规划性变迁：理解中国乡村变革生发机制的一种阐释——从农村社区建设事件切入，本文主要内容关键词为：中国论文,乡村论文,社区建设论文,机制论文,农村论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
〔中图分类号〕C912.82 〔文献标识码〕A 〔文章编号〕0447-662X(2011)02-0161-11
过去的30年，是我国经济社会快速发展的30年，也是我国体制急剧变革和创新的30年。对于“中国的奇迹”、“中国模式”及“中国经验”，人们给予了不同的解释。如林毅夫从新制度主义的角度出发，提出了著名的比较优势理论，认为中国的奇迹是建立在国家通过一种渐进的、双轨的方式发展比较优势产业的战略基础之上。①也有人将中国奇迹的发生归结于具有中国特色的政治制度优势及行政体制。由于制度在经济社会发展中的作用日益重要，上述制度主义的视角对解释改革以来中国社会的发展与变迁无疑极具价值与启示意义。不过，也有人指出，制度主义的视角在强调制度的价值和重要作用的同时，却对推动制度变迁和创新的主体未给予应有的重视。由于中国是一个以农民为主体的国家，因此正如不能离开中国人讲“中国奇迹”一样，也不可离开“农民”谈“中国性”，正是农民理性的扩张才导致“中国奇迹”的发生。②
的确，中国是一个农民大国，农村改革也是我国改革的先导。对于中国经验及中国模式的解释不能离开对农村变革及农民行为的理解和解释。农民历史创造主体的观点很好地指出了农村改革及制度创新的动力和原因，然而，农民理性通过什么机制或方式发挥出来，并对农村改革和制度变迁产生影响，是需要进一步讨论的。事实上，任何改革或制度变迁均不可能由单一因素决定，而是多种力量和因素共同作用的结果。历史或现实中的制度变迁过程是由政府、民众等多种力量相互作用共同推进的结果，制度也正是在多方参与互动中产生并不断得到修正和完善的。本文拟在社会结构性转型的大背景下考察政府的作用和行为方式，将农村社区建设作为一个“事件”进行切入，通过对政府推进农村社区建设过程的描述与分析，反映国家和政府在规划性变迁中的动员、推动作用、行为方式、行动逻辑及其影响和后果。
一、理解中国乡村变革的几种理论解释
任何一项改革或制度变迁都是一定行动主体在特定目标指引下的制度变革和创新行为。根据行动主体在推动改革和制度创新中地位、作用和角色的不同，可判定制度变迁的动力、性质及方式。例如，新制度经济学代表人物诺斯就将推动制度变迁的初始行动主体称为“第一行动集团”，而将在制度扩散过程中支持、引导和帮助初始行动主体的社会群体视作“第二行动集团”，包括政府组织、社会组织及个人。在此基础上，诺斯进一步将由人们为满足自身需求及响应外部获利机会而引发的制度变迁称为诱致性制度变迁，而将由政府自上而下推动的制度变迁称为强制性制度变迁。③从中国乡村变革的具体历史进程来看，不同的行动主体在乡村变革的不同时期以及制度变迁的不同阶段所起的作用不同，由此也引发人们对乡村变革的动因、性质及方式的不同认识与判断。在当前关于中国乡村变革动力机制的理论解释中，主要有三种代表性观点：
1.农民自发创造性
持这种观点的人们充分肯定农民在乡村变革和发展中的主观能动性和创造作用，认为中国的改革发源自农村，是农民改变和创造了中国。例如，在学术界，家庭联产承包责任制的改革一直被视为是基层群众的创举，这一看法也得到一部分外国学者的认同和支持。柯丹青和周凯就认为中国乡村的非集体化改革是由农民自下而上推动的，是一场“自发的、无组织的、无领导的、无意识形态和无政治倾向的运动”。④中国政府处于被动应付的角色和地位。墨菲通过在中国内地的实证调查，揭示了农民流动对乡村地区以及中国社会的影响，认为农民工改变了中国农村。⑤近年来国内也有部分学者采用这一观点对农民的行为进行分析。徐勇提出“基层社会与创造性政治”的分析范式，认为传统的“压迫—反抗”、“底层社会与抗争性政治”农民政治行为的分析范式背后主要是一种革命性、冲突性的话语和思维逻辑，难以解释常态社会中的一系列治理性和建设性事件。通过对历史上乡村“生产力暴动”、“瞒产私分”、自由买卖、农民流动等行为和现象的分析，认为农民是中国乡村变革的原动力。农民通过一系列自主创新行为不仅改变了自己的命运，而且以自己的行为不断冲击和突破体制性障碍，并创造出新的体制和行为模式，从而引发和推动乡村及整个国家体制的变迁。⑥应小丽则进一步对农民自主创新行为的作用和条件进行了分析，认为农民自主行为是中国乡村变革和制度创新的重要推动力。60年来的乡村变革和发展史表明，农民不是“历史的弃儿”或国家政策的消极、被动承受者，而是具有主动性和创造性的“积极行动者”。农民在生存理性和实践逻辑指引下，对社会问题有着最为真切和有效的感知，通过突破制度瓶颈以及对国家政策的选择性或创造性运用，一步步营造有利于自身的生存空间和机会以及扩大政府的选择集合并最终成功推动制度的转型。⑦农民的主动性和首创精神也得到了国家领导人的首肯。邓小平认为中国农村改革有“两个意想不到”，一个是包产到户的实行，另一个是乡镇企业的异军突起。他高度肯定农民在乡村变革中的重要作用和创造性。“农村搞家庭联产承包，这个发明权是农民的。农村改革中的好多东西，都是基层创造出来，我们把它拿来加工提高作为全国的指导。”⑧“乡镇企业容纳了百分之五十的农村剩余劳动力。那不是我们领导出的主意，而是基层农业单位和农民自己创造的。”⑨
2.政府主动性
与农民主体性和创造性观点相反，一些学者强调乡村集体和基层政府在农村社会变革和经济转型过程中的重要作用。⑩艾伦·刘以温州模式为例，认为中国的改革是一种自下而上的改革，由于中国社会并不是铁板一块的整体，因此改革有可能率先从基层取得突破和成功。温州私营经济的崛起离不开当地党政部门的暗中支持和政治保护。(11)帕立斯持有类似的观点，他认为温州模式的孕育是农民、地方政府与中央政权之间长期冲突、妥协和谈判的结果。不过，单靠农民自身并不能抓住国家赋予的机会，只有农民与地方干部之间串通起来“合谋”才有可能在国家政策之外营造新的机会和空间。(12)安戈通过与从大陆广东等地移居香港的村民的访谈，发现大多数中国乡村的变革是政府自上而下推动和决定的。在其收集的28个样本村中，到1982年底共有26个村实行了家庭承包制的改革，但其中有24个村的村民表示该村的改革完全是由上级部门决定的，仅有2个村的村干部和村民在决定采取何种经营方式上发挥过主动性。(13)关于这场改革的影响和后果，有学者认为乡村市场化改革不仅没有削弱地方政府的经济和政治权力，反而增强了政府控制经济政治资源以及推动社会变革的能力。(14)也有学者认为我国农村改革的目标并不是私有化，而是一种非集体化改革，改革后形成一种以乡镇政府和村集体为代表的公共产权形式和结构。地方政府在乡镇企业的改革和发展中发挥了极为重要的作用。上世纪80年代以来中国乡镇企业的迅猛发展主要是地方政府追求财政利益和政绩表现的结果。在此过程中，地方政府的功能和行为方式发生了深刻变化，形成“地方政府法团主义”，(15)基层政府组织结构及运行方式日益“公司化”，(16)地方政府官员则充当了“政治企业家”的角色和功能。
国内也有相当一部分学者充分肯定地方政府在乡村变革和经济社会发展过程中的作用。有的认为中国乡村市场化的动力主要来自改革前的社会主义传统和组织资源，乡村集体和基层政权组织是连接农民与市场的中介，不仅减轻了农民进入市场的风险和成本，而且有组织地进入市场的方式也维系了社区凝聚力以及降低改革引发的社会动荡。基层政权能否发挥中介作用以及中介作用水平的高低，会对乡村市场化的不同结果产生决定性的影响。(17)乡镇政府参与地方经济活动的一个直接影响就是政府更多地将自己的利益基础植根于地方社会，把财政和政绩需求寄托于地方经济之中，利用政府资源推动乡镇社区的经济发展来满足政府的利益需求。这样乡镇政府与地方企业之间就结成一个紧密的利益共同体。(18)基层政府相对独立地位和“经济人”意识的凸显，促使地方政府在经济社会变革过程中直接充当“第一行动集团”的角色和功能。(19)此外，还有学者通过对村民自治示范活动的考察，指出基层政府不仅在经济和社会发展过程中起着重要的引擎和“推手”作用，而且在乡村民主化进程中也具有主动性。中国乡村民主化进程之所以在经济社会发展及文化较为落后的乡村地区率先取得突破，与执政党和政府扮演的积极主动角色密切相关。(20)
3.官民互动合作
第三种观点强调政府和民众在乡村社会变革和制度转型中的共同作用，认为改革是民众自发创造和政府积极引导支持的结果。例如，崔大伟通过对江苏的考察指出，中国乡村的改革既不是单纯由国家自上而下推动的，也不是单由农民自下而上决定的，而是国家、地方、基层干部及农民几方面力量互动和作用的结果，尤其是不能忽视地方及基层干部的态度对改革进程的决定性影响。(21)白苏珊通过对上海淞江、江苏无锡、浙江温州等地的考察指出，乡村工业化并不完全是乡村的自发行为，而是与国家的重视及在政策和资金等方面的支持分不开的。不过，由于各地在集体传统和经济基础等方面的差异，因此地方干部也采取了不同的发展策略。(22)不仅如此，上世纪90年代中期启动的乡镇企业改制及私有化改革，并不是乡镇企业和工业的自主经济行为，而是在政府的支持下(State-sponsored)渐进推进的。(23)虽然乡村工业化及乡镇企业的崛起是乡镇基层政府积极推动的结果，但是在上世纪90年代早期，乡镇企业负债亏损日趋严重，逐步成为基层政府一项沉重的包袱，而同时期个体私营企业的蓬勃发展却为乡镇政府提供了替代性税收渠道和财政收益。因此，在现实压力下，地方政府政策重心逐渐转向扶助支持私营企业的发展，而对乡镇企业进行产权改革和股份制改造。在此过程中，地方政府并没有完全放弃对集体及乡镇企业的控制，而是参与乡镇企业改制的全过程，通过“抓大放小”或持股等方式和形式继续掌控企业，并将改革的后果和影响控制在可控的范围之内。官民互动合作的观点也赢得了相当一部分国内学者的共鸣。有学者就指出，中国农村的改革是从下面先搞起来的，农民对改革的强烈意愿与地方上开明的领导人相互推动，形成小气候，然后一步步得到上层的认可，获得合法性。然而，单有农民的意愿和需求，没有地方主政者思想观念的转变及国家政策的跟进，农村改革不可能短期内在全国普遍推广并取得突破。(24)还有学者通过对我国农村基层组织体系的演变历程的考察，指出乡村变革并非单纯是强制性制度变迁或诱致性制度变迁，而是一种“支助型制度变迁”(Sponsored Change)，上层领导人对改革的激励和支持与基层群众的创造和努力共同推动了制度变迁的进程。(25)
二、规划性变迁中的政府主动性：行动目标与逻辑
新中国成立以来，我国基层社会组织与管理体制经历了从人民公社时期的“社队制”到家庭联产承包责任制时期的“村组制”的重大转变。在城乡一体化及新农村建设背景下，社区建设的重点逐步由城市转入农村，从过去城市的单兵突进过渡到城乡社区建设携手并进、共促共建的阶段。如果说“社队制”和“村组制”是我国农村基层第一次和第二次组织变革和制度变迁的话，那么“社区制”则是我国基层社会组织与管理体制的第三次重大变革和制度创新。(26)从基层治理模式转换与变迁的历史来看，乡村基层社会组织与管理体制的变革与民众需求、自发创造以及基层干部、中央自上而下的组织、规划、引导与支持密不可分，是一种“支助型”制度变迁过程。在此过程中，民众自下而上的需求压力与“倒逼”机制、地方领导的默认支持和回应机制以及中央自上而下的合法性确认和推动机制共同推进了制度变迁的进程。
不过，从历史来看，“支助型”制度变迁主要是从中央对地方的改革实践及农民在实践中的创造进行激励和支持的角度而提出的，它主要是用来解释国家在没有明确改革目标的条件下允许地方进行探索并对群众在实践中创造的经验进行总结、鼓励、认可和支持的历史事件及其制度变革过程。从我国农村社区建设的历程看，虽然它最初也是由于外部供给不足及政府公共服务弱化而由民众为解决自己生产生活方面的难题而自发倡导和发动起来的，随着城乡结构转型及国家发展战略的转变，国家加大了对农村公共服务的投入和支持力度，并在此过程中要求积极推进农村社区建设。农村社区建设的兴起，显然与政府的激励和支持作用分不开，它在此意义上也是一种“支助型”制度变迁。不过，需要指出的是，从改革背景和历史来看，政府在农村社区建设过程中的主导和推动作用更为明显，从试点的启动到具体建设过程均离不开政府自上而下的规划引导、组织推动及财政经费投入。因此，农村社区建设更多的是一场“规划性变迁”过程。在规划性变迁中，国家对农村社区建设及乡村发展总的目标和方向是明确的，党的十七大报告提出“要把城乡社区建设成为管理有序、服务完善、文明祥和的社会生活共同体”，只不过国家对于构建新型社会生活共同体的具体途径和方式并没有明确规定，而是允许地方积极探索和创新，在实践中摸索和积累改革的经验，从而为农村社区建设在全国的普遍推广奠定基础。
已有大量的研究指出，在向市场化转型的背景下，基层地方政府直接充当地方经济增长的“发动机”角色。由于基层政府广泛介入到地方经济活动中，形成“地方政府法团主义”、“地方政府公司化”等现象。目前相关研究主要是从国家市场化体制改革和财政制度安排的角度来解释地方政府推动经济增长的积极性和主动性，认为随着上世纪80年代启动“分灶吃饭”的财政制度改革，地方政府逐步成为一级相对独立的利益主体，在追逐财政和政绩的压力下，直接参与和介入到地方经济发展过程中。这种解释对说明改革之初基层政府在经济发展过程中的角色和地位及其行为逻辑无疑具有较强的说服力和合理性。但是，上述解释主要是一种“理性经济人”的经济学分析方法，对说明基层政府的行为逻辑具有一定的适用范围和有限性。事实上，乡镇作为国家最低一级政权建制，不仅是国家正式行政建制序列中的一环，同时还与广阔的乡村有着千丝万缕的联系，是国家与社会相互纠结和直接接触的领域。考察乡镇政权运作逻辑及行为方式，不仅要考虑政权和官员自身的利益、目标和动机，而且还要考虑乡镇政权的外部条件及其赖以生存的政治社会生态环境。上述解释虽然能够说明基层政府在经济增长中的地位和作用，但是对基层政府在社会发展过程中的作用、角色及行为动机强调或关注不够，因此难以对地方政府的运作方式和行为逻辑进行全面和充分的说明，尤其是不能对当前民生和社会建设背景下的基层政府的行为方式进行合理性解释。
农村社区建设的兴起，既是国家宏观政策规划和积极引导的结果，同时也与地方的积极性和主动性分不开。首先，国家宏观政策导向是决定地方政府行为方式转变的一个重要变量。众所周知，中国的改革主要是一种可控的放权式改革，(27)虽然改革后地方在财政上获得了一定的自主权限，但是中央仍掌握和控制着政策和资源的分配权，尤其是通过组织部门主导了地方人事任免权。因此，地方政府运作和行为方式不可避免要受到中央决策和政策的影响。过去由于片面强调经济增长，在创造经济增长奇迹的同时也带来了严重的社会分化和不稳定。在经济发展过程中，不仅造成了地区差距、阶层分化，而且导致城乡差距扩大化。长期以来，我国走的是一条以城市为中心的发展道路，教育、医疗、社会保障、文化、卫生等基本民生建设和投资的重点在城市，而农村公共物品和服务主要是由村民个人、集体或企业自我供给为主。随着农村市场化改革及村集体企业改制，村庄集体经济实力日益下滑，自我供给能力不断弱化，日益难以有效为村民提供基本的公共产品和服务，对村民缺乏吸引力和认同感。村庄公共服务能力的弱化也制约和影响了村级组织的社会整合功能。一些地方由于村民分化、村庄社会关联度的降低，引发了严重的社会失序和伦理性危机。(28)例如，由于失去了生存的价值和生活的意义，湖北京山县农村出现大量的老年人自杀的现象。(29)乡村人居环境的恶化和社会关系的失序，导致村民大量外流，进一步加剧了乡村的颓废和衰败。由于国家的投入和支持不足以及村集体经济的空壳化，使村级组织在社会管理和公共服务提供上力不从心，农村出现治理性危机，严重影响基层以及整个社会的和谐与稳定。从全国来看，这种治理性危机在经济社会发展较为落后的中西部地区更为突出。进入新世纪以来，党和政府及时调整了发展战略和政策思路，要求在经济发展过程中更加注重社会建设，促进社会和谐。为此，中央一方面出台了一系列惠民政策，并加大了对民生建设的投入力度；另一方面要求各级切实维护社会稳定，为经济和社会发展“保驾护航”。因此，地方各级自上而下既面临着保增长的任务和压力、又面临着保民生、保稳定的刚性约束和新的要求。为有效化解社会矛盾，切实维护本地区社会稳定，地方政府施政策略和方式及发展思路开始有了一定的转变。在维持和促进经济增长的同时更加注重社会建设，以关注和解决民生问题为重点和突破口，完善政府公共服务与社会管理，着力通过社区建设促进城乡基本公共服务的均等化，缓解城乡发展差距及其矛盾，努力从源头上预防和减少影响社会稳定的不和谐因素。
其次，农村社区建设既是国家发展战略和方针政策规划和引导的结果，同时也与地方的积极性和主动性密切相关。江西是全国较早开展村落社区建设的省份，其社区建设经历了一个以乡镇和行政村为重点到以自然村落为重点的探索过程。村落社区建设之所以最早在江西发起，是地方立足本地实际主动谋出路、谋发展的结果，尤其是与主政者的决策、重视和支持分不开。江西作为中部的一个农业省份，农村人口占全省总人口的80%，经济社会发展在中部六省排名较为靠后。江西主要负责同志认识到，只有农村发展了，整个江西才有跳跃式发展的可能；只有农村稳定了，全省才有稳定的基础。正是基于这样的认识和判断，村落社区建设才率先在江西进行试点和探索。江西村落社区建设立足挖掘农村内部资源，通过由农村老党员、老干部、老教师等组成的志愿者协会的方式，调解民间纠纷，改善邻里关系，举办公益事业，不仅缓解了乡村社会矛盾，促进农村社会稳定，而且繁荣了农村社区文化和互助合作活动，增进了乡村社区资本和社会和谐。江西开展村落社区建设不仅适应了税费改革后农村社会发展面临的新形势和新要求，而且在实践中成功探索出一条新农村建设的新途径和方式，因此受到国家和社会各界的关注与重视。国家民政部随即号召在全国开展农村社区建设实验和试点活动。从其他试点地区来看，开展村落社区建设也是地方政府争取项目和资源以满足自身政绩和合法性需求的重要手段和方式。税费改革后，乡村经济社会发展深刻变革，对基层政权的运作机制和行为方式提出了新的要求。随着农业税的免除以及预算外收入的禁止，县乡基层政府陷入财政困境，这种情况对于中西部农业型县乡基层政府而言更为严重。一些地方基层政府仅依靠上级转移支付维持基本运转，而对乡村社会管理和公共服务无能为力，日益变成一种“悬浮型政权”。(30)在任何社会中，公共管理和公共服务均是政府必须履行的一项基本职能。虽然国家试图通过税费改革及其他配套改革彻底根治“农村三乱”，规范基层政府行为方式，使基层政府职能实现从管治到服务的转变，但结果却致使乡镇政府成为悬浮在乡村社会之上的一级政权，由于脱离了乡村社会有效治理的要求，不能满足民众日益增长的公共服务需求，因此基层政府面临严峻的合法性危机。为摆脱困境和危机，基层一方面通过招商引资活动来培植地方税源，提高地方财政收入；另一方面通过“用足政策”的方式，积极向上级争取项目、政策和资金，推进地方的民生建设工程和社会福利事业。从调查来看，经济增长任务仍是税改后各级自上而下在实践中主攻的一项重要工作。各地不仅组建了庞大的招商引资队伍，而且还专门制订和出台了明确的规章和制度，对招商引资工作中作出贡献的人员在工资待遇、职位升迁等方面进行奖励和提拔任用。与此同时，地方各级也积极行动起来，充分利用国家实施一系列惠农政策的机遇和条件，完善农村基础设施建设，提高辖区公共服务水平，这样一方面有利于提高政府的政绩和合法性，另一方面也有利于为招商引资工作创造一个良好的“软环境”，从而在地区和同级政府竞争中取胜。
从历史和现实看，由于面临的外部约束条件、激励机制以及不同时期政府追求的目标不同，决定了政府的功能、角色及行为方式是一个不断演变的过程。根据政府在经济社会活动中的行为方式和表现，国外学者曾将政府分为实业型、庇护型、掠夺型和发展型等几种类型。实业型政府是指政府代理人和官僚甚至整个政府机构为追逐利润而直接介入经济活动和生产；庇护型政府是指政府凭借对企业家的庇护和特殊关系而捞取利益；而掠夺型政府则凭借其地位通过税收和罚款获取收入；发展型政府并不直接介入到经济活动当中，而是通过规划、资助地方工程项目、投资基础设施以及与外界建立和发展合作性关系为经济增长创造一个良好的环境。(31)从我国情况来看，上世纪80年代乡镇企业异军突起是在地方政府的引导和支持下发展起来的，乡镇党委和政府不仅直接或间接控制了企业的人事安排和财政分配权，而且直接参与企业的日常生产经营决策。而乡镇政府则在厂房、土地、信贷担保、税收优惠等方面为企业提供服务。因此，这一时期地方政府充当的是“实业家”和“庇护人”的角色。在上世纪90年代，随着分税制的改革，形成财权集中、事权下放的非对称政府关系体制。为缓解自身财政困境，基层政府进一步将压力向下转嫁到农民头上，并通过预算外收入维持基本运转，导致基层“三乱”泛滥，各种集资、摊派、罚款、收费名目层出不穷，农民负担沉重，引发了农民的不满和怨声载道，严重威胁基层政治社会稳定。(32)从此意义上而言，基层政府在此一定程度上充当的是“汲取”和“掠夺”的功能和角色。税费改革后，基层经济社会形势深刻变革，地方政府面临的政治约束和发展条件也发生了较大变化。有学者将这一时期乡镇政府的职能和角色描述为从管治到服务的转变，(33)相应地汲取型政权将逐步过渡到民生型和发展型政权。
三、社区的国家性建构：功能与限度
从当前农村社区建设的过程来看，政府在其中的动员、规划、引导和推动作用明显，具体体现在以下几个方面：
1.试点启动
农村社区建设是群众为解决在生产生活方面遇到的实际问题而倡导和推动的，它是群众在实践中的又一伟大创造。由于较好地解决了税费改革后农，村“无人管事、无钱办事、无章理事”的难题，适应了税改后农村社会管理面临的新形势、新任务与新要求，并且在实践中开辟了新农村建设的有效途径和方式，因此受到了党和国家尤其是民政部的高度重视。国家民政部随即号召和要求在全国积极推进农村社区建设试点活动。但是，由于农村社区建设是一项新的工作任务和惠民工程，没有现成和成熟的经验拿来可用，因此民政部并没有从一开始就要求在全国普遍铺开，而是采用先试点、后推广的方式，以逐步积累农村社区建设的经验。《民政部关于做好农村社区建设试点工作推进社会主义新农村建设的通知》（民函[2006]288号）中要求：“各地要在党委、政府的统一领导下，选择一批村民自治工作基础扎实、群众积极性高、党政领导高度重视的县、乡、村进行农村社区建设试点。”考虑到各地条件和农民承受能力，民政部并没有将农村社区建设试点作为一项硬性的工作任务予以推进，而是要求从各地实际出发，坚持群众自愿和注重实效的原则和精神，为地方充分预留自主操作和选择的空间。因此，在农村社区建设试点的启动上，地方党委和政府的积极性和态度至关重要。从试点地区情况来看，农村社区建设的启动离不开乡村精英的推动和地方党政领导的重视。在农村社区建设中，民众自发推荐的“湾长”、“理事长”、“会长”开始在村庄治理中崛起，在社区建设中起到发起人和“领头羊”的角色。“湾长”和“理事长”必须热心农村公益事业，有奉献和志愿者精神，有的地方还规定“湾长”和“理事长”要有一定的经济实力，能够带领群众脱贫致富，具有一定的影响和号召力。由于受到群众的支持和拥护，“湾长”和“理事长”在一定程度上能够克服村庄集体行动的困境。同时，农村社区试点的启动也离不开当地党委政府的重视和支持。农村社区建设并不是“空中楼阁”，单靠人们的主观愿望和意志就能办成，而是需要相当的人力、物力和财力投入。一村之内可调配的资源毕竟有限，而政府可在政策、项目和资金的使用方面对试点地区进行优先安排和支持。
2.宣传发动
虽然社区的概念最早发源于乡村，但人们对农村社区的提法还相当陌生，尤其是对于什么是农村社区、究竟要不要开展农村社区建设以及怎样建设农村社区，包括干部和群众在内的相当一部分人士基本上处于“迷思”状态。有部分干部就认为，在新农村建设背景下，再开展农村社区建设毫无必要；也有的认为，在农村目前的经济发展形势下，开展农村社区建设属理论和实践超前之举。凡此种种，不一而足。为澄清误解和化解分歧，统一干部和群众思想认识，政府的宣传发动工作尤为必要。从试点地区情况来看，为推动农村社区试点工作，各地先后组织了干部工作会议、专家研讨会、交流会、座谈会、示范培训班以及实地参观和试点观摩活动。各种会议交流和实地观摩活动不仅有利于试点地区干部之间相互借鉴和学习各地行之有效的思路和点子，使农村社区建设好的经验和做法在更大范围内得到扩散和推广，而且通过会议、参观和访问活动也有利于进一步消除干部在观念上的障碍和思想顾虑，从而坚定其推进农村社区建设的信心和勇气。各实验县、市区也通过充分利用广播、电视、会议、专栏、标语和走访农户的方式和形式对干部和群众进行宣传和发动，从而为试点工作的开展营造一个良好的环境和氛围。
3.引导推动
从农村社区建设的具体运作来看，政府在其中也起到了重要的引导和推动作用。首先，体制推动。为有效推进农村社区建设试点和实验工作，各试点和实验区均成立了由党委和政府主要负责同志担任正副组长，由人大、政协、各综合和职能部门组成的农村社区建设工作领导小组，在实践中形成“党政领导亲自挂帅、民政部门牵头、相关部门配合、社会力量参与、层层负责落实”的领导体制和工作机制。其次，财政推动。在实践中，农村社区建设是从加强社区公共服务、改善农村基础设施和人居环境方面做起的。为保证社区建设的资金需求，各实验区均筹集和安排了专项的社区工作经费。一些地方进一步要求将社区建设的经费纳入政府财政预算渠道，根据经济社会发展水平逐年提高经费预算数额和比例，并逐步实现农村社区建设投入的常规化、规范化和制度化。再次，干部推动。通过干部包村、部门包村的形式，各试验地区将社区建设的各项工作任务量化责任到人，并制订了详细的考核和评比办法，工作成绩和考核结果与奖惩直接挂钩，从而有利于保证农村社区建设各项工作任务的顺利完成。第四，为引导社会资源进一步流向农村，形成农村社区建设的合力，政府部门还组织和动员大中专院校、科研院所、厂矿企业、致富能人和乡村精英通过知识、技术、资本、信息等方式投入和参与到农村社区建设当中来。动员和倡导通过部门对口帮扶、城乡社区结对、街村共建、村企共建等不同形式的帮扶和对口支援活动，密切城乡之间的交流与联系，促进城乡经济社会一体化进程。
4.规划实施
传统的乡村主要是一种自然型社区，人们在血缘、地缘的基础上聚族和聚村而居。人们的血缘和亲属关系决定了社区的范围和认同边界。与传统村社不同的是，新型农村社区是一种科学和理性规划的社区。随着社区分化和人口流动的加剧，传统封闭型村社日益解体，建立在血缘和宗亲关系之上的认同日趋式微。新时期农村社区是一种开放的社区，其范围和边界将取决于社区公共管理和公共服务的幅度和半径，人们也正是基于社区公共管理及公共服务的享有建立起对社区的认同和归属感。(34)在实践中，农村社区建设也是从加强农村社区公共服务、完善农村社区服务功能起步的。由于社区公共服务设施的配置只有达到一定规模才能节约成本并发挥最佳效益，因此必须对不同类型的农村社区进行功能区分和科学规划，并据此合理安排和配置农村社区公共服务设施。各实验区基本上均是按照社区规划先行的思路和步骤展开，引导农民向中心村聚集和居住，通过“迁村腾地”等方式节约农村土地资源。各地不仅制订了《农村社区建设试点工作实施方案》，而且对村庄基础设施建设、农村环境综合整治、村镇布局进行了具体规划和论证。为改变农村“脏、乱、差”的落后面貌，改善农村人居环境，各地大力推进路通、电通、水通、信息网络通、改水、改厕、改圈、改垃圾堆放形式以及村庄绿化的“四通四改一化”工程，农村生产生活服务设施有了很大改观，乡村人居环境进一步改善，农民通过社区建设也将逐步养成科学、文明和健康的生活方式。
5.激励支持
为充分调动试点地区干部和群众的积极性，国家在基本公共服务和社区建设投入上实行以奖代补的机制，在发挥政府主导作用的同时，最大限度挖掘农村内部资源，并把社会闲散资金带动起来进行“捆绑”使用。在推动试点过程中，也有部分群众对社区建设持消极冷漠的态度，担心社区建设会加重自己的负担。为防止试点工作的被动，各地一方面严格要求遵循群众的意愿开展试点，对群众投入的上限严格控制，同时还加大了对群众改水、改圈、改厕、建沼气池的补助和奖励力度。对经济困难和家庭不富裕的农户，允许其投工投劳充抵其资金投入和支出，从而调动了试点地区群众的积极性。为调动试点地区和干部进行试点的积极性，各地出台了一系列规定，对在社区建设中取得突出成绩的政府单位及其个人进行奖励。在实际工作中以精神奖励为主，物质奖励为辅。试点先行地区工作成绩的取得与基层操作一线干部个人的努力分不开。为调动他们的积极性，试点地区在全国范围内组织了试点观摩和农村社区建设参观访问活动，一些经济实力较强的试点地区干部还被资助前往国外考察和学习，在开阔干部眼界和思路的同时，有利于形成一种干部受教育、群众得实惠的乡村治理机制。此外，为调动厂矿、企业等社会组织投身社区建设的积极性，试点地区采取土地、税收优惠以及挂牌重点保护等措施，从而有利于形成社区建设的合力。
6.制度规范
在理论上，任何一项制度变革和创新行为在初始状态往往呈现“合理不合法”的现象。因此，为消除人们在思想、观念上的阻力和意识形态的束缚，推动制度变迁的进程并最终成功实现制度转型，通过制度建设为改革和创新提供规范和合法性支持至为关键。在农村社区建设中，部分干部和群众就对“撤组建社”疑虑重重，认为基层组织改革和创新行为有可能违背《村民委员会组织法》，因此在推动社区建设工作中放不开手脚。随着社区试点的深入，各种问题和矛盾会不断暴露和显现出来。为减少基层试点的盲目性和被动性，增强试点工作的针对性和主动性，试点地区党委和政府加强了制度建设的自觉性和主动意识，不仅出台了推进农村社区建设的指导性意见和相关实施方案及其细则，而且对社区建设的经费投入、机构设置、人员配置、社区公共服务设施标准等进行了具体规定。通过加强制度建设，不仅有利于减少试点工作中的摩擦和改革成本，为农村社区建设提供制度保障和支持，而且也有利于进一步巩固改革和创新的成果，从而为形成农村社区建设的长效机制奠定基础。
从以上分析可看出，在当前的农村社区建设中，政府在社区建设投入、组织动员和规划实施过程中起着主导的作用。步入现代化进程以来，政府在经济社会发展中的作用日益突出，尤其是在后发现代化国家，政府在改善国民生活及推动经济社会现代化转型方面起到了主导的作用。在农村社区建设中，政府作为重要的组织和推动者，有利于发挥集中力量办大事的优势，有效凝聚全社会的意志和资源，形成推进社区建设的合力，从而保证社区发展各项目标的实现。但是，从当前乡村社区建设的实践来看，政府主导的行政化动员机制和方式在现实中也遭遇一系列难题和挑战。
首先，短缺财政背景下乡村建设面临“无钱理事”和投入不足的困境。迄今为止，国家在社区建设经费投入上实行以奖代补的机制，以调动试点地区干部和群众的积极性。试点地区要获得上级政府及国家的社区经费投入和惠农资金，必须首先筹集社区建设初始投入费用及配套项目资金。但从基层财力来看，当前我国大多数乡村基层政府和组织陷入严重的债务危机之中。(35)有调查指出，1999年乡村基层债务总额大约在3000～6000亿，负债最高的乡镇达到大约4000万元，最高的村大约在500万元左右；2004年，乡镇基层债务总额进一步攀升至6000～10000亿。(36)基层负债情况在中西部地区表现得更为突出和明显。据李昌平介绍，监利县棋盘乡在1995年尚有约85%的村有积累，此后约85%的村亏空，平均每村亏空不少于40万元；90%的村有负债，平均负债60万元以上，月利率20‰。1995年约有70%的乡镇财政有积累，此后90%的乡镇财政有赤字，平均赤字不少于400万元，平均负债不少于800万元，月利率高达15‰。村级负债每年增加10～15万元，乡级负债每年增加150万元左右。(37)在这种形势下，乡村基层对是否进行农村社区建设试点是“心有余而力不足”。从调查来看，当前农村社区建设经费投入缺乏固定渠道和制度化保障，“化缘性”和随意性现象和特点突出，各地在社区建设经费投入上存在投入不足和供给不均的现象。
其次，乡村地区人口的大量外流导致社区建设主体的缺失。在革命战争年代，毛泽东曾说过：“存地失人，人地皆失；存人失地，人地皆存”。可见，人是一切活动和组织的基本前提和积极要素。在民工潮的背景下，乡村人口大量外流，“中青外出搞钱、老小在家种田”，这无疑对农村社区建设形成一定的冲击和挑战。尽管在国际金融危机的影响下，部分农民工无奈踏上返乡的路途，但农民工回流的规模总体有限。一待经济形势好转，农民最终还是会选择“南下”就业。为缓解乡村建设人才匮乏的困境，进入新世纪以来，党和政府作出了选聘高校毕业生到农村任职的重大决策，以发挥大学生面向基层、服务社会主义新农村建设的优势和作用。截至2008年2月底，全国共有28个省市区启动大学生“村官”计划，其中17个省市区启动了村村有大学生“村官”计划。大学生到农村任职在一定程度上会减轻乡村建设人才匮乏的难题和困境，但在实践中还必须继续对该项政策进行改革和完善。由于体制和政策等原因，大学生“村官”身份意识和角色定位模糊，下村之后难以真正融入乡村与村民打成一片。当前，要形成人才合理流动的乡村建设机制，必须对当前自上而下的大学生“村官”选派方式作一定的调整，在选派大学生“村官”时应合理考虑所在村集体和村民的意见，从而有利于大学生“村官”下村后能够发挥所长、学有所用，脚踏实地开展工作，在带领群众脱贫致富以及建设社会主义新农村的事业中贡献自己的青春和才智。此外，还应在工资、福利、待遇、创业、考核、激励等方面对大学生“村官”群体进行明确规定，形成“下得去、待得住、干得好、流得动”的良性培养机制。
再次，村民参与有限和不足，不利于农村社区建设长效机制的建立。农村社区建设的最终目标和根本任务在于通过社区建设培养村民的友爱、互助、合作精神，增强农村社区自组织和再生产能力。上世纪70年代韩国在总统朴正熙的带领下发动了新村运动，在此过程中虽然政府自上而下发挥了协调、服务、培训和指导的作用，尤其是总统朴正熙个人在新村运动中更是起到了积极推动和领导的角色，但是新村运动的根本目标不仅在于改变农村落后面貌，而且致力于消灭村民精神和文化上的“贫困”，培养村民“勤劳、自立、合作”精神。因此在村庄项目建设和实施上，注重村民的参与和意见，培养村民的自助精神，尤其重视对普通村民和村庄领导人进行教育和培训，从而提高他们的参与和组织能力。(38)从我国农村社区建设的起源看，它是税费改革后群众为解决在生产生活方面遇到的难题而倡导和发动的，具有农民自组织和乡村自我整合的特点。但是在政府自上而下的主导和推动下，村民自下而上的制度化参与渠道并没有建立起来，缺乏表达自己利益和意见的有效平台和机制。从国外社区发展的历史和经验来看，公民参与是社区发展的核心。1956年联合国经社理事会年度报告说：“社区发展一词，业经国际通用，指一种过程，即由人民以自己的努力，与政府联合一致，去改革社区的经济、社会、文化环境，把社区与整个国家的生活合为一体，俾其对国家的进步克尽最大的贡献。此一复合的过程包括两种要素：即由人民自己的参与、尽可能靠自己创造以努力改善其生活水准，由政府以技术或其他服务以促进其发挥更有效的自助、自发与互助”。(39)可见，农村社区发展是一个双向的互动和合作过程，在发挥政府主导作用的同时，必须强调农村社区居民自下而上的参与，注重培育社区居民的公民参与精神和社区自治能力。
四、余论
从我国农村社区建设的兴起背景与发展历程来看，它是一场规划性变迁过程，政府在社区建设中扮演了积极能动者和行动主体的角色，起到了动员、组织、引导、规划和推动的重要作用。近代以来，随着国家自上而下的介入和经济、政治、社会一体化趋势的加强，基于传统忠诚和认同的封闭性血缘、宗族及村落共同体就日趋分裂和瓦解。与传统内发和自然生长的社区不同，现代意义上的社区主要是一种计划性或规划性社区，体现了国家由外向内进行整合和理性建构的特点。在乡村国家化和行政化过程中，乡村社区传统自组织资源大量流失，社区自我整合及再生产能力严重弱化，乡村日益走向没落和衰败。因此政府在新一轮农村社区建设中的主动性无疑具有相当程度的积极意义及其合理性。不过，政府主导的规划性变迁方式和机制在现实中也存在一定的限度。20世纪以来尤其是下半叶，人们试图通过政治和行政手段改造乡村，实现乡村管理和社会秩序的有序化，但从结果来看效果并不理想。(40)由于现实中人们均是“有限理性人”，政府对社会信息和民众需求的捕捉、搜集和响应能力也不可能做到“全知全能”。哈耶克就曾经告诫人们：人类社会存在一种“自由秩序”，盲目追求规划和控制的结果可能导致“理性的无知”甚至“致命的自负”。由于农村社区是一定地域的人们基于内在认同和需要而形成的社会生活共同体，因此，国家在自上而下地建构社区的同时，应着力培育社区居民的“自立、互助、合作”精神，增强农村社区自我整合和发展的能力，在规划性变迁中实现国家理性与农民理性的有机衔接、良性互动。同时，在发挥政府主导作用的同时，应充分调动地方和社会的积极性、主动性和创造性，允许地方大胆创造、灵活实验，根据地方实际因地制宜推进社区建设，寻求社区建设模式的多元化、多样性，注重从实践中汲取民众的智慧和经验，问计于民，形成政府主导、社会协同、民众参与的社区建设机制和方式，共同推进农村社区建设的进程。
注释：
①林毅夫：《“中国奇迹”的经济学解释》，《人民日报》（海外版），2010年3月5日。
②徐勇：《农民理性的扩张：“中国奇迹”的创造主体分析—对既有理论的挑战及新的分析进路的提出》，《中国社会科学》2010年第1期。
③卢现祥编：《新制度经济学》，武汉大学出版社，2004年，第145-174页。
④Kate Xiao Zhou,How the Farmers Changed China:Power of the People,Boulder.CO:Westview Press,1996,p.232.
⑤［爱尔兰］瑞雪·墨菲著：《农民工改变中国农村》，黄涛、王静译，浙江人民出版社，2009年，第206-213页。
⑥徐勇：《农民改变中国：基层社会与创造性政治—对农民政治行为经典模式的超越》，《学术月刊》2009年第5期。
⑦应小丽：《农民自主行为与制度创新》，《政治学研究》2009年第2期。
⑧邓小平：《在武昌、深圳、珠海、上海等地的谈话要点（1992年1月18日—2月11日）》，《邓小平文选》第3卷，人民出版社，1993年，第382页。
⑨邓小平：《一切从社会主义初级阶段的实际出发(1987年8月29日）》，《邓小平文选》第3卷，人民出版社，1993年，第252页。
⑩Jean C.Oi,“The Role of the Local State in China’ s Transitional Economy,” The China Quarterly,No.144,Special Issue:China’ s Transitional Economy,1995,p.1139 - 1146.
(11)Yia-Ling Liu,“Reform from Below:The Private Economy and Local Politics in the Rural Industrialization of Wenzhou,” The China Quarterly,No.130,1992,p.314 -316.
(12)Kristen Parris,“Local Initiative and National Reform:The Wenzhou Model of Development,” The China Quarterly,No.134,1993,p.263.
(13)Jonathan Unger,The Decollectivization of the Chinese Countryside:A Survey of Twenty-eight Villages.Pacific Affairs,Vol.58,No .4,1985,p.587.
(14)Marc Blecher and Vivienne Shue,“Into Leather:State-LedDevelopment and the Private Sector in Xinji,” The China Quarterly,No.166,2001,p.391.
(15)Jean C.Oi,"Fiscal Reform and the Economic Foundations of Local State Corporatism in China," World Politics,Vol.45,1992,p.99-126.
(16)Andrew G. Walder,“Local Governments as IndustrialFirms:An Organizational Analysis of China's Transitional Economy,” The American Journal of Sociology,Vol.101,No.2,1995,p.276-280.
(17)潘维：《农民与市场：中国基层政权与乡镇企业》，商务印书馆，2003年，第43页。
(18)邱泽奇：《在政府与厂商之间：乡镇政府的经济活动分析》，载马戎、刘世定、邱泽奇编：《中国乡镇组织变迁研究》，华夏出版社，2000年，第183页。
(19)杨瑞龙：《我国制度变迁方式转换的三阶段论——兼论地方政府的制度创新行为》，《经济研究》1998年第1期；杨瑞龙、杨其静：《阶梯式的渐进制度变迁模式——再论地方政府在我国制度变迁中的作用》，《经济研究》2000年第3期。
(20)徐勇：《民主化进程中的政府主动性——对四川达川市村民自治示范活动的调查与思考》，《战略与管理》1997年第3期。
(21)David Zweig,Freeing China' s Farmers:Rural Restructuring in the Reform Era,New York:M.E.Sharpe,1997,p.12 - 19.
(22)［美］白苏珊著：《乡村中国的权力与财富：制度变迁的政治经济学》，郎友兴、方小平译，浙江人民出版社，2009年，第30-52页。
(23)Jean C.Oi,“Two Decades of Rural Reform in China:An Overview and Assessment,” The China Quarterly,No.159,Special Issue:The People’ s Republic of China after 50 Years,1999,p.623-625.
(24)萧冬连：《农民的选择成就了中国改革——从历史视角看农村改革的全局意义》，《中共党史研究》2008年第6期。
(25)项继权：《20世纪晚期中国乡村治理的改革与变迁》，《浙江师范大学学报》（社会科学版）2005年第5期。
(26)项继权：《从“社队”到“社区”：我国农村基层组织与管理体制的三次变革》，《理论学刊》2007年第11期。
(27)徐勇：《内核—边层：可控的放权式改革——对中国改革的政治学解读》，《开放时代》2003年第1期。
(28)贺雪峰：《农民价值观的类型及相互关系——对当前中国农村严重伦理性危机的讨论》，《开放时代》2008年第3期。
(29)陈柏峰：《代际关系变动与老年人自杀——对湖北京山农村的实证研究》，《社会学研究》2009年第4期。
(30)周飞舟：《从汲取型政权到“悬浮型”政权——税费改革对国家与农民关系之影响》，《社会学研究》2006年第3期。
(31)Marc Blecher and Vivienne Shue,“Into Leather:State - Led Development and the Private Sector in Xinji,” The China Quarterly,No.166,2001,p.368.
(32)Thomas P.Bernstein and Xiaobo Lǔ,“Taxation without Representation:Peasants,the Central and the Local States in Reform China,”The China Quarterly,No.163,2000,p.742-763.
(33)吴理财：《从“管治”到“服务”：乡镇政府职能转变研究》，中国社会科学出版社，2009年。
(34)项继权：《中国农村社区及共同体的转型与重建》，《华中师范大学学报》（人文社会科学版）2009年第3期。
(35)项继权：《短缺财政下的乡村政治发展——兼论中国乡村民主的生成逻辑》，《中国农村观察》2002年第3期。
(36)王红茹：《如何走出乡镇财政困境》，《中国经济周刊》2006年第13期。
(37)李昌平：《我向总理说实话》，光明日报出版社，2001年，第21页。
(38)［韩］朴振焕著：《韩国新村运动：20世纪70年代韩国农村现代化之路》，潘伟光等译，中国农业出版社，2005年，第122-128页。
(39)徐震：《社区与社区发展》，台湾：正中书局，1984年，第151-152页。
(40)斯科特曾列举19-10世纪政府推动的一系列“社会工程”，从德国的科学林业到苏联的集体化农庄，从巴西的城市到坦桑尼亚的村庄，尽管这些工程和项目从政府规划和设计的目标来看似乎取得了巨大的成功，但由于忽视了社会生活的复杂性、多样性及民众的利益和需求，在实践中给人类带来相当程度的破坏和灾难。参见［美］詹姆斯·C·斯科特著：《国家的视角——那些试图改善人类状况的项目是如何失败的》，王晓毅译，社会科学文献出版社，2004年。
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