关于我国第三部门的再认识，本文主要内容关键词为：再认论文,部门论文,我国论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一
当前在学术界使用的概念中，于第三部门相近或可以替代的概念很多，如非营利部门、非政府组织、志愿部门、第三领域和市民社会、公民社会等。对于第三部门的定义，学者们众说纷纭，这些定义归纳起来可分以下几种：
把第三部门看作是除政府机构和营利机构以外的社会组织。如根据联合国宪章第71条的定义，第三部门即非政府组织是指在国际范围内从事非营利性活动的政府以外的所有组织，其中包括各种慈善机构、援助组织、青少年团体、宗教团体、工会、合作协会、经营者协会等。[1]（P3）美国学者赫斯顿认为，从更本质的意义上讲，非政府组织（第三部门）通常被认为是与国家和营利性组织活动相对立的。非政府组织主张的合法性来源于对国家部门和私有部门的批评。非政府组织的任务和实践活动非常激进，与国家和私有部门极为不同。[2]（P274）
把第三部门界定为服务于公众目的的私人组织，即主要从事社会公益性事业的民间组织。美国约翰·霍普金斯大学公共政策研究所所长莱斯特·萨拉蒙把第三部门定义为，数量众多的自我管理的私人组织，它们不致力于分配利润给股东或董事，而是在正式的国家机关之外追求公共目标。他认为，第三部门的影响已经远远超过了它们所提供的物质服务，几乎美国所有主要的社会运动，无论是民权运动、环境保护运动、消费者运动、妇女运动还是保守派运动，都在非营利部门建立了自己的根基。根据英国1601慈善使用权法规的序文中对第三部门的界定，从事下列活动的组织为第三部门：……救济老人、虚弱的人和穷人……抚养病人、伤残士兵和船员，资助免费学校和大学的学者……维修桥梁、港口、避难所、道路、教堂、海堤、举办教育和孤儿院……救济、储备、维修教养院……穷女孩子的结婚问题……支持、帮助年轻的商贩、手工业者和穷困潦倒的人……救济或改造囚犯或俘虏……安排服兵役和其他税捐方面帮助任何贫困居民减轻他们的困难。[1]（P6）
把第三部门看作是准行政机关或准公共部门，是公共部门的一部分。如英国学者约翰·格林伍德在《英国行政管理》一书中指出，有些由政府领导部门的机构和半私人组织，既不同于中央部门，也不同于地方机关，但通常又和它们有关系，这类机构和组织都可以说是准行政机关。这类组织的名称很多，如边缘机构、非部门的公务机关、半自治机构、半非行政组织、半自治的非行政部门的组织，等等。[3]（P180）
以上这些对第三部门概念的界定，每一种都有它的优点和不足。
对于第一种界定，即把第三部门看作是除政府机构和营利机构以外的社会组织。它概括了当今西方发达国家关于第三部门的基本认识，符合西方发达国家第三部门的发展现况。并且，这种界定较好地把第三部门在整个国家和社会发展中的作用表述出来，有利于进一步促进和完善第三部门的发展。但是，这种界定也有它的缺点：一是联合国宪章的定义仅仅是联合国对在国际范围内活动的非政府组织所使用的，不能适用于普遍意义上的第三部门。因为第三部门是一个非常复杂的社会体系，它们的组织形式、内部结构和活动方式等多种多样、变化多端，加上各国甚至一国对第三部门的认识和作法也是不同的。因此，很难用一个国际上统一的标准来界定在世界各国有不同表现形式的第三部门。二是把第三部门看作是一个独立于政府和企业之外的独立部门是否准确还有待进一步商榷。因为既便在发达国家，第三部门既不能与政府组织相割裂，也不能与营利组织（企业）相分离。有的第三部门承担一定的政府职能，有的第三部门也有一定的利润，即“非营利性较低”。为此，把第三部门看作是“政府机构和营利机构以外的社会组织”，这种观点没有准确概括出第三部门的涵义。
对于第二种界定，即把第三部门界定为服务于公众目的的私人组织，即主要从事社会公益性事业的民间组织。这种界定把第三部门与政府组织即纯粹公共部门的生产或活动的基本目的的相同性即公益性这一点表述得比较清晰。同时，这种界定也把第三部门与作为纯粹的非公共部门即竞争性工商企业区别开来。这种界定的缺点：一是把第三部门仅仅局限于私人组织或民间组织是不全面的，在第三部门中，包括大量的由政府投资建立的公立幼儿园、小学、中学、大学以及各种科研机构等，这些组织都为公众提供服务的，但它们却不是私人组织或民间组织，而是具有公共部门的一些性质。二是为“公众利益”服务，是一个难以精确界定的概念。在埃及，一个律师协会可能是保证个人权利的有影响的力量，因而是一个促进公众利益的工具。但在美国，同类的组织可能是一个合法的专业人员为抬高自己或夸大自己的一个工具，因而只是一个捞个人好处的工具。在这个国家如埃及，第三部门包括这种组织，而在另一个国家如美国，第三部门则不包括这种组织，这就会引起较大的混乱。
对于第三种界定，即把第三部门看作是准行政机关或准公共部门，是公共部门的一部分。和其他两种界定比较起来，包容性最强，且简单明了，易于操作，特别是符合我国国情。在我们国家，无论是公益性企业如城市自来水公司。还是各种学校、科研单位以及各种团体如中国妇女联合会等组织，它们既不等同于政府组织又与其密不可分；它们不同于竞争性工商企业又与其有一定的联系。它们是准公共部门。
借鉴以上对第三部门概念的界定，我们认为，所谓第三部门就是指介于纯粹的公共部门与非公共部门之间的部门，即介于政府组织与竞争性工商企业之间的一些部门。它包括以下三类组织：一是公益性组织，如城市供水、交通、市政等组织，其性质属于企业化倾向比较明显的准公共部门；二是公共事业组织，如公共教育、科研、福利等组织，其性质属于企业化倾向较弱、政府管理较明显的准公共部门；三是非政府公共组织，如各类联合会、基金会等组织，其性质属于政府管理倾向明显的准公共部门。
二
第三部门之所以纳入公共部门，原因如下：
第三部门与公共部门的价值取向一致。第三部门的生产和活动主要是公益性，即为公共利益服务。如城市自来水公司为全体公众提供用水服务；各种学校为全体公众提供教育；妇女联合会为所有妇女争取各种权利。这与政府组织（纯粹公共部门）的价值取向是一致的，作为全体人民利益的代表，政府必须把为人民服务作为自己的自己宗旨，它只能追求公共利益，不允许追求政府自身的利益。从这个意义上讲，第三部门很难被归入私人领域或非公共部门，尽管它不属于纯粹的公共部门，将它称为准公共部门是合理的。
第三部门与公共部门为社会提供的物品一致。无论是城市自来水公司提供的公共用水，还是各种学校提供的公共教育，从性质上讲，这些物品都是一种公共物品或准公共物品。而政府组织（纯粹公共部门）的主要职能就是向社会提供公共物品，所以二者为社会所提供的物品是一致的，至少基本是一致的。
第三部门的投资主体或提供资源的主体主要是政府。由于第三部门性质特殊，私人资本进入受到很大的限制，虽然我国加入WTO后，会加大向私人资本，特别是国外资本的开放程度，但私人资本或国外资本在这些领域的投资不可能完全市场化，它必须受政府的高度控制，其产品或服务价格必须接受政府的行政管制。另外，第三部门的收入，特别是在卫生保健、教育和社会服务等社会福利领域，公共部门的支持的比重占该领域收入的45—55％。[4]（P32）
在一定程度上，第三部门是公共部门实现其职能的有效工具。第三部门市场化程度低或非市场化，其价值取向、行为方式往往由政府实行控制或必要的行政管制，因此，它与政府组织存在着十分密切的关系，甚至被当做政府用来实现其目标的一个重要工具。如为了更好地保护环境，促进我国经济可持续发展，政府要求公益性组织如城市公共交通公司不惜增加运行成本，报废污染严重的公交车辆，更新换代，减少对环境的污染，为促进经济可持续发展做贡献。公共事业组织如各高等院校，大力推进教育体制改革，进行素质教育，进而提高中华民族整体素质，公共事业组织的这种行为事实上是政府履行其社会公共事务管理职能的重要举措之一。
第三部门的部分领导由政府统一管理。在我们国家，对第三部门公职人员的任用权主要由政府来掌握。如公共事业组织即各高等院校、科研机构中的党委（组）的各级领导人员，如党委书记、党总支书记、支部书记政府有关机关任用。而对于有些非政府公共组织的有关领导则按公务员进行管理。第三部门的部分人事权隶属于政府，这样既可以更好保证第三部门提供的公共物品的质量，又可以促进第三部门走具有中国特色的发展道路。
总之，把第三部门称为准公共部门，它是公共部门的一部分是符合中国国情的。这样，不仅可以大量借鉴西方发达国家发展第三部门的经验，而且还可以走具有中国特色的第三部门发展的道路，避免一味照抄照搬、盲目效仿，不注重消化吸收或本土化而造成的各种弊端。
三
由于第三部门既不同于工商企业，也不同于政府组织，但却又与工商企业，特别是政府组织密切相关，因此，第三部门具有自己独特的特征。国内外学者对第三部门的特点都进行了概括。
美国学者莱斯特·塞拉蒙把第三部门称为非营利组织，他认为非营利组织具有以下特征：一是正规性。非营利组织必须具有正式注册的合法身份，同时还要有法人资格，即民事责任能力。那些临时聚集在一起的人群或经常活动的非正式团体应被排除在外，尽管它们也有重要的社会功能。二是民间性。非营利组织应从组织机构上与政府分离。它不是政府机构的组成部分，其决策层也不是由政府官员控制的董事会领导。三是非营利性。非营利组织不为所有者谋求利润。它在一定时期内积累的盈余，不得在组织缔造者之间分配，必须投入组织的宗旨所规定的活动中。四是自治性。非营利组织要能控制自己的活动，有不受外部控制的内部管理程序。五是志愿性。在非营利组织的活动和管理中均有显著的志愿参与成分。特别是形成有志愿者组织的董事会和广泛使用志愿工作人员。六是公益性。即服务于某些公共目的和为公众奉献。非营利组织的第二和第五个特征使之区别于下令组织，而第三和第六个特征使之区别于营利组织。[5]（P33）
国内有的学者把第三部门的特征概括为：一是民间性，民间性意味着在体制上独立于政府，既不是政府的一部分，又不受制于政府。当然这并不意味着完全不拿政府的资助，或完全没有政府官员参加其活动。这里的关键是，第三部门的组织必须是民间性质的。二是非营利性，非营利性意味着组织的利润不能分配给所有者和管理者。第三部门组织有可能赚取一定的利润，但利润必须服务于组织的基本使命，而不能放到所有者和管理者的腰包里。不以营利为目的是第三部门组织与其他私营组织的最大差别所在。三是组织性，组织性意味着有内部规章制度，有负责人，经常性活动。在市场与政府之间还有很多非正式的，临时性的，随意性的群体，他们便不能算作第三部门的一部分。四是自治性，自治性意味着各个组织自己管理自己，既不受制于政府，也不受制于私营企业，还不受制于其他第三部门组织。五是自愿性，志愿性意味着参与这些组织的活动是以志愿为基础的，而不是强制性的。这并不等于说，组织收入的全部或大部分来自志愿捐款；也不等于说工作人员的全部或大部分是志愿者。要参与的基础是志愿就算满足这个条件了。[6]（P112）
以上对中外学者对第三部门特征的概括有一个共同特点，就是把第三部门看作完全独立于政府和竞争性工商企业之外，是一个与政府组织和私营企业并列的独立部门和领域。他们认为政府组织为公共部门，工商企业或私人部门为非公共部门，而处在政府组织和工商企业之外的组织为第三部门，三者的关系是并列、平等和互不从属、包容。就西方发达国家第三部门的实际情况来看，对第三部门这种界定和特征的概括具有科学性。因为，西方主要发达国家，第三部门的发展日臻成熟，并且在国家经济和社会发展中的重要作用越来越显而易见。据有关资料统计，1995年22个国家的非营利部门是一个1.1万亿美元的产业，它雇用了相当于近1900万个的全职工作人员。这些国家的非营利支出因而平均达到国内生产总值的4.6％，非营利就业占所有非农就业的近5％，占所有服务行业就业的10％，占所有公共部门就业的27％。如果将这些国家的非营利部门比做一个单独的国家，那么它将成为世界第八经济大国，比巴西、俄罗斯、加拿大和西班牙还要领先。[4]（P10）就我们国家第三部门的实际发展状况来看，对第三部门的这种界定和特征的概括却未免有些理想化、完美化，缺少现实性。因为，在我们国家，第三部门发展的成熟程度、管理方式和在经济和社会发展中的作用等方面都无法于西方发达国家的第三部门相比。因此，对我国第三部门界定和概念的概括一定要以我国的基本国情为根基，否则，无论理论体系多么完善，那只能是空中楼阁，没有实际指导意义。根据这一指导思想，我们把第三部门概括为如下特征：
1.准公共性。从私人物品到公共物品之间存在一个过渡带，在过渡带里，变化是渐进式的，在逐渐变化中公共物品的性质越来越明显，也就是说，公共物品的公共性逐级加强。正如保罗·A萨缪尔森，威廉·D·诺德豪斯在《经济学》一书所言：“思考一下一种从纯粹公共物品到纯粹私人物品序列是有用的。在一张纸上画出这种序列并用下面这些例子填上：纯粹私人、大部分私人、一半私人、一半公共、大部分公共、纯粹公共。”而在第三部门中，组织类型不同所提供的物品的公共属性的程度也就是不同。对于公益性组织，它们由政府投资或政府投资为主体，为社会提供准公共服务或准公共物品，按照保罗·A萨缪尔森等的说法，它们所提供的服务或生产的产品是大部分私人或一半私人一半公共的物品。对于公共事业组织，它们也是主要由政府投资，所需资金主要由财政提供，其基本功能是为社会提供准公共服务和准公共物品。按照保罗·A萨缪尔森等的说法，这类组织所提供的服务或生产的产品是在在部分公共的。对于非政府组织，它们所需经费有的来源于政府，有的来源于非政府，但无论如何，它们的基本职能在某种程度上与政府组织相一致，承担着很多社会公共事务的管理工作或服务工作，它们为社会提供公共服务或公共物品。按照保罗·A萨缪尔森等的说法，这类组织所提供社会服务或生产的产品是纯粹公共的，或至少绝大部分是公共的。由此可见，第三部门提供的社会服务或公共物品具有准公共性的特点。
2.非营利性程度不同。在我们国家，由于第三部门基本上是由政府投资建立的各种组织，它们的基本职能就是为社会提供准公共服务或准公共物品。因此，从本质上讲，第三部门是一种非营利性组织。但是，在现实中，第三部门的这种非营利性程度是不同的。公益性组织，如前文提到的城市自来水公司、城市公共交通公司、城市公共工程公司等，这些组织虽然政府投资建立，生产由政府垄断，其服务或产品价格也由政府来掌握。但这些组织的性质属于企业化倾向比较明显的准公共部门，它们一般都实行企业化管理，自负盈亏。因此，这些组织在一定程度、一定范围内还要追求利润，这就是说，公益性组织的非营利性程度较低。公共事业组织，如前文提到的公立幼儿园、小学、中学，公立高等院校，政府投资举办的科研机构、社会容福利机构等，这些组织的资金大部分来源于财政，小部分来源于为社会提供服务所得收入，但为此组织在其性质上属于企业化倾向较弱、政府管理较明显的准公共部门，一般来说，这类组织不实行企业化管理，而是实行政府管理，因此，它们基本上无赢利或只有少量微利，也就是说，公共事业组织的非营利性程度较高。政府公共组织，如前文所提到的中国妇女联合会、青年联合会、学生联合会和中国青少年基金会等，无论它们的经费来源于政府财政还是其他渠道，其性质属于政府管理倾向明显的准公共部门。因此，这类组织不允许有任何赢利行为的发生，它们是真正非营利性的。总之，从非营利性程度来看，第三部门是一个由非营利性较低到非营利性较高再到纯粹非营利性所构成的有机整体。
3.半民间性。在我们国家，民间性表明第三部门独立于政府，它既不是政府的一个部门，也不是政府下属的一个组织，它在机构设置、管理体制等方面有别于政府；而半民间性则表明，虽然它与政府有重大区别，但某些方面又离不开政府，如第三部门的重要领导人、经营目的和经营方式等都在不同程度上由政府来管理、控制。对于公益性企业，政府不但任命企业领导，而且对其产品及价格进行控制，同时，政府对这些企业又给予必须的财政补贴。对于公共事业组织，政府要求它们的行为必须优先体现政府职能的实施，甚至直接用来为实现其职能服务。对于非政府组织，政府要求它们直接承担一部分公共事务管理职能。总之，在我们国家的第三部门是准公共部门，它们不会像西方国家的第三部门那样具有纯粹的民间性，而必须是半民间性。
4.组织性。首先，第三部门必须经过正式注册而获得合法身份，具有法人资格，这是第三部门合法性的基础，任何没有经过一定法律程序成立的任何组织都是非法组织。其次，第三部门组织机构设置合理、功能完备。这是第三部门提供社会服务和准公共物品的载体，没有这个载体，第三部门的职能就无法实现。同时，第三部门的人员配备要与机构设置相一致，避免人浮于事，要注重其工作人员素质的提高，以便更好地履行其职能。第三，第三部门内部要有比较完善的规章制度，使其任何行为都做到有章可循。