加强电信行业监管，迎接机遇和挑战，本文主要内容关键词为：机遇论文,电信行业论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、我国电信业发展面临的机遇和挑战
自上世纪六、七十年代开始的信息技术革命，至今仍继续保持着迅猛发展的势头。随着信息通信技术的日新月异，三网融合已成为大势所趋。几年前，美国AT&T收购TCI和MediaOne等两家有线电视公司，就是信息通信行业一个里程碑式的事件，标志着传统的电信业与广播电视业的融合。目前，从技术上来讲，只要通信管制部门分配电话号码，广播电视管制部门允许在通信线路上传输节目，就完全可以做到在一种媒介上同时支持话音、广播电视和上网。因而，“三网融合”在技术上已经不存在问题，关键是政策方面的障碍，现在已经到了要下决心改革不适应这种融合趋势的生产关系和政策体系的时候了。电信经济学一直强调电信网具有很强的自然垄断性，认为本地接入的竞争几乎是不可能的。但随着“三网融合”的推进，宽带接入的发展，本地接入的竞争已成为可能，而且完全可以在中国取得领先的发展。
目前，虽然网络经济出现了暂时的曲折，但我们对互联网、电子商务仍充满信心。网络经济发展中出现的波折，是一种“挤水分”式的调整，这种现象并非网络经济所特有，在电话、铁路发展过程中也曾出现过类似的情况。调整也是发展中的一种必然现象，能够引起大家的冷静思考。两年前我们就提出过，网络经济不能靠炒作，一定要解决现实社会经济生活中的问题。经过两年的时间，当时的观点现在就比较容易为大家所接受了，2000年开始还出现了一些新名词，如鼠标加水泥、比特加原子等等。信息通信技术一旦与传统产业部门相结合，必将成为社会生产力发展的强大驱动力量，这是毋庸置疑的。
经济全球化和信息网络化对各国信息通信业产生了深刻影响，跨国界的大规模并购、重组此起彼伏，发达国家、跨国公司对全球信息通信市场的争夺也日趋白热化。从我国的情况来看，改革开放20年来，通信业是国民经济各部门中发展最快的行业之一，电信网的技术装备水平也开始进入世界先进行列。但从总体上来讲，我国电信业的发展水平与发达国家还有相当大的差距，通信的瓶颈制约仍然是当前影响我国信息化建设的一个主要矛盾。因此，推进信息化必须在三个方面取得突破：一是通信的带宽瓶颈必须突破；二是核心技术必须突破；三是应用环节必须突破。特别是通信的瓶颈制约不打破，信息网络化就很难实现，而解决问题的办法，只能是充分地引入市场竞争。
二、关于电信市场竞争和深化改革
本届政府成立后，大刀阔斧地进行了政企分开、邮电分营、电信重组等一系列重大改革。目前，我国电信市场的竞争格局初步形成，但尚未真正形成有效竞争，电信业务市场的主要矛盾仍然是竞争不充分。到2001年4月份，三大主要电信企业业务收入所占份额，中国电信为53.3%，中国移动37.6%，中国联通8.6%；移动电话的市场占有率，中国移动为75.1%，中国联通24.9%。判定一个市场是否有效竞争，我看大致可以有这么几条：一是在任何一个业务领域，消费者都应该有两种以上的选择，且消费者改变自己的选择不存在任何障碍，用户有“用脚投票”的权利，政府应当通过管理实现这一点；二是任何一个运营商的市场占有率不超过50%；三是政府对市场的管制应当有效，凡是能交给市场决定的，政府坚决不要管。因而，我们目前的市场格局，竞争只是初步的。还不能算是有效竞争。
要进一步深化改革，尽快形成有效竞争、有序竞争的局面。我国的电信改革将是一个长期的、渐进和不断深化的过程，不可能一蹴而就。检验改革的成效，要坚持小平同志提出的“三个有利于”的原则，按照江泽民总书记“三个代表”的要求，满足最广大人民群众的通信需求。1998年的电信重组，主要是针对原“中国电信”的改革，而现在进一步深化电信改革，必须从我国电信市场的全局出发。1998年我们进行改革时，联通公司还很弱小，但是现在情况已经不一样了。在当前市场竞争格局已经初步形成的前提下，电信改革必须着眼全局，对整个电信市场进行改革。如果只针对某一家企业，只触及局部，那么改革就是不全面、不彻底的。
三、关于加强电信行业监管
与一般服务性行业的管理相比，电信行业监管有自身的特点。比如，在一些西方国家，国家拥有一些电信企业的多数股份，管制机构在做出决定时可能会倾向政府，因此要求监督部门与政府分离，成立独立的管制机构。再比如，国外的电信监督机构一般具有准司法性质，它对互联互通的裁决，企业必须执行，不然就算违法，管制机构就可以依据法律进行诉讼，违法者甚至会被判刑。当然，这是资本主义国家的管制模式，在我国我们仍然要坚持在党和政府的领导下进行行业监管，但这些确实表明电信监管工作有其特殊性，是不同于其他行业管理的。在我国，随着近年来电信改革的不断深入，各种新矛盾、新问题层出不穷，政府对电信行业的监管还不能适应新形势的要求。当前，我们的主要任务，就是要认真落实“电信条例”规定的各项制度，建立必要的管理机制，维护公平竞争的市场秩序，促进有效竞争局面尽快形成。
电信网之间的互联互通，是电信竞争的核心问题。一般来讲，参与市场竞争的商品或服务提供者之间并没有必然的联系，而电信企业则不同。电信网的效益是乘数效应，一定要互联互通才能产生更大的效益。因此，网间互联是电信企业之间开展竞争的前提，这是由电信业的自身特点所决定的。但是，主导电信企业往往不会心甘情愿地与新兴运营企业进行互联互通，因而世界各国都以法律的形式规定，各运营商的网络之间必须互联互通。只有互联互通，企业才能够在竞争中成长壮大起来。“电信条例”就互联互通设置了协调、谈判、裁决、执行等一整套程序，要认真执行并不断加以完善。
电信普遍服务成本补偿机制的建立是当前亟待解决的一个大问题。通信是公民的基本权利，一些国家还以法律的形式将这一条确定下来，我国的“村村通电话”也就是在落实电信普遍服务。随着互联网的发展，普遍服务的内涵还在扩展。因而，这个问题如果长期得不到解决，就会造成东西部差距、城乡差距的扩大化。落实普遍服务的关键，是要建立承担普遍服务义务企业的成本补偿机制。而要建立科学合理的成本补偿机制，其重要前提是政府要建立面对整个行业的成本动态监管体系。要清楚地了解企业的盈亏状况，以及政府对企业的监管成本，整个工作难度很大。成本问题不解决，钱收上来后按什么原则发放？加入WTO以后，外国电信企业进入，也申请电信普遍服务基金，给还是不给？有什么依据？这些问题都必须尽快研究和加以解决。同时，电信运营企业使用电信资源，要按照统一规划、集中管理、合理分配的原则，有偿使用。这是世界各国的通行做法。要建立电信资源有偿使用机制，尽快与国际接轨。
服务质量是社会关注的一个热点问题。信息产业部成立以来，大力加强电信服务质量监督，做了大量工作。然而我们得承认，目前在服务方面还有许多问题没有解决，比如本地电话的话费清单问题、缴费的问题等等。因而，必须按照“电信条例”的要求，遵循“企业自律，政府监管，用户监督”的原则，进一步加大服务质量监督力度，切实维护消费者的合法权益。
当前我国通信行业管理的一个突出问题，是监管力量薄弱。虽然全国各省区市都设立了通信行业管理机构，但编制相对较少。信息产业部的编制是318人，管理范围涉及制造业、通信、软件和推进信息化四个领域，专门从事通信监管的只有160人左右，地方编制是500人，因而我国从事电信行业监管的总人数就是660人左右。然而，俄罗斯的电信监管机构，仅中央一级就有1500人，美国FCC是3000人，日本是700人，韩国是700人。可见，我们的管制力量是远远不能适应政企分开改革的需要的。
四、关于电信资费问题
电信资费的调整是电信改革的一个重要组成部分。我国的电信资费分为市场调节价、政府指导价和政府定价，资费标准的制订实行以成本为基础的定价原则，同时考虑国民经济与社会发展要求、电信业的发展和用户的承受能力等因素。电信资费标准的调整要召开价格听证会，最近的两次资费调整我们都进行了价格听证。目前价格听证还不能完全公开进行，以后要争取逐步实现这一目标。
1999年以来，我们已进行了三次电信资费的结构性调整，电信资费总体水平大幅度降低，但资费体系的结构性矛盾还远没有解决。有人讲，电信资费是“明降暗升”，事实上我们从来没有讲过资费调整是全面的降价，或只降不升，我们从来都讲的是“有升有降的结构性调整”。最近这次资费调整，出台了12项资费调整政策，其中11项是降价的，只有市话一项是涨价的。可是，老百姓说你降的11项跟我关系不大，只有涨了价的市话和我们关系大，你涨了市话价格，你就是千古罪人。这里我解释一下市话为什么要涨价。
全世界的市话资费都经历了一个由低到高的过程，电信经济学里叫作“资费再平衡”。也就是说，在过去垄断经营的条件下，电信企业负有普遍服务的责任，市话必须实行低资费政策，企业维持运转则依靠交叉补贴机制，即用长途电话等高利润的业务来补贴亏损的市话业务，世界各国称之为“红字经营”。电信市场引入竞争后，长途等业务的高利润不复存在，竞争使这些业务的利润大大降低，无力弥补市话的亏损，但是改革又不能把市话改成一个亏损企业，因此各国在这种情况下都采取“资费再平衡”的方法，即在长途降价的同时，市话涨价。这道门槛我们中国也是绕不过去的。
现在许多专家言必称美国，但很少有人提及1984年美国分拆AT&T时，市话的平均资费是9美元，而到2000年，美国市话费上涨到了21美元。其他一些国家和地区电信市场引入竞争后，也都无一例外地实行市话提价。我国最近一次资费结构性调整，虽然市话资费有所上升，但同时扩大了本地网的范围，解决了农村和城市“同网同价”的问题，使9亿农民受益，这一点往往被人们忽略了。
五、关于加强电信管制理论研究等问题
我们只用了二、三年的时间，就完成了国外用七、八年甚至十几年时间才完成的改革目标，应该说改革力度之大、速度之快是前所未有的。但是，最快不等于最好，现在我们面临的最大的问题是相应的理论研究严重滞后：不论是行业内部还是学术界，都缺乏对电信管制理论的深入研究。加强理论研究是目前的当务之急。前不久，我们组织翻译了国外著名学者让·拉丰与泰勒尔合著的《电信竞争》，希望有助于促进社会各方面认真探讨、不断研究，推出有中国特色的电信管制理论，用以指导我们的电信改革。
要充分发挥中小企业在推进信息化中的作用。中小企业在信息化发展中的作用值得深入研究。当前，应用是信息化发展的薄弱环节，而抓应用必须抓中小企业。中小企业富于创新和进取精神，在软件业、信息资源开发利用、发展电子商务等许多领域，应该大有可为，起到很好的促进作用。进一步降低进入电信市场的门槛，让中小企业在业务开发和应用层大显身手，与大型企业在各个环节展开竞争，对于建立充分有效的市场竞争秩序，推进我国的信息化建设，无疑具有深远的意义。