《国家中长期教育改革和发展规划纲要》笔谈——制度创新：教育改革与发展的关键，本文主要内容关键词为：教育改革论文,笔谈论文,规划纲要论文,制度创新论文,关键论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
制度是指在社会特定范围内统一的、对单个社会成员的各种行为起约束作用的一系列规则。这种规则可以是正式的，如法律规则、组织章程等；也可以是非正式的，如道德规范、习俗等。制度变迁就是指新制度安排替代、转换和交易旧制度安排的过程；制度创新则是指“生产出”一种新的制度安排。《国家中长期教育改革和发展规划纲要》强调了制度在改革中的地位和作用，在许多制度设计中较以往有更大的创新，但并没有把制度创新放在教育改革的优先地位，教育制度创新设计仍存在许多不足，需要引起政策设计者更多地重视。
(一)制度变迁已成为教育改革和发展的主题
改革开放后，我国具有全局性影响教育改革文件有三个：1985年《中共中央关于教育体制改革的决定》(简称《决定》)，1993年《中国教育改革和发展纲要》(简称《纲要》)和正在制定的《国家中长期教育改革和发展规划纲要》(简称新《纲要》)。从政策文本和出台的背景看，新《纲要》把改革放到一个更高的地位，而且强调改革的重点是体制机制的创新。
从文本中的词汇分析，新《纲要》突出了制度改革的意义。“制度”、“机制”、“政策(含法律、法制)”、“体制”出现的频率分别为85、74、60、41。而同样几个词汇出现在《纲要》的频率是44、5、28、45；出现在《决定》的频率为14、0、6、26。从文本内容看，新《纲要》明确提出创新人才培养体制、办学体制、教育管理体制，改革质量评价和考试招生制度，改革教学内容、方法、手段，建设现代学校制度。《决定》虽然强调“必须从教育体制改革入手，有系统地进行改革”，但制度改革的内容主要是管理体制改革，涉及中央政府向地方政府简政放权，扩大学校的办学自主权。《纲要》强调“改革包得过多、统得过死的体制”，初步建立起与社会主义市场经济体制和政治体制、科技体制改革相适应的教育新体制。制度改革的内容有所扩大，但局限在办学体制、教育行政体制、高等教育体制改革。可见，新《纲要》制度改革的范围进一步扩大，包括了政府与学校、社会三者之间的权利关系，也包括了学校内部权利的关系。
从我国教育改革进程来看，《决定》是根据当时加快经济建设，多出人才、出好人才的要求，确定以学校教育改革体制为重点，促进教育跟上经济发展形势。结果，政府权力向学校下放，扩大了高校的办学自主权，中央政府将发展基础教育的任务交割地方政府，调动了地方和学校办学的积极性，加快义务教育进程和高等教育发展。《纲要》是随着经济体制、政治体制和科技体制改革的深化，根据我国社会主义现代化建设“三步走”的战略部署，在教育体制和运行机制不适应日益深化的经济、政治、科技体制改革的情况下进行的。通过改革，改变了政府包揽办学的格局，逐步建立以政府办学为主体、社会各界共同办学的体制，完善了分级办学、分级管理的体制；深化了高等教育体制改革，逐步建立了政府宏观管理、学校面向社会自主办学的体制，逐步实行了收费制度；改革高等毕业生“统包统分”和“包当干部”的就业制度，形成了“自主择业”的就业制度。新《纲要》是在我国实现了从人口大国向人力资源大国转变，全面推进经济建设、政治建设、文化建设、社会建设以及生态文明建设，以及“优先发展教育，建设人力资源强国”的战略背景下提出的。它明确提出：“教育要发展，根本靠改革。要以体制机制改革为重点，鼓励地方和学校大胆探索和试验，加快重要领域和关键环节改革步伐。”其改革战略目标是基本实现教育现代化，基本形成学习型社会，进入人力资源强国的行列。从教育与社会的关系来看，前两次改革主要解决教育如何适应社会发展，特别是教育适应经济发展的问题，这一次主要解决教育适应社会全面发展的问题。如果说以往的教育改革主要以增量改革为主，表现为扩大规模和数量，提高效益，以实现教育机会的平等、协调教育与经济之间的量和结构关系；那么新的改革则是以存量改革为主，表现为保障教育公平、提高教育质量，以实现教育过程和结果的公平、协调教育与整体社会的结构和功能性关系。
(二)新《纲要》中制度变革的亮点与不足
改革开放以来，我国一直没有停止过教育体制改革，如从招生体制、办学体制、学校内部管理体制、教育行政管理体制到教师教育体制、教育评价体制等的改革。但不同时期有不同的改革重点。新《纲要》更突出了体制机制改革的重要性，其中第三部分专门谈到了体制改革，包括人才培养体制改革、考试招生制度改革、建立现代学校制度、办学体制改革、管理体制改革；在第二部分发展任务中就谈到了各级各类教育发展中的制度问题；在第四部分保障措施中，从教师、经费、教育信息、法制的维度设计了相关的制度安排。新《纲要》在制度改革方面有几个亮点：第一是提出了“人才培养制度改革”的问题，并将它排在体制改革的首位，特别强调了改革教育质量评价和人才评价制度，这个制度安排旨在保证教育质量。第二是考试招生制度改革，强调了考试招生制度的对培养创新人才的价值，以及各级教育的考试招生制度安排问题，这个制度安排旨在保障教育公平。第三是明确提出学校内部制度安排：建设现代学校制度，扩大学校的办学自主权，加强学校内部管理制度，教育管理“去行政化”。第四是明确提出了民办教育的法律地位、办学模式及其管理规范问题，提出民办学校实行营利性和非营利性分类管理，集中体现了政府、教育行政管理部门与民办学校之间的关系，这是在办学体制改革方面最大的亮点。第五是提出了深化教育管理体制改革，强化政府的服务职能，肯定了中介组织在教育公共治理中的作用。
但是纵观整个文本，制度变革的地位、作用和路径仍然不太清晰。第一，新《纲要》突出了改革和创新的重要性，提出了体制改革的具体任务，但优先改革体制的指导思想并不太明确。目前，教育改革所遭遇到的问题不仅来自内部，更来自外部，外部体制性障碍是根本性的，无论是教育投入保障、劳动用人制度、办学资质的准入和退出、优质教育资源的有序流动等问题都受到行政干预过多或不足的影响，以致教育发展出现了严重的体制性问题和结构性问题。第二，新《纲要》提出了许多体制改革措施，但重点仍然不够突出。教育体制改革千头万绪，但最根本的还是政府与学校的关系问题。因为当前人们对教育深恶痛绝的是教育不公平和教育腐败，而隐藏在背后的根源是教育的政府垄断、教育行政化、教育产业化。如果不改变教育的用人制度、优质教育资源的配置方式，教育改革就没有触及根本。第三，制度变迁的主体和路径不太明确。制度变革是一项复杂的工程，新《纲要》中笼统提到了“教育振兴、全民有责”，需要全社会的参与。教育改革主体有“党和国家”、“政府”、“各级政府”、“学校”、“家长”、“校长”、“学术委员会”、“教育咨询委员会”等。应该说，不同层面的制度创新需要不同的主体。《纲要》是在广泛调研并通过各种渠道集中民意和民智基础上出台的，体现了决策者的民主意识，但作为国家层面的决策，应该遵循科学的决策程序，更需要国家各个部委、专门的决策咨询机构(公司)和教育管理专业人员(如校长)广泛参与。从制度改革的路径来看，新《纲要》仍然是政府主导型的改革，而不是基层教育机构和学校的自主创新。
(三)制度创新应成为教育改革与发展关注的核心
创新是教育改革和发展的灵魂。改革创新包括一般观念创新、技术创新、制度创新。观念创新可以看成是一种非正式制度创新，技术创新是一种微观层次的创新，制度创新包括法律制度和各种正式规则和契约的创新。制度创新就是要解决教育系统的激励问题与资源配置效率问题。从我国现存的教育问题和未来教育发展的目标来看，制度创新是教育改革深化和教育持续发展的关键。无论是“优先发展”、“促进公平”，还是“育人为本”、“提高质量”都需要新的制度安排，而不是制度妥协、调整和简单移植。新《纲要》强调了制度变革的重要性，但并没有突出制度创新的特殊意义。
教育制度的创新是教育改革成功的关键。从我国教育发展的历史来看，没有私学的兴起，就不会改变“学在官府”的局面；没有书院制度的形成，就没有儒学传承；没有高考制度恢复就没有改革初期人才的脱颖而出；没有高校自主权的扩大也就没有我国今天高等教育大众化。20世纪以来，世界范围内教育改革的本质都是教育制度的变迁。如美国20世纪的二三十年代以实用主义教育思想为指导的办学模式改革，50年代末60年代初的课程改革，80年代以来的市场导向的教育改革等都是教育制度创新的典范。
从学理看，教育改革深化阶段的瓶颈因素是制度创新问题。制度创新主要表现为：1.一种特定组织的行为的变化；2.这一组织与其环境之间的相互关系的变化；3.在一种组织的环境中支配行为与相互关系规则的变化。①可见，教育制度的创新不仅涉及学校内部管理制度、还涉及学校与市场、学校与政府等关系的调整。目前，我国教育改革进入了深水区，积累了很多的社会矛盾和问题，制度冲突是教育改革深化的最大障碍。如人才培养制度改革，远不是教育一个部门的事，如果仅仅改革教育系统内部的质量评价制度、人才评价制度、考试招生制度，可能推进速度不快，改革成效不大。因为“竞争型社会”已经导致了许多集体无意识行为，整体社会激烈竞争导致了教育社会选择的功利化。而在规划纲要设计过程中提出的办法是“树立系统培养观念，推进大中小学有机衔接，教学、科研、实践紧密结合，学校、家庭、社会密切配合，加强学校之间、校企之间、学校与科研机构之间合作以及中外合作等多种联合培养方式”，谁来加强这种结合，怎样评价这种结合的有效性，并没有明确的指向性。再如“减轻学生的负担是全社会的共同责任”，“必须标本兼治，综合治理”。这些提法原则上没有错，但没有制度的刚性，也没有创新的意义。
(四)对教育制度创新的一些思考
制度创新是改革深化阶段的突破口。教育改革和发展需要全面改革和系统创新。教育制度创新需要在更广泛的社会改革框架内进行，需要对现有的不合理的制度进行变革和超越。
首先，关于教育制度创新的主体问题。教育制度创新过程首先要解决谁来创新的问题。中国的教育改革既有政府等组织寻找有利于自己的外部规则(政府与学校、市场与学校、学校与学校关系)的制度创新过程，又有教育部门特别是学校为寻求恰当的内部规则(激励制度、分配制度等)而自发进行制度创新的过程。表面上看，前者涵盖了整个制度变迁的内容，而大量的案例研究结果表明，在其背后，实际上是内部规则的自发演化。更多的时候由于政府的迟滞或强制行为，会损害教育组织内部规则的发育。因此，教育制度创新需要政府部门成立专门的组织来进行制度设计，如霍姆斯小组在美国教师教育改革中就起到了这种作用。政府作为设计者应该给教育一个宽松的发展环境和为教育发展提供坚实的物质基础和政策保障。随着政府与学校和政府的关系的恰当定位，教育管理体制本身的演化将成为中国教育改革更艰难的过程，学校应该是教育制度创新的核心主体。这就需要充分发挥教育家、卓越校长在办学中的作用和优秀教师在教育教学改革过程中的首创精神。此外，教育中介组织也是一支不可忽视的力量。
其次，关于教育制度创新的路径。我国的教育改革深化固然受教育制度创新需求的影响，但在更大程度上受制于权力中心在既定的政治经济秩序下提供新的教育制度安排的意愿和能力，主要依赖政府主导型的教育制度创新。在以政府行政约束为基础的教育制度背景下，教育制度模式的主要特征是集中控制和服从。也许强制性制度变迁在改革初期具有一定的制度收益，但仅仅依赖这种路径，就弱化了学校创新教育制度的动力，压缩了学校创新制度的空间，导致学校自身制度建设的僵化。要改变这种路径依赖，最终决策者就要充分考虑非政府主体对制度创新的需求与参与及公众对新制度规则的态度和理解，减少改革的摩擦成本；要充分考虑到目标函数与约束条件的差异，根据财政收入与政治支持最大化原则供给制度，避免改革的各种制度“变形”与“扭曲”甚至“流产”。中观层次的教育体制改革则有赖于各级地方政府、各级各类学校的自主创新。如果我们承认人的有限理性和信息的不对称性，那么一揽子改革方案是无法预先设计好的，这意味着初始改革方案都是不完全的，存在再谈判的可能。需要教育组织内部在反复不断的博弈中生成各种教育规则，并凝聚为集体行动的智慧，形成组织“记忆”。这是一种渐进性的创新路径，需要通过教育组织成员的学习机制和博弈机制实现。
再次，关于教育制度创新的试点问题。当政府受制度知识的约束无法确认改革路径时，通过放松管制来激发社会成员的自发改革热情，是一种风险较低的改革方式。试点单位由此可得到双重额外收益：由优惠政策带来的增量收益和由制度创新所带来的增量收益(由于制度垄断带来的“准租金”)。但这会产生如下后果：一是为了获得试点权，有关单位不惜走门路、找关系，出现“寻租”的现象；二是试点单位竞争试点权的首要动机可能是优惠政策带来的种种益处，从而弱化自主制度创新的动机。因此，如果教育制度创新试点忽视了其创新的真正动机，扭曲了制度创新的真实成本和收益，试点单位所取得的改革经验就有较大的局限性。因此，改革试点不仅要保证改革不要偏离总体目标，还要计算改革的成本和收益。
教育制度创新是最重要的教育改革资源和必要条件。怎样避免“解决今天的问题，却带来了明天和将来的问题”的尴尬局面，促进中国教育持续发展，完全取决于教育制度本身能不能继续改善，能不能在我们发现制度存在问题的时候及时地解决它。
注释：
①V·W·拉坦.《诱致性制度变迁理论》.见R·科斯等《财产权利与制度变迁——产权学派与新制度经济学译文集》，上海三联书店、上海人民出版社，1994年，第329页。
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