁施甸县佐，1933年析保山县一部与顺宁县右甸县佐合置昌宁县。滇西南，1928年澜沧县上改心县佐与缅宁县四排山县佐合置双江县。1929年澜沧县新设上下允、西盟县佐。1936年猛角董土司区设沧源设治局。1940年耿马土司区设耿马设治局。滇南，裁普文、象明两县。庐山，五福县更名为六顺、南峤县。1929年猛烈行政公署改为江城县。1932年临江行政公署改为设治局，后更名为宁江设治局。金河、猛丁行政公署改为金河、平河设治局，后两局合设金平县。1933年靖边行政公署改为屏边县。滇东南，1932年文山县江那县佐与广南县小维摩县佐合置砚山设治局，后改名砚山县。设治局相当于县政府，“多设于边地，为改县初步设施”。（注：《云南行政纪实》册1、总目总述。）民国时承袭清之县丞，初称分治员，后称县佐，设于距县城较远，治理不及的地方，作为县政府的佐理。1932年国民党中央明令裁撤，云南边疆保留了镇康、澜沧、富宁县的猛捧、上下允、西盟、剥隘县佐。以后抗战、内战爆发，云南边疆管理机构的组建也就停止了。
三
民国时期，云南边疆管理机构的重组，在强调与内地整齐划一的同时，兼顾了云南边疆的特殊性，设立了专理边务的特殊机构，对边疆的经营管理工作起过推动作用，并取得了一些成绩。然而，始终未能从根本上治理好边疆，除中央政府腐败无能，惧怕帝国主义，大小军阀忙于争权夺利的内战，没有认真筹措的主要原因外，管理机构自身也存在诸多问题，其中尤以行政关系不顺畅，机构设置不完善最为突出，影响了经营管理能力的发挥。1934年英军大举入侵滇西南边疆班洪班老地区，云南边疆各级管理机构反应迟钝，制定不出有效的御敌良策，便是证明。
首先看行政关系。省署关系。北洋军阀政府推行省、道、县三级制。道政权成为边疆最高管理机关，因辖区辽阔，边务、民政兼理，事务繁重，管理力不从心。国民党政府废道，推行省县二级制。云南边疆特设殖边督办公署，直隶于省，专理边务，然职权过小，独立性过弱，只能“应各就该区域内斟酌情形，呈请省政府核定行之”（注：《续云南通志长编》上册、1985年版，第1115页。）。殖边督办公署处理边务，须遵循中央及省的有关方针政策，而中央及省又不可能制定切实可行的方针政策，致使殖边督办公署无所适从，在处理边务时，缺乏信心和勇气，不敢积极主动地应对边疆的各种外交问题，失去了边疆高级管理机关应有的地位和作用。
省县关系。县直隶于省，然昆明至边疆各县局大多在二、三十站（一站约三十公里）（注：《云南行政纪实》册2、民政1。），交通、通讯落后，联络策应不便。班洪事件后，国民党中央特派员周光倬了解到，“因自昆明出发，无论从保山转镇康、或由顺宁转耿马而赴孟定，至快亦须一月左右”（注：周光倬《滇缅南段未定界调查报告书》第9，40页。）。边疆形势瞬息万变，一旦有事，省政府无法及时给予沿边各县以指导和增援。省政府对边疆的管理因距离遥远而力不从心，原指望殖边督办公署辅佐，殖边督办公署却无劲可使。
署县关系。殖边督办公署是凌架于县之上的高级领导机关，但与县之间的领导与被领导的关系被削弱了。它们之间既非纯粹的上下级隶属关系，又非不相属的同级关系。即仅关于殖边事务，殖边督办公署对所辖县及行政委员公署有指导监督权；对县长及行政委员等有考核呈报省政府奖惩之权，但无任免权；对保卫团有直接指挥权，保卫团总团长由县长兼任；便宜处理紧急事故之权等。各县及行政委员公署的普通行政，仍归省政府民政厅直接管理，不受殖边督办公署支配。两级机构之间行政关系不紧密，一旦有事，凭两级官员的自觉性来协调和配合，为推诿、渎职开了方便之门。
县与基层组织的关系。民国初年，基层组织，北方多沿清制，分城镇乡；南方多自制，分市乡。1924年至1928年云南推行市村一级制。1928年至1934年全国形成区、乡镇、闾、邻四级制。1932年后渐兴保甲制。抗战后形成区、乡镇、保、甲制。云南边疆基层组织的组建，最大的阻力来自土司。土司对基层组织的组建或阻挠、或操纵、或干脆摇身一变，充当基层官员，统治照旧。澜沧县1929年划为10区，后改为8区69乡镇。“划分方法，不以山川形势及行政便利为准，而系牵就各土司里目粮目旧有属地而归并。往往利用区乡镇长之名称，分络各土司里粮目等”。“故澜沧全境，可谓已为各土司与里目粮目等准土司所分割盘据。县政府大小政事，皆须经其手承转，县府不能直接及于人民，勉强为之，亦不生效。盖全体夷民，其心目中皆只知有土司里目粮目，而不知有汉官矣。”县长“远不及一乡镇长或区长，不过省政府的传递人而矣，对各方鞭长莫及”。（注：周光倬《滇缅南段未定界调查报告书》第9，39页。）澜沧县的土司自清代以来不断分治，势力衰弱，却仍有这么大的阻力，实力较强的土司的阻力就可想而知了。滇西三宣之冠的南甸土司曾几次派兵攻打新政权，八撮县佐（梁河设治局）形同虚设。基层组织不健全，县政权的根基被掏空，难有作为。
云南边疆管理机构的重组，继续保持土流并立的特殊局面，一是担心取消土司制度会激化矛盾，为渊驱鱼；二是考虑到土司制度在边疆的经营管理中还能发挥一定的作用。“在此国防设备薄弱时期，土司既为一般边民所信服，尚须赖其号召团结，共御外侮，似难遽为废除，转贻鞭长莫及之忧。”“故土司制度之存在，实际上并无何种障碍。”（注：《云南行政纪实》册20、边务。）暂留土司，同时并立过渡性的新政权，进一步节制土司，逐步正式设县，并非无理，关键是土流关系仍不协调，边疆管理机构时常陷入无休止的内耗之中。
其次看机构设置。殖边督办公署设督办一员，会办一员；秘书一员，科长三员，技术员若干员；三科第一等科员一员，二、三等科员各二员，视察员各若干员；雇员兵役若干人。机构小，且无直属分支机构。经费分行政费，由督办拟具预算，呈省核定，由省库支给；事业费，于兴办某种事业时，由督办议拟专案，呈省核定筹措。行政费，两署每年分别约为9600、66000余元国币，（注：钱端升、萨师炯、郭登皋、杨鸿年、吕恩莱、林琼光、冯震著《民国政制史》下，本书据商务印书馆1945年版影印，第194页。）十分拮据。班洪事件中，第一殖边督办公署一边报告前线情况，一边紧急申请用于侦察、临时补助、民团伙食补助、难民抚绥等费用（注：《班洪事仲档案史料选编》，《云南档案史料》，1993年第3期。），等待省政府核拨，实在受制约。两公署在事件中表现不太好，受到时人抨击，“理宜裁撤”（注：赵康节《班洪问题之我见》，《民族》2卷8期，1934年8月出版。）。实际上，受弱国外交的影响，体制制约的因素恐怕更多一些（注：拙文《从班洪事件看云南边疆管理机构的运作》，《中国边疆史地研究》1997年第3期。）。殖边督办公署作为省县间的中间组织，不是不必设立的问题，而是如何完善的问题。因为省、县二级制推行不久，弊端就暴露了，“统治指挥稍觉不灵。”“颇有恢复三级制之趋势。”（注：《民国政制史》下，第179页；《中国疆域沿革史》第310页。）
边疆县局政区一再调整，仍显辽阔。全省130个市县局汛，面积在23000方里以上，排名前20位的分别为：维西、腾冲、澜沧、建水、广南、永胜、丽江、保山、中甸、马关、顺宁、文山、思茅、宁洱、景东、墨江、姚安、元江、蒙自、镇康。（注：《云南行政纪实》册2、民政1。）大部分处于边疆，或接近边疆，政区过大，管理不及。澜沧县辖区一再调出，“但南北行仍须四日以上，西东行仍须六、七日，不太小。”（注：周光倬《滇缅南段未定界调查报告书》第9，37页。）未定界区域内是管理最薄弱的环节，极易受侵略。南段未定界内的班洪班老地区，西临缅甸，处于孟定、耿马、猛角董三土司，镇康、顺宁、双江、澜沧四县，两殖边督办公署等多种机构的结合部，都可管，却都没管，被英国钻了空子。江城、墨江、元江、石屏、建水、个旧、蒙自、屏边、金平等九县间辽阔的区域，南接越南，直到五十年代才建立绿春、红河、元阳三县，从根本上改变了管理薄弱混乱的状况。政区插花，破碎零乱；治所迁移不定，人心不稳，更加剧了管理的困难。
县级行政长官任期不稳定十分突出。国民党统治时期，县长任期分试署期（一年）、实授期（三年一任）。原规定实授县长“在任期内不得调任，任期届满，成绩优良者，则可连任或升任等级较高之县。惟实际上各省之县长更动无常。”少有任上三年者。原因是“中央及各省对于县长规定种种考成条例，及惩戒办法，动辄停职免职随之；”“荐举之途太滥，县长率因人而进，不但上下随上，而缺之肥瘠亦因人而更调，故县长不能久任。”（注：《云南行政纪实》册20、边务。）1933年公布县长任用法，内地县长任期逐渐稳定，而云南边疆县局长任期仍不稳定。福贡设治局自设治至解放，共历17任行政长官，任期多为一、二年。（注：胡正生等《福贡历代建置沿革》，《怒江文史资料选辑》第9辑，1987年8月，第4、5页。）更换频繁，官存二心，谈何施政？
边疆县局长的薪俸虽然不断提高，达到了375元，而英方一洋官司事每月至少合500元，即便与内地县长比较，仍遍低。而且，375元非县局长一人享受，全署员司工役，暨一切薪资公费伙食都包括在内，所有伙食公费，暨交卸后之旅费等，亦完全靠自筹，（注：张笏《腾越边地状况及殖边刍言》，《云南边地问题研究》上，第328、330页。）造成清廉的官员无以为济，官场腐败之风盛行。边官或寄食于土司，仰望土司分给一点小利，任凭土司藉口向人民摊派；或与土司合伙向人民摊派，从中渔利；或违法乱纪，中饱私囊；或官商勾结，盘剥人民。许多官员因苛政自损威信，失去人民的依赖和支持，严重的造成官民对立，以至演变成暴动，边疆县局长被驱逐或杀死的事件屡见不鲜。
边疆建设，应以政治稳定为大局，经济发展为中心，中华文化为主流，兼融外来文化。要充分考虑边疆地区的特殊性和各族人民的承受能力，循序渐进，综合治理。综观民国时期云南边疆管理机构的重组过程，场面很大，成效却不突出。