人大代表工作站提升代表履职的有效性研究，本文主要内容关键词为：工作站论文,人大代表论文,有效性论文,代表论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：D624 文献标志码：A 文章编号：1007-9092(2015)05-0079-08 在我国，一切权力由人民掌握，人大代表是人民权力的行使者，这就要求人大代表能够同人民群众保持密切联系，切实代表人民的利益，表达人民的诉求。然而现阶段，我国的人大代表履职尤其是闭会期间的履职情况，仍有许多不尽人意之处。为了保证代表履职的成效，各地结合实际进行了许多探索，以求实现对代表履职的推动、激励与制约作用。其中，一个值得关注的制度性创新就是人大代表工作站的建立。浙江省温岭市的人大代表工作站在成立之后颇有成效，为人大制度创新、改善代表履职情况提供了有效途径。 一、人大代表有效履职的难题 《代表法》对人大代表在开会期间的活动有较为详细的规定，要求人大代表出席本级人民代表大会会议，参加大会全体会议、代表团全体会议和小组会议等。然而，有关人大代表在闭会期间的职责和义务，我国宪法只有原则性的规定，没有详细的和可操作的约束方式。各级人大代表在闭会期间的履职情况仍存在一些问题。 (一)代表履职意识不强 不少代表在对自身的定位和认识上存在偏差，对自身的权利和义务并不明晰，将关注点放在“人大代表”这一身份上，而不了解在“人大代表”四个字之下所包含的责任。一些代表对自身义务没有清晰的认识，将自己视为“荣誉代表”，代表身份视为国家赋予自己的荣誉称号。代表无疑是光荣的，他们由人民选举产生，肩负人民赋予的重托，直接履行国家权力。然而，荣誉并不是荣誉称号，这份荣誉更重要的内涵是尽心履行国家职务。也有些代表没有充分行使自身职权。他们认为个人能力有限，不足以改变现状，也迫于现实的压力，不敢大胆直言，担心得罪上级，一味附和他人。 树立和增强代表意识，是人大代表依法履行职务，充分发挥作用最基本的前提条件，也是人大工作面临的一项重要课题。①代表是人大工作的承担者，意识是引导人行动的一个重要因素。代表意识的缺失消磨了代表的主观能动性以及履职积极性，是阻碍代表履职的基本因素。 (二)代表能力有待提升 在代表制度下，公众不承担“理性的负担”，他们只是通过“决定谁来做决定”把这种负担交给代表。②实际上，这种所谓“负担”是代表的荣誉和职责，而将负担转移的理由之一是，就现实情况来看，要求每个公民都有足够的知识、智慧和能力做出理智的决定几乎是不可能实现的，因而群众有必要将这种负担，即做决定的权力交给代表。因此，代表应当具有高于一般群众的素质和能力，能够较为出色地履行职责。如果说代表意识是人大发挥作用的基本前提条件，那么代表的能力则直接影响人大发挥作用的质量。 然而就现实情况来看，人大代表的能力与素质并不能适应国家和人民群众对其提出的要求。人大代表来自不同的职业、不同的岗位，他们的知识水平、思想观念、能力素质等都具有差异性。就调查数据来看，温岭市人大代表以初中及以下学历为主，占33.89％，高中、职高、中专学历次之，占33.19％。虽然学历不等于学习能力和思想观念的情况，但是它可以说明一定的问题。尤其是基层代表，思路不够开阔，学习积极性和学习能力较低，对时政内容关注度不高，对党和国家的法律法规、方针政策了解程度较低。代表履职能力不足以及学习交流活动的缺乏在一定程度上导致代表想为却不能为、心有余而力不足的情况，阻碍了代表作用的发挥。 (三)同群众的联系不紧密 人大代表，尤其是基层人大代表是联系人民群众和政府机关的纽带。密切联系群众也是人大代表的基本职责。上面提到，代表意识不强、代表履职能力有待提升等因素致使代表工作积极性不高，对选民并没有较全面的了解。除此之外，联系群众的工作还存在以下问题。 第一，群众对人大代表不够了解。虽然基层人大代表由选民直接选举产生，但由于选举过程存在问题、候选人宣传工作不到位等因素，群众对本选区的人大代表并没有足够的了解，出现盲目选举的现象。大多数选民对选举结果也不关心，即使想要查询本选区人大代表的信息也缺少便捷的途径，更别提向人大代表提出问题、意见和诉求了。 第二，群众对人大代表的认同度不高。在人大开展工作的过程中，宣传工作往往被忽视，不注重向广大人民群众宣传和普及与人民代表大会有关的知识。群众不清楚代表承担的职责和拥有的权力。也有一部分选民对代表的职责有较为清晰的认识，但是人大工作在现实当中存在的各项问题以及人大代表履职不到位等因素使人民群众对人大和人大代表失去信心，认为代表的作用十分有限，不能帮助自己解决问题，因此转而寻求其他途径。 第三，缺乏有效的联系机制。首先是缺乏联系群众的具有可操作性的规定。按照代表法的规定，人大代表在闭会期间要密切联系群众，但是多久联系一次，如何形成联系都没有明确的具体的规定。这就导致联系群众的工作没有规章可遵循，较为随意，缺乏规范性。此外，即使人民群众有向人大代表反映问题的迫切愿望，人大代表也非常希望同人民保持密切的联系，但是缺乏一个有效的平台。 (四)监督力度欠缺 人大监督权是人大一项非常重要的职权，人大的监督说到底是人民的监督，应当具有极强的甚至是最高的效力。然而，就现实情况来看，人大监督的作用极为有限。人代会上，代表对一府两院工作报告的审议所具有的实质效果有限，有些人大工作落后地区的代表在会上根本不仔细听取报告内容，一味举手通过。闭会期间人大的监督作用更是难以落到实处。具体而言，人大的监督工作存在以下几个问题。 首先是人大以及人大代表的监督意识不强。要让一府两院重视人大监督，要让群众相信人大监督，首先需要人大和人大代表自身意识到自身肩负的责任以及人大监督的重要地位。目前，人大对监督工作的重视程度还不够高，人大代表对人大制度、人大地位、代表职责等并没有全面与清晰的认识。对于国家机关工作的监督仅限于会上审议一府两院的工作报告，表决议案，而且在审议过程中，部分代表仅仅是举手机器。在闭会期间，人大的监督作用更是微乎其微。人大以及代表监督意识的缺乏，使得手中强大的监督权力形同虚设，根本无法发挥作用。监督权是一把宝剑，但却极少出鞘，不能形成对国家机关的有力监管，人大的作用受到严重束缚。 此外，地方人大有关开展监督工作的制度不到位。宪法以及地方组织法关于地方人大监督工作的规定都是原则性的，并不具体，也缺乏操作性。针对此种情况，极少有地方人大在法律法规的指导原则之下对本级人大的监督工作因地制宜地做出详细规定，致使人大监督的组织方式、活动安排及参与人员等无章可循，不少地方人大在闭会期间的监督流于形式。以温岭市为例，闭会期间的人大监督主要就是以代表小组为依托，约40多人集体行动，每年不固定地举行几次活动。接待人大代表的被监督单位常常“好吃好喝”招待代表，而人大代表也秉承“你好我好大家好”的思想观念。这种活动方式的形式意义往往大于实际意义，人大监督的实际效果得不到保障。 总之，人大代表是人大代表制度发挥作用的关键因素，我国的宪法和法律对代表的角色定位和职责作出了明确规定。然而，从以上论述中可以看出，虽然不少地区为促进代表履职采取了一些措施，但是代表履职仍然存在问题，履职有效性有所欠缺，限制了人大以及人大代表作用的发挥。因此，有必要创新人大履职机制，为代表履职提供充足的空间与便利的渠道。 二、诸种新尝试与人大代表工作站的产生 代表在闭会期间的活动，是代表执行职务的重要内容，是代表参与和监督落实人大的决议、协助政府推行工作、密切联系人民群众的主要途径，也是代表为在会议期间做好工作所作的必要准备。③目前，人大代表在闭会期间履职的主要方式就是参加代表小组的活动。但是代表小组的法律地位并不明晰，而且活动太过宽泛，缺乏可操作性。 一些地区结合地方实际做出促进代表闭会期间履职的尝试。一方面，从代表履职本身入手，制定各种制度作为代表小组活动的辅助或补充。比如河北省曾推行代表议政制度，它是以代表的个体活动为基础而定期开展的集体活动。具体而言，代表议政制度以代表小组为依托，吸收本选区代表参加；再根据实际情况选取议题，包括重大事项、人民关注的热点问题等；开展议政会议，召开的频率为两个月到三个月一次，每次持续半天或一天。目前，许多地方正在进行类似尝试，比如跟踪办理制度、办理“回头看”制度等。另一方面，从代表的角度出发，约束代表行为。比如湖南省双峰县曾以开展代表述职评议活动激励代表认真履职。此外还有代表责任追究制度等等。 事实上，以代表履职为出发点建立的各项制度对代表的履职方式、履职内容作出了规定，都是为了密切代表同选民之间的关系，让双方的沟通渠道多样化。但是，这些制度缺乏稳定性与时效性。不论是议政制度还是办理跟踪制度，都没有一种常态化的履职方式。以代表个人为出发点的各项制度实际上是对代表建立了考核和问责机制，以此约束代表行为，激励代表履职。但这种方式往往缺乏可操作性。比如评判代表履职好坏的公认标准难以确立，代表的履职效果也难以量化等等。不仅如此，整个考核程序较为繁琐，耗费财力物力。 从本质上讲，为代表闭会期间履职而设定的制度，基本上都是为了确保代表与选民之间保持密切联系。温岭市人大代表工作站制度就为维持这种联系提供了良好途径，具有示范意义。 自2005年起，温岭市的公共预算改革试点工作率先在新河镇和泽国镇展开，它以民主恳谈为基础进行预算审查，预算的审查和监督得到强化，在我国最先形成了“参与式预算”。温岭的“参与式预算”是指公民以民主恳谈为主要形式参与政府年度预算方案讨论，人大代表审议政府财政预算并决定预算的修正和调整，实现实质性参与的预算审查监督。④参与式预算从2005年至今，经历了试点、逐步成熟、不断拓展、全面推开等阶段，对激发温岭市基层人民代表大会以及人大代表的活力与作用具有重要意义。为了搭建代表与群众间沟通的桥梁，进一步发挥人大应有作用，温岭市开展了人大代表工作站的建设工作。 2005年，箬横镇设立人大代表接待室，由35名人大代表分组轮流开展工作。代表接待室将每月农历初八定为接访日。此外，接待室还将代表的姓名、联系方式等基本信息向社会公布，以便随时接受群众来访。然而代表接待室的职能主要是接待选民来信来访，作用较为单一。一些代表以扩展接待室职能为出发点，开始了建立工作室的探索。从“江根德人大代表工作室”开始，以代表个人名义建立的工作室出现，逐步发展为民众诉求、代表履职的平台。箬横镇在调研的基础上，率先在全镇开展创建“人大代表工作室”活动。2008年8月18日，箬横镇首批三家人大代表工作室挂牌成立。代表工作室的职能相对人大代表接待室有很大的扩展，除了接待群众来访以外，工作室还组织代表进行监督，向群众宣传宪法、法律，组织群众学习党和国家的方针政策，组织代表拟定议案、建议、批评等材料，为人代会做好前期准备。代表工作室的职能更为多样化，活动形式与活动内容也更为丰富，为代表工作站的建立奠定了重要基础。在总结箬横镇经验的基础上，温岭市人大常委会于2009年提出“稳步拓展以选区为单位的代表工作站创建工作”。同年，出台《关于市人大代表工作站建设的意见》。从此，温岭市人大代表工作站的建设工作开始制度化和规范化。之后，温岭市人大代表工作站步入了快速发展的时期。目前，代表工作站已经覆盖了温岭市各乡镇(街道)，成为提升代表履职有效性的重要途径。 三、温岭市人大代表工作站的运行 人大代表工作站经过试点、全面创建、巩固深化等阶段，大体形成了自身的运行框架，并且在不断地发展完善。 首先，在工作站设立的区域划分方面，温岭市的行政区划变动较多，甚至在取消公社、设立乡镇之后，温岭市又经历了乡镇合并的过程。目前，温岭市的行政区划大体是市—乡镇—管理区—村。管理区即乡镇合并之前，旧乡镇的地域范围。工作站就是在管理区的基础上建立的。这就避免了按选区划分而出现的代表人数过少的问题。 其次，在人员构成方面，人大代表工作站以所在选区或区片的市人大代表为主体建立，同时吸收所在区域的镇人大代表或邀请所在地的上级人大代表共同参与。工作站负责人往往由工作能力强、责任心重、威信力较高的人大代表担任，对站长的选择往往非常慎重。 第三，关于代表工作站的活动原则，工作站在市人大代表小组的指导下开展活动，并且以集体活动为主。活动主题应紧紧围绕本地经济社会发展的重要问题以及群众关注度高的突出问题。 第四，代表工作站活动的主要内容有学习宣传宪法、法律、人大及其常委会的决议决定；围绕热点问题走访调研；听取选民意见，接受选民监督；配合市人大代表小组以及基层人大要求的工作等。 第五，在工作站活动纪律方面，要求工作站每月组织开展一次集体活动，活动时间要相对固定，活动方式多样化。工作站应建立代表签到、活动记录、选民反映情况登记处理和重要情况报告等制度并认真执行，相关材料要妥善保管。 四、温岭市人大代表工作站的功能发挥与人大代表履职有效性的提升 (一)温岭市人大代表工作站提升代表履职有效性的途径 1.组织代表学习交流 近年来，人大代表制度不断发展完善，人民代表大会的重要性随之提升。人大代表作为人民代表大会的重要组成部分对人民代表大会以及人民代表大会制度的发展具有重要作用，代表的能力与素质对人民代表大会的运行情况有着直接的影响。因此，定期组织人大代表进行学习、交流是一项非常重要的工作。然而，此类活动往往容易被忽视，组织的频率较低，效果较差。温岭市人大代表工作站通过“代表之家”等活动形式组织代表学习履职知识、交流履职经验。除了温岭市人大会组织代表学习培训外，许多乡镇人大也将这种学习交流活动制度化。比如泽国镇人大代表小组将组织代表学习培训、开展代表工作站活动情况经验交流活动等列入工作计划。根据统计，学习交流活动是温岭市人大非常重要的一项活动，发挥了不可或缺的作用。 2.提供联系选民的平台 在现阶段，我国的人大代表都是兼职代表，代表往往面临履职方面的问题，缺乏充足的时间、精力。同时，由于代表人数较多，涉及的选民广泛，代表往往难以组织起来行使职权，在联系选民方面存在不少困难。 代表工作站的出现令人耳目一新，它为代表联系群众提供了平台，成为联结双方的重要纽带，为代表发挥作用提供了有效途径。人大代表工作站不仅让代表认清自身职责，促使其认真履职，激发改善代表履职情况的内在因素，而且通过建立服务选民的“服务区”，为代表履职提供了良好的外在条件。这样一来，人大代表通过工作站接待选民、听取意见，选民则通过工作站向人大代表表达诉求，有助于选民、代表以及政府之间的沟通与交流，使人大代表的作用落到实处，彰显国家权力机关的真正价值。 联系选民的工作已经逐渐被制度化。温岭市人大将“听取和反映人民群众的意见和要求，向有关方面提出建议、批评和意见，帮助解决选民的实际困难”列入人大代表工作站的活动规定当中。 在同群众互动的过程中，代表与民众的联系更为密切，赢得了民众的信任，也为问题的妥善解决提供了有效途径。借助人大代表工作站，人大代表以及人大代表的工作逐渐得到了群众的关注和认可。为了更清晰地开展论述，笔者采用了台州温岭市的调查数据。该项调查来源于2013年国家社科基金重点项目“人民代表大会制度有效运行机制创新研究”，对全部人大代表进行调查，问卷总计375份。该项调查于2014年2月完成，笔者曾参与调查问卷的数据处理工作。本文数据均来源于此次调查。图1为温岭市级人大代表各项活动的均值情况。
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