高校学费的性质：事业性收费、价格或是使用者付费，本文主要内容关键词为：使用者论文,学费论文,性收费论文,性质论文,事业论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
我国高等教育收费制度改革始于上世纪80年代末90年代初，经过20年的改革，高等教育付费上学的观念已深入人心。从理论上看，高等教育属于非义务教育，其产品性质具有准公共产品的属性。从实践上看，收取学费扩大了高等教育资源的投入，促进了高等教育规模的扩张和居民高等教育机会享有的改善，因此，付费上学既合理又合情。但在对高等教育学费性质的界定上尚未达成共识。当前学术界在学费性质的界定上存在两种观点：一是主张学费定价的主体是政府，学费性质是事业性收费，本质上强调成本分担；二是主张学费实行市场定价，将学费视为价格或准价格。以上两种对学费性质的界定，在理论和实践中都存在难以克服的困难。
一、事业性收费与大学成本核算的难题
将高等教育视为一种准公共产品，强调高等教育投资既有私人受益部分，又有利益外溢性带来的社会受益部分，根据效率和公平原则实行教育成本分担符合实际。考虑到教育在国家建设和社会发展中的基础性和先导性地位，将高等教育视为社会公益性事业，将学费定位为事业性收费，强调学费的成本补偿属性也是当前我国学费政策制订的出发点。
但高校学费性质上事业性收费的定位，在实践中却面临诸多难以克服的困难。首先，高等教育成本核算本身就是一个难题。有学者认为学校是非营利机构，绝大多数国家的公立学校没有教育成本核算制度。学校实行的是收付实现制，而不像营利机构实行权责发生制，学校通过固定资产投资和采购形成的固定资产，包括各种建筑物、价值较高的大型教育仪器设备，也不存在固定资产折旧和折旧基金提取制度。因此，学校和政府不可能提供准确和系统的教育成本信息。[1]有学者则指出目前国内外学者虽然对教育成本的概念、分类、计量方法、投入产出等方面进行了广泛的研究，但各国学者对教育成本的计量问题一直未能达成共识。[2]还有学者指出现在连教育成本核算应当包含什么都无法形成共识。[3]
其次，依教育成本为依据确定学费标准，面临的第二个难题是如何确定高等教育成本分担比例。约翰·斯通指出，如果学费太高，将有太多的学生需要资助，将抵消学费的边际净效应；如果学费太低，则学费收入不足以弥补定期调整学费、收取学费和解决学生延迟付费问题上所需的政治与管理成本。[4]因此，在教育成本确定以后，教育成本分担比例的确定直接影响学费的高低。有学者指出依据居民承受能力确定成本分担比例，或是依照教育收益情况确定成本分担比例；还有学者主张借鉴国外经验将成本分担比例确定在20-25％。但无论是怎样的确定方法，都存在过于主观的嫌疑。
再次，高等教育缺乏成本约束机制，依成本确定学费必然带来学费的不断上涨。美国学者鲍恩认为高等院校的成本约束是模糊的，高等教育的相关利益群体对高等教育的观念影响着最低成本和最高成本的设定。高等教育成本的增长不是出于高等院校自身运转的原因，而主要取决于高等院校能得到的收入。高等院校的主要目标是追求卓越、声望显赫和影响力。为了实现上述目标，高校需要招聘最杰出的教师，吸引优秀的学生，争取更多的科研项目、不断更新设备仪器。所有的学校都会尽量争取更多的资源投入，所有的学校都会用尽增加的收入。[5]因此，高等教育成本总是倾向于不断增长的，依教育成本确定学费必然也会带来学费的不断增长。
最后，高等教育供求关系失衡的情况下，依教育成本收费难以抑制政府和学校的寻租行为。依教育成本收费，而不考虑教育的供求关系，学费低于市场均衡价格将导致高等教育过量需求的产生。在市场非均衡的状态下，政府和高等教育都存在寻租的动机。对于政府来说，存在着通过减少高等教育财政拨款来转嫁高等教育成本的动机。而对于学校来说，垄断带来的效率低下，信息不对称带来代理成本的上升，甚至在会计环境不成熟的环境中，虚构教育成本谋求部门利益等现象的存在都会导致按照教育成本确定学费的规定流于形式。
二、价格定位与效率、公平的冲突
我们认为学费性质的价格定位将面临效率和公平的双重质疑。首先从效率的角度看，高等教育市场不是完全竞争的市场，并且面临外部性、信息不完全、风险等难题，价格机制不能形成高等教育资源的帕累托最优配置。从市场结构上看，高等教育市场是一个垄断和高度分割的市场。我国高等教育大多是政府举办的，民办高等学校数量较少，其进入和退出的壁垒高，而且招生制度安排以及条块分割的高等教育管理体制分割了高等教育市场，使得重点大学(如985、211、省属重点大学)和独立学院都享有不同程度的垄断，如果仅由市场供求来定价，垄断定价带来的结果只能是高价和低产量。从外部性的角度看，就高等教育不仅是个人人力资本投资的一种形成，而且高等教育对于文化和知识的传承、传播和创新，新技术的创造和发明，经济生产率的提高，社会民主、政府治理等都具有广泛的影响，而且这种影响是不能内化为个人收益的，外部性的存在导致市场失灵，边际成本定价规则难以保障社会最优的教育需求量。从信息不完全的角度看，就高等教育的质量信息而言，学校和学生之间存在严重的信息不对称。学校相比学生而言，拥有更多的有关教育教学质量的私人信息，如果单纯由市场机制调节，逆向选择将导致低质量的高等院校取代高质量的高等院校，出现“劣币驱逐良币的现象”。同时教师和学生之间就教育中的服务质量同样存在信息不对称现象，教师是把学生当做受教育者来培养或是仅当做消费者来迎合，教师比学生拥有更多的信息，如果教师只是利润最大化的追求者则可能出现“道德风险”，仅仅成为出售分数和推销文凭的“售货员”。从风险的角度看，高等教育需求其实是人力资本的派生需求，人力资本投资周期长，无抵押性以及未来收益的风险性等因素使得针对人力资本的借贷市场不完善，高等教育市场定价将使缺乏资本的贫困阶层子女无法接受应有的教育。
从公平的角度看，单纯的市场定价采用“价高者得”的方式来分配稀缺的高等教育资源，对低收入阶层子女高等教育机会的享有将造成极为不利的影响。从学费的价格弹性看，高收入阶层的价格弹性小，高价格对其高等教育需求影响相对较小，而低收入阶层子女价格弹性大，高学费将严重挫伤他们接受高等教育的积极性。从资本借贷市场的角度看，低收入阶层子女即使愿意支付高价格，也会由于资本借贷市场的不完善而缺少人力资本投资的资金。
三、使用者付费的理论依据及意义
通过以上分析可以发现，无论是事业性收费的定位或是价格定位，高等教育的学费都会面临诸多理论和实践中的困难。因此，采用简单的方法看待高等教育的学费是不合适的，我们主张高等教育学费的性质应定位于使用者付费。
1.使用者付费、事业性收费和价格的区别
使用者付费不同于事业性收费。前者是指政府或政府举办的经营实体为特定服务或特许权索取的价格，也是为提供那些服务的全部或部分成本的使用价格。[6]后者是指非营利性的国家事业单位及类似机构在向社会公共服务中，依照有关政策规定收取的费用，其实质是对服务性劳动的部分补偿。[7]从概念上看，使用者付费和事业性收费既有相同点，又有不同点。从相同点看，无论事业性收费或使用者付费都属于公共收费范畴，都强调政府对收费的规制。从不同点看，使用者收费强调服务提供主体和服务受益者就服务形成市场等价交换关系，而事业性收费则强调收费对政府投资不足的弥补作用。从收费的管理使用上看，使用者付费被作为经营性收费由提供准公共产品的实体(如学校、医院)自收自支，而事业性收费则被视为预算外经费列入财政专户管理，提供服务的主体缺乏资金使用的自主权。
使用者付费也不同于价格。首先，使用者付费和价格的适用范围不同，价格的适用范围是私人产品领域，而使用者付费则适用于准公共产品领域。其次，使用者付费和价格虽然都强调市场机制的作用，但由于准公共产品生产和消费的效用外溢性以及缺乏完全的竞争性和排他性，使得这些产品或服务的生产经营活动难以在市场上形成真正的价格机制，或者说存在市场失灵，因此需要政府干预。[8]最后，商品的价格往往是由成本和利润构成的，而使用者付费的价格往往低于成本，经营者的利润甚至部分成本都由政府财政补贴承担。这主要是因为使用者付费的价格基础来源于准公共产品或服务的提供者和服务的直接享受者就服务的直接受益部分进行的价值交换，因此，使用者付费不应高于服务的边际成本。准公共产品或服务具有利益的外溢性，采取边际成本定价，由服务受益者承担准公共产品或服务的全部市场价值，承担超过直接受益部分的公共受益部分显然是不可能的也是无效率的。[9]
2.高等教育的准公共产品属性与使用者付费的合理性
有学者认为高等教育既不是在消费上具有完全竞争性和排他性的私人产品，也不是在消费上完全不具有竞争性和排他性的公共产品，它兼有私人产品和公共产品的成分，属于准公共产品。[10]一方面高等教育具有消费上的竞争性，在高等教育资源有限的情况下，增加一个人的高等教育机会则减少了他人接受高等教育的机会，同时高等教育机会的增加还会带来拥挤成本，高等教育从精英化向大众化过渡带来文凭贬值，过度教育等问题就是最好的说明。这也意味着增加高等教育的边际成本并不为零，高等教育的消费具有一定的竞争性。另一方面高等教育消费的非整体性，使得高等教育具有技术上排他的可能。如在高等教育机会有限的情况下，我们可以通过招生计划、高考分数以及学费等手段分配稀缺的教育资源。但需要注意的是，通过高等教育投资除了给个人带来经济和非经济的收益之外，还具有利益的外溢性，如促进经济增长、社会公平、民主进步等。这些外溢性的收益具有消费上的非竞争性和非排他性。因此，高等教育即非纯粹的私人产品，也非完全的公共产品，就其直接受益部分来看具有私人产品的特点，就其利益外溢部分看又具有公共产品的特点。还有学者则用商品性和公益性来描述教育服务的这种双重属性。[11]高等教育学费性质的使用者付费定位正是源于高等教育准公共产品的属性和高等教育商品性。对于高等教育受教育者直接受益的部分和高等教育商品性的部分应采用市场机制定价，对于高等教育公益性部分和利益外溢性部分政府给予财政补贴，对于市场不完善、信息不对称、风险等导致的市场机制失灵问题政府要采用价格管制、质量规制以及信息披露等手段来干预使用者收费的价格确定过程。
3.使用者付费定位的意义
高等教育学费的性质是高等教育学费征收与管理的首要问题，它决定学费形成的机制、学费标准确定的依据、学费确定的主体及学费采取的形式等。[12]高等教育学费性质界定的变化，必然会带来学费管理体制和高等教育体制的变革。从实践上看，高等教育学费性质的界定由事业性收费向使用者付费转变，具有以下积极意义：
(1)将进一步扩大高等院校的办学自主权
克拉克认为高等院校存在三种权利：行政权利、市场权利和学术权利，[13]学术权利的增强是大学精神自由的保障。有学者指出二战以后大学规模的扩大带来大学管理的科层化以及伴随着新管理主义的兴起，政府加大对大学的干预，使得行政权利和学术权利的冲突日益激烈，大学变得日益官僚化。[14]我国长期以来实行单一的办学体制，高等院校成为政府机构的延伸，加之传统的“官本位”文化的影响，大学官僚化气息更盛。行政权利成为大学的主导权利，行政权利决定大学校长的任命，决定着教师的聘任，决定着学校的专业设置、招生计划，行政级别决定着教师的福利待遇和工资级别，学校成为政府的“奴婢”。1985年《中共中央关于教育体制改革的决定》明确提出扩大高等学校办学的自主权。虽然经过几十年的改革，高等教育办学自主权有所改善，但成效并不明显，关键在于学校难以实行经济上的独立或至少部分经济上的独立。高等学校学费性质上使用者收费的定位，将赋予高等学校自主定价的权利，同时由于不是事业性收费，高等教育学费“非财政性”收费的性质将更为明确，[15]为学校对学费收入自收自支打开口子，也为进一步扩大学校自治，提高办学自主权提供了经费上的保障。从国际经验看，当前高等教育学费自主定价趋势正在逐渐兴起，2002年3月，日本在国立大学法人改革方案中强调，要放开固定的学费标准，给予国立大学一定的收取学费的自主权，并且准备推行结余留用的新财政方案。[16]2006年英国开始全部取消国家统一学费标准，代之以自由决定学费价格。[17]
(2)政府在高等教育学费定价中的作用将更加明确
传统高等教育学费事业性收费的定位，将高等教育学费仅视为服务成本的部分补偿，将教育成本作为确定学费的依据。如1996年《高等学校收费管理暂行办法》提出学费标准根据年生均教育培养成本的一定比例确定。教育培养成本包括以下项目：公务费、业务费、设备购置费、修缮费、教职工人员经费等正常办学费用支出，不包括灾害损失、事故、校办产业支出等非正常办学费用支出，并首次提出在现阶段，高等学校学费占年生均教育培养成本的比例最高不得超过25％。2000年教育部《关于高等学校招生收费工作若干意见的通知》提出学费标准应依据高等学校年生均日常运行费用、财政拨款、当地经济发展水平和居民承受能力等情况确定，并规定用于确定收费标准的高等学校年生均日常运行费用包括以下项目：学校教学和管理支出的公务费、业务费、设备购置费、修缮费、在编教职工人员经费、离退休人员经费等正常办学费用支出，不包括灾害损失、事故、校办产业支出等非正常办学费用支出和实行后勤社会化的所有服务性支出。同时强调高等学校的学费占其年生均日常运行费用的比例按25％掌握的原则。这些规定不可谓不细，但由于前文提到实践中教育成本核算的困难，我国至今没有明确的高等教育成本标准，政府要求学费不高于教育成本25％的规定难以实施。高等教育学费管理上呈现过度分权的趋势，虽然名义上我国高等教育学费实行中央和省级两级管理，但由于学校和下级政府实行成本信息封锁甚至是传递虚假成本信息，使得上层政府对学校学费监管缺位，学校和地方政府间学费攀比增长的趋势非常明显。有学者为此提出学费管理究竟是成本核算或是价格管制的质疑。[18]学费性质使用者费的定位，将使政府跳出成本核算的困境，实行价格管制、质量控制以及建设高等学校成本信息披露机制，这将有利于发挥政府的监管作用。
(3)学费价格的信号显示作用凸显，有利于高等教育结构优化
学费性质上使用者付费的定位，将改变当前各所学校不管成本大小、就业前景如何、未来收益多少，社会供求状况单一定价的学费模式。使用者付费定位后，学费确定的依据将依赖学生的受益情况和学校的培养成本，将改变过去单一的政府定价，而是强调政府干预下的市场定价，学费价格将和个人的直接受益部分以及市场供求关系直接相连。对于一些社会供给多、教育收益低、学费水平高的专业，竞争的压力将迫使学校缩小这些专业的招生规模，而对于一些社会需求大、教育收益高的专业，在学费价格上涨的信号指引下将促使高等院校增加供给。同时学费价格信号正常发挥作用后，将不会出现今天民办学校教育收益低、学费价格高，公办学校教育收益高、价格低的现象，为民办学校的发展创造空间，促进学校之间的公平竞争，有利于高等院校专业调整和教育结构调整。
(4)有利于政府高等教育资助方式的转变，促进教育效率和公平
学费性质上使用者付费的定位，教育公平将面临高学费的挑战，特别是如何保障低收入阶层子女高等教育参与机会将成为关键。根据教育经济学的观点，不同阶层子女对高等教育需求的价格弹性是有差异的。高收入阶层子女学费价格弹性小，对其征收高学费是符合受益原则的，同时减少政府对高收入阶层子女的补贴也是符合公平原则的。低收入阶层子女价格弹性大，加之资本的约束，高学费对低收入阶层子女高等教育参与机会的不利影响必须受到重视。因此，在实行高学费的同时，必须相应地建立高资助政策。高资助政策的建立有利于政府对高等教育资助方式的转变，即由过去直接资助学校实行低收费，转变为直接资助学生帮助贫困学生完成学业。资助方式的转变一方面减少了过去普遍资助造成的低收入阶层补贴高收入阶层的不公平现象，真正帮助了需要资助的学生，促进了高等教育的公平；另一方面资助方式的转变也改变了学校、政府和学生三者之间的关系，在普遍直接资助学校的背景下，学校和政府形成从属关系，学校作为政府的代理人培养学生服务社会，根据委托代理理论，学校和委托人的目标函数不一致，加之信息不对称使得学校存在偷懒和逆向选择的可能，造成学校办学效率低下，教育成本居高不下。同时政府和学校之间的行政隶属关系，使得学校只对上级政府负责而无视学生的需要和社会的需要，教育和社会、生产脱节问题严重。在直接资助转向间接资助，资助学生的背景下，学校和学生的关系将建立起市场交易关系，市场需求的变化、学生需要的变化将直接构成学校服务的压力，学费和政府资助将有助于学校适应市场需求，满足消费者要求，提高教育质量，降低办学成本的动力，这对学校效率的提高具有积极意义。