现状、原因、对策：中国政府公共服务的地区差距研究，本文主要内容关键词为：中国政府论文,公共服务论文,对策论文,差距论文,现状论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
分类号：D630.1 文献标识码：A 文章编号：1000-5218(2008)03-0077-07
作为社会发展的一种综合现象，中国的地区差距不仅反映在经济发展的不平衡上，而且表现为政治、文化及社会发展的非均衡上。关于中国的地区划分，国内有多种界定。对此，我们无意进行评说，而是根据研究问题本身的需要，将全国(不含港、澳、台)划分为东部沿海地区、中部地区和西部地区。①在此基础上，对中国政府公共服务供给及其绩效的地区差距进行总体分析和对策研究。
一、中国政府公共服务供给及其绩效的地区差距现状
公共服务，作为政府的一项基本职能，就其本质而言是一种供给，满足的是社会共同需要或公共需要。它通常是指建立在一定社会共识基础之上的、一国全体公民不论其种族、收入和地位差异，都应公平、普遍享有的服务。在本项研究中，我们以基础教育、公共卫生、社会保障、基础设施、科学技术和环境保护等为主要内容，根据《中国公共服务发展报告2006》以基准法即标杆管理法对各省、自治区、直辖市公共服务供给及其绩效进行评估的得分与排名，对中国政府公共服务供给及其绩效的地区差距进行分析。
就其现状而言，中国政府公共服务的地区供给及其绩效处于一种不平衡状态，呈现出由东向西递减的格局。与东部沿海地区相比，中、西部地区公共服务供给无论在数量上还是质量上都存在一定差距。以2004年基础教育、公共卫生、社会保障、基础设施、科学技术和环境保护等公共服务基准评分及排名为例，这种差距状况十分明显。
一是从基础教育看，东部沿海地区、中部地区和西部地区之间存在一定差距。在2004年全国各省市区基础教育基准评分及排名中，处于前10位的省、自治区和直辖市中，东部沿海地区有北京、上海、天津、浙江、江苏、福建、河北和辽宁8个省市，中部地区有吉林、湖南2省，西部地区则没有任何一个省市区。而且前5位全部被东部沿海地区包揽，北京、上海、天津和浙江总体绩效状态为优秀或良好。[1](55)基础教育排名最高的北京与最低的贵州之间基准评分相差0.3871。
二是从公共卫生看，东部沿海地区、中部地区和西部地区之间存在一定差距。在2004年全国各省市区公共卫生基准评分及排名中，处于前10位的省、自治区和直辖市中，东部沿海地区有上海、北京、浙江、江苏、天津、广东、山东和福建8个省市，中部地区有山西1省，西部地区有云南1省。东部沿海地区的上海、北京总体绩效状态为良好，而中西部地区的新疆、河南、安徽、湖南、青海、宁夏、内蒙古、广西、江西、甘肃、贵州、陕西和西藏等13个省区则处于不足状态。[1](100)
三是从社会保障看，东部沿海地区、中部地区和西部地区之间差距较大。在2004年全国各省市区社会保障基准评分及排名中，处于前10位的省、自治区和直辖市中，东部沿海地区有上海、北京、辽宁、天津、江苏、山东和浙江7个省市，中、西部地区则只有黑龙江、青海和吉林3个省区。上海、北京、天津在社会保障方面具有较好的基础，保持较高的评分和排名；而西部地区的贵州、四川、广西、云南、甘肃、宁夏和西藏，则分别处于第31、30、29、28、26、23和20位，说明我国政府在社会保障的服务均等化方面有待重点加强。社会保障排名最高的上海与最低的贵州之间基准评分相差0.4100，地区之间社会保障方面的差距较大。
四是从基础设施看，东部沿海地区、中部地区和西部地区之间差距较大。东部沿海地区的上海、北京、天津、浙江、广东、江苏6省市基础设施高于其他省市区，这与其城市化、现代化程度以及经济发展水平密切相关。而西部地区除西藏外，基础设施比较薄弱，说明我国政府在基础设施方面的服务均等化有待进一步加强。2004年基础设施排名最高的上海与最低的甘肃之间基准评分相差0.4821，地区之间基础设施方面的差距极大。
五是从科学技术看，东部沿海地区、中部地区和西部地区之间存在较大差距。东部沿海地区的北京、上海、天津和广东处于较高水平，北京、上海、天津、广东、江苏、浙江、福建和辽宁处于前10位的水平，而西部地区只有陕西和四川处于前10位，新疆、内蒙古、西藏、宁夏、青海、云南和广西则处于比较落后的水平。2004年科学技术排名最高的北京与最低的新疆之间基准评分相差0.6651，地区之间科学技术方面的差距极大。
六是从环境保护看，东部沿海地区、中部地区和西部地区之间存在较大差距。2004年，东部沿海地区只有海南、北京、上海、浙江和福建5省市处于环境保护的前10位，中西部地区有西藏、吉林、黑龙江、青海和内蒙古处于前10位；东部沿海地区的辽宁、江苏、山东和广东4省，环境保护水平较低，与其经济发展方面的优势形成鲜明对比。
二、中央与地方视角：公共服务地区差距的原因分析
基于公共服务应当由政府提供或以政府为主提供，我们认为，探究当代中国公共服务地区差距的原因，应当从两个视角综合分析：一是中央视角，即公共服务的地区差距有中央政策因素的影响，中央政策的地区性倾斜以及“地方梯度分权”是导致公共服务地区差距的重要因素；二是地方视角，即公共服务的地区差距既源于地区间自然条件、区位、历史因素、经济发展、思想观念等方面的差异，又源于地方政府的发展偏好、政策能力以及地方政府间的竞争。
从中央视角看，1978年改革开放以来，国家实行非均衡发展目标的梯度推进的区域发展政策。与此同时，中央政府开始了地方分权，即在财政、税收、投资、城市建设、对外经济贸易等一系列涉及经济社会发展的方面逐步向地方放权，调动地方政府的积极性，刺激地方利益主体地位的增强。然而，这一过程从时空分布上却呈现出由东部到中西部、由沿海到内地、由中心城市到边缘地区逐步推开的地区性政策倾斜和梯度分权格局。
为了让东部沿海地区率先发展起来，进而带动整个国民经济的发展以及综合国力的提高，中央政府给予东部沿海地区全方位的、为中西部地区所不拥有的优惠政策，包括区域发展政策、区域财政政策、区域投资政策以及转移支付制度等。这种政策倾斜，客观上造成了中西部地区与东部沿海地区政策环境的差异，成为导致中西部地区地方政府公共服务供给能力相对弱化的一个极其重要的因素：一是由于给予东部沿海地区倾斜政策，促进了该地区生产要素的流通和重新配置，出现了人、财、物以及产品利润和效益为动力的聚集、交流和再分配，实现了经济超高速的发展，这是导致中西部地区与东部沿海地区经济发展以及公共服务差距的一个重要原因。二是由于给予东部沿海地区经济特区、开放城市、经济技术开发区、经济开放区、保税区财政税收优惠政策，加之其他政策的配套，使东部沿海地区在短期内迅速集聚了大量的生产要素，并与国际社会建立起广泛的经济联系，经济迅速发展，为东部沿海地区公共服务的供给打下了坚实的经济基础。三是国家投资政策的“东倾”，使东部沿海地区在“六五”期间全民所有制基本建设投资占全国的比重达47.7％，比“五五”期间上升了5.5个百分点；“七五”时期进一步上升到52.0％，而到了1992年，东部沿海地区仍然保持在52.0％的水平。1981年，东、中、西部地区国有固定资产投资占全国的比重分别为54.53％、27.98％和17.49％；1992年，这一比重则为57.87％、26.64％和15.49％。[2](182)即使2004年，各地区按主要行业分的全社会固定资产投资，东部沿海地区仍高达40411.5亿元，中部地区15129.0亿元，西部地区13754.4亿元。[3](192)中西部地区经济发展和公共服务资金短缺的状况在短期内很难改变。四是1994年实行“分税制”后，中央政府开始把一定的财政转移支付作为对地方超额完成征税任务的奖励。对于税源充足的东部沿海地区，由于容易完成税收，可从中央得到更多的转移收入。而经济落后的中西部地区却因税源不足等客观条件限制，无法获得与东部沿海地区同样比例的税收返还。这使得贫者愈贫，富者愈富，进一步扩大了地区间财政收入的差距，公共服务差距自然也就拉大。
权力是对价值的权威性分配。权力大，意味着能获取和支配更多的资源；权力小，则意味着在资源的获取和支配上受到更多的限制。[4](199)在中国，由于权力下放不均等，必然使同级地方政府的权能呈现出明显的差异，从而导致地区之间竞争的不平等及其差距。从实践上看，权力下放不均等的梯度分权改革，一方面使东部沿海地区乃至中国在较短的时间内有了迅速发展，综合国力大大增强；另一方面，对于中西部地区的发展却带来了负效应：一是导致地方政府之间不平等的竞争，对地区经济发展和公共服务供给产生不同的影响。二是压抑了中西部地区发展的积极性。三是导致资源配置和流向的不合理，致使中西部地区的人才和资源纷纷流向东部沿海地区。
从地方视角看，除全国性的公共服务由中央政府提供外，绝大部分的公共服务是由地方政府提供的。地方政府公共服务供给的数量、质量和绩效，既受地区自然条件、区位、历史因素、经济发展以及思想观念等的影响，又与地方政府的发展偏好、政策能力及地方政府间的竞争直接相关。
首先，自然条件、区位以及历史发展方面的差异，是造成中西部地区与东部沿海地区公共服务供给及其绩效差距的客观因素。
西部地区基本位于我国自然地理结构的第一、二阶梯的高原和山地上，自然条件差，生态环境恶劣，这在客观上加重了该地区地方政府公共服务供给的任务及其成本：一是恶劣的自然条件，造成西部地区地广人稀、人居分散、交通不便，行政管理跨度和难度增大，公共服务成本增加，负担沉重。二是增加基础设施建设的成本。据测算，高寒地区同样质量要求的建设工程，其造价要比一般地区高出20％左右，另外还有相对高得运输成本。[5](18)而海拔高，多石山、峡谷、沼泽地、草地、雪山和石灰岩等的复杂地形，更是加大了基础设施建设的成本。同时，西部地区是我国少数民族聚居的地区，解放前，经济凋敝，交通闭塞，社会制度落后，人民生活困苦。这种落后的历史起点，使地方政府面临极其不利的发展基础，影响着地方政府及其官员的行政作为和行为方式：要么一味地把落后归于历史，缺乏发展经济的主动性、积极性，或者将发展寄希望于中央政府的帮助，不思进取，无所作为；要么急于求成，不顾条件地制定所谓“超常规”和“跳跃式”发展战略，致使地区比较优势难以发挥，或者导致资源和生态环境的破坏。所有这些，无疑制约着西部地区地方政府公共服务供给能力的形成以及发生作用，并与东部沿海地区拉大差距。而中部地区劣于东部沿海地区的区位、自然条件以及历史发展，亦是造成两大地区经济发展与公共服务差距的重要因素之一。
其次，经济发展以及思想观念方面的巨大差距，是导致中西部地区与东部沿海地区公共服务供给及其绩效差距的直接因素。
地方政府公共服务供给及其绩效与地区经济发展水平直接相关。当代中国经济发展的地区差距呈由东向西递减的格局，公共服务的地区差距亦呈现出由东向西递减的态势。东部沿海地区公共服务供给及其整体绩效优于中西部地区，经济发达省份优于经济欠发达省份。之所以如此，主要在于经济发达地区财力状况好于欠发达地区，公共服务领域的投入相应更多。在公共服务与经济增长互为因果、相互作用下，加之多年来的不断积累，共同促成了当前我国经济发展和公共服务的区域分布格局。2006年，东部沿海地区实现国内生产总值137844.2亿元，中部地区53682亿元，西部地区39527.14亿元，[6](67)东部沿海地区是中西部地区总和的1.48倍。地区经济发展及其总量的差距，必然导致其公共服务的差距。
在思想观念方面，中西部地区、特别是西部地区的“意识形态刚性”，是导致该地区与东部沿海地区公共服务差距的一个极其重要的精神因素。所谓“意识形态刚性”，按照制度主义的理解即是指意识形态转变的滞后性和一旦形成后的不易被剥落性。改革开放以来，东部沿海地区地方政府及其民众，较早地接受了现代市场经济的新思想，较好地适应了国内国际环境的变化，在充分利用国家提供的各项优惠政策的同时，率先在全国进行了体制方面的超前性试验，并取得了良好的效果。相比之下，由于历史的原因，中西部地区长时期处于封闭状态，改革开放以来虽然逐步引进和吸收了新的信息、技术、管理和思想观念，但与东部沿海地区相比，在解放思想、大胆改革、制度创新等方面尚有很大差距，许多制度缺乏持续性和创新性，谨慎有余，大胆不足。传统的计划经济观念束缚着人们的思想，不少人仍把非国有经济同资本主义等同起来，姓“资”姓“社”的问题没有从根本上得到解决；平均主义和“小富即安”的社会价值观影响深远。在经济工作的宏观引导上，传统管理办法多，运用市场机制不够；在诸多发展措施上，条条制定的多，真抓实干与监督落实不够。所有这些，都程度不同地影响着中西部地区的经济发展以及公共服务供给，成为制约地方政府公共服务供给及其绩效的一个重要的精神性因素。
最后，地方政府的发展偏好、政策能力以及竞争，是导致中西部地区与东部沿海地区公共服务供给及其绩效差距的现实因素。
从发展偏好和政策能力看，中西部地区、特别是西部地区“重经济建设、轻公共服务”，而且经济发展战略趋同。具体表现为：一是为了尽快增加产值、利润和税收，迅速改变本地区的落后面貌，各省区市地方政府几乎都不顾条件地纷纷上马与增加GDP有关的工业，不约而同地把大家都认可的产业作为本地区的投资及发展重点，因而产业趋同不可避免。二是由于国家缺乏一个明确具体且可行的地区产业分工政策，对各地区竞相发展的行业没有预先从地区分工的角度进行控制和引导，而分层调控体制的不健全则进一步加剧了地区经济发展战略及其产业趋同和区域经济秩序混乱的局面。三是价格体系的扭曲致使区域经济利益严重变形，导致各省区市地方政府、各投资主体竞相把资源投向那些因定价过高而维持其虚假高利润率的产业部门。四是一些自然资源比较丰富的地区或受地理因素影响较显著的地区，受长期结构利益的驱动，地方政府有意识地将资源向基础材料工业部门或出口加工制造业倾斜，从而形成了以基础材料工业为主导的产业结构，而东部沿海地区的一些省市则不约而同地形成了以轻工制造业为主导的所谓“外向型”产业结构。五是在“产值翻番”、“超常规发展”等经济目标背后，隐藏着明确的政治功利目标。在这一目标驱动下，自觉或不自觉地选择了趋同发展战略。所有这些，直接制约着中西部地区地方政府的公共服务愿望及其能力，成为造成公共服务地区差距的现实因素。
就地方政府间竞争而言，“地方政府之间的竞争，是指我国不同行政区域地方政府之间为吸引资本、技术等可流动生产要素流入而在投资环境、市场制度、公共服务与物品供给、政府效率等方面展开的跨区域政府之间的竞争。”[7](3)改革开放以来，中央对地方进一步下放权力，地方政府逐渐成为相对独立的利益主体。为了维护自身利益及发展本地区经济，地方政府间的竞争越来越激烈。由于不同的地方政府供给的公共服务与物品(包括投资环境、市场制度以及政府效率等)是不相同的，因而有能力供给数量更多和质量更高的公共服务与物品的地方政府就会对各种生产要素拥有更强劲的吸引力，从而有可能在竞争中居于优势地位。如果某个地区地方政府没有能力提供足够的、优质的公共服务与物品，那么，依据“以足投票”法则，资源就会离开或者不进入该地区，而是流向有利于不同类型资源有机结合且能创造更大价值的地区。中西部地区、特别是西部地区，由于自然条件差、经济发展缓慢，地方政府不能像东部沿海地区地方政府那样投入更多的资金进行基础设施建设和环境保护，加之体制及观念的束缚，制度创新缓慢，市场化程度低，限制了经济活动的产出和效益，从而无法吸引大量生产要素的流入。因此，国内外资本、技术及劳动力等生产要素大批大量地聚集于东部沿海地区，导致中西部地区经济发展所必需的生产要素相对不足，在区域竞争中处于劣势地位，经济社会发展更为艰难，经济发展与公共服务难以形成良性互动。
三、解决中国政府公共服务地区差距的若干对策
中国公共服务的地区差距，由中央和地方两方面的因素所致，这就决定了这一问题的解决应当从中央和地方两方面入手。
首先，明确中央政府与地方政府职责，理顺政府与市场、社会、企业的关系。
中央政府的职责在于基本公共服务全国均等化，地方政府则以提供公共服务为最基本的职责。为此，必须实现政府由经济建设型向公共服务型的转型。要进一步加大中央政府对中西部地区的支持力度，促进该地区基础教育、公共卫生、社会保障、科学技术、基础设施和环境保护事业的发展，弥补其公共服务供给的不足；中西部地区地方政府要切实转变职能，将重心转移到公共服务的供给上，重点发展基础教育、科学技术、公共卫生和社会保障事业，大力加强环境保护以及基础设施建设；作为发达地区的东部沿海地区地方政府则要树立本地区的发展离不开中西部地区发展的理性政治思维，加强与中西部地区的经济联合与技术合作，通过制度扩散、对口支援等各种有效方式和途径，切实帮助中西部地区提高公共服务供给质量与水平，推动其经济与社会发展及现代化建设，逐步缩小发展差距。
理顺政府与市场、社会、企业的关系，关键在于实现政府与市场、社会、企业之间的职能重新调整和组合，把政府职能的重点逐步转到经济调节、市场监管、社会管理、公共服务上来，而把不应该由政府行使的职能逐步转向市场、社会和企业。换言之，政府的基本职能是当好“掌舵者”和“监管者”，而把其他职能“回归”、“外移”给市场、社会和企业，并充分发挥第三部门等社会组织在提供公共服务方面的优势，甚至利用市场力量间接地提供公共服务。
其次，将中西部地区公共服务建设作为区域协调发展战略的重心。
改革开放的20多年时间里，中央政府实施了非均衡发展战略并给予东部沿海地区一系列优惠政策和下放权力，实现了东部沿海地区经济的腾飞。随着国家实施“西部大开发”、“振兴东北”和“中部崛起”战略，中央政府应将更多的人力、物力和财力投入到中西部地区的建设中，特别是投入到中西部地区的公共服务建设上，给予必要的税收优惠政策、投资优惠政策、人才培养政策以弥补中西部地区在公共服务方面的不足。而且，随着国家总体经济实力的增强，拿出更多财力、物力来帮助和促进中西部地区的发展成为可能。中央政府的地区均衡发展战略及其政策应把目标定位于解决单纯依赖市场机制所不能解决的区域问题这一地区政策的本来目的上，尽快形成独立的政策体系，特别是要将发展的重心放在构建全国范围内同一标准的基本公共服务体系，并使政策具有较强的可操作性和实效性。
再次，尽快建立以均等化拨款为基础的财政转移支付制度。
无论中央政策的地区性倾斜以及“地方梯度分权”，还是各地区自然条件、区位、历史因素、经济发展、思想观念以及地方政府的发展偏好、政策能力与地方政府间的竞争，其直接后果是导致各地区经济发展水平及其财政能力的差距，进而导致公共服务供给的地区差距。因此，财政能力的均等化是解决公共服务地区差距的前提。而财政能力均等化，要求实现由目前实行的“税收返还”为主的转移支付制度向以均等化拨款为基础的转移支付制度转变。为此，要加大对中西部地区的转移支付力度，这可以通过以下三种途径加以解决：一是通过由增量分配办法逐步扩大到适当调整存量分配的方式来加大中央财政对中西部地区的转移支付数额，以突破一般性转移支付的增量来源限制，这将从源头上加大中央政府对中西部地区的均等化转移支付力度。二是改变现有专项拨款主要集中于东部沿海地区的现状，加大专项拨款对中西部地区经济不发达省区的基础教育、公共卫生、地方基础设施、天然林保护工程、生态环保设施和农业科技产业化及救灾等方面的投入。三是在不影响东部沿海发达地区自身发展的前提下，将现行东部沿海地区各省市对西部省区的对口帮扶政策规范化，建立有中国特色的地区间横向财政转移支付制度，实现对西部地区对口支援的制度化、法制化。
最后，加强地方政府间的合作，制定符合本地实际、具有协作互补功能的地区发展战略，规范地方政府之间的竞争。
一是本着“各展所长、优势互补、互惠互利、共同发展”的原则，加强地方政府之间的合作。由于利益关系是地方政府间关系的本质，地方政府间合作关系的建立必然以实现本地区利益最大化为依据。因此，建立有效的地区利益协调机制，调节东部沿海地区、中部地区和西部地区地方政府间的利益关系，是推动地区合作的关键。当前，东部沿海地区与中西部地区各省区市政府已经充分认识到了区域协作对于地区经济发展的推动作用。为了使这种协作、合作关系能够保持下去，必须建立新型的区域利益分享机制和利益补偿机制，特别是让合作优势一方给予劣势一方以必要的补偿，从而使所有合作方都能共享合作收益。例如，东部沿海地区与中西部地区地方政府之间自愿达成协议，联合开发中西部地区资源，利益双方共享；或按照协议共同分享迁出企业——东部沿海地区迁入中西部地区企业的利税；或按照区域产业分布，生产高附加值产品的东部沿海地区相关省市也应当依照协议，对生产低附加值产品的中西部地区有关省区给予一定的经济补偿等。与此同时，促进跨地区公共服务区域的形成，并以城市公共服务的整体性为基点，加强区域合作，增进地区之间的相互依赖。
二是地方政府特别是西部地区地方政府，要明确各自的区域定位，制定符合本地实际、具有协作互补功能的地区发展战略，加强地区分工协作，发挥比较优势，优先发展特色经济，培育各具特色的产业，从而获得比较利益，促进地区经济与公共服务快速发展。
三是规范地方政府之间的竞争。加快建立统一开放的全国市场，促进各地区之间的信息交流、相互学习，从而形成有利于地方政府之间竞争的机制，建立合理的竞争秩序。为此，各地区地方政府应当尽快修改或废除具有地方保护主义性质的地方法规及政策，相应的制定规范不正当竞争的法规或政策，鼓励积极的竞争，消除不当的、消极的竞争，为地方政府之间的竞争创造一个公平、公开和公正的秩序框架。特别是中西部地区地方政府应当在竞争中努力学习，不断完善公共服务供给体系，提升自己的竞争力。
注释：
①东部沿海地区包括北京、天津、河北、辽宁、上海、江苏、浙江、福建、山东、广东、海南11省市；中部地区包括吉林、黑龙江、山西、安徽、江西、河南、湖北、湖南8省；西部地区包括内蒙古、广西、重庆、四川、贵州、云南、西藏、陕西、甘肃、青海、宁夏、新疆12省市区。
标签：中西部地区论文; 地区经济发展论文; 绩效目标论文; 公共服务设施论文; 社会因素论文; 中国东部论文; 发展能力论文; 经济论文; 经济学论文;