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[修回日期：2007-04-26]
【中图分类号】 D815 【文献标识码】 A 【文章编号】 1006-9550(2007)06-0023-05
维和行动是联合国的一个创举，是联合国集体安全制度下的重要机制之一，也是联合国维护国际和平与安全的一个重要途径和手段。联合国的维和行动虽然在索马里、卢旺达等国家遭遇过挫折甚至失败，但绝大多数维和行动都成功地阻止了地区冲突的蔓延和扩大，取得了有目共睹的成果。
进入21世纪以来，国际形势发生了巨大变化，联合国维和行动出现了一些新的趋势，也面临着诸多严峻挑战。如何应对这些挑战，成为了国际社会共同面临的课题，这也是笔者试图在本文中回答的问题。
一 国际环境的变化
冷战结束以后，国际形势发生的重大变化对世界格局与联合国(包括对联合国在维和领域的活动)都产生了重要的影响。联合国在维和领域所采取的一系列改革步骤都与上述变化有着密不可分的联系。就联合国维和行动而言，这些变化主要表现在以下几个方面：
(一)冲突形势更趋复杂。冲突的复杂性、形势的多变性、冲突主体及维和主体的多样性对联合国是新的挑战。
首先，冲突的主体发生了变化。冷战期间，冲突方大多是有关国家的政府，或者是有政府背景的派别，较容易找到负责任的相关方并与之打交道。现在，冲突各方或是一国政府及其反对势力，或是不同的部族、宗教团体。有的冲突方不受游戏规则的制约，达成的和平协议很快就被撕毁，从而成为一张废纸。
其次，冲突的性质发生了变化。冷战期间，大部分武装冲突为跨国性质，或多或少都有大国染指的背景，一般带有较浓的意识形态色彩。冷战之后，国家之间武装冲突减少，国内武装冲突日益增加，绝大多数的武装冲突发生在一个国家内部。冲突更多出于领土、种族、宗教或争端的原因，其性质更为复杂。联合国需要对冲突的性质做更为仔细的分析和研究，确定其产生的根源并采取相应的解决办法。
最后，维和行动的主体更趋多样化。一些维和行动是联合国授权并由联合国实施；另一些维和行动则是联合国授权，由地区组织或一些国家开展；有的地区组织或国家并未获得联合国的授权，而自行开展维和行动。
(二)成员国国内政治的影响上升。冷战后，国际关系中意识形态的色彩逐渐淡化，国家利益成为一些政府制定对外政策时的首要考虑因素。政府在制定对外政策时由于受到国内的压力往往要照顾国内选民的倾向。反映在维和问题上，其表现就是，开展某项维和行动的决策并不仅取决于该维和行动是否有需要，而更取决于该成员国是否有政治意愿参与维和。
此外，政府也运用手中的情报和信息工具影响公众舆论。在伊拉克问题上，一些国家的政府就依据不确定的情报大肆宣扬伊拉克隐藏有大规模杀伤性武器，并称伊拉克同恐怖主义组织有联系，从而在发动伊拉克战争时，获得了民众的支持。而事实证明，上述对伊拉克的指控并没有确切的证据。
1994年4月，卢旺达胡图族和图西族之间爆发大规模武装冲突，并演变成内战。联合国当时在卢旺达驻有2500多名士兵、军事观察员和民警，许多当地居民因为有联合国维和部队的存在而相信会受到联合国的保护，故没有逃离。由于美国阻挠，联合国未向卢旺达派出增援部队。短短百日之内，近百万无辜者被杀害，大量难民逃往国外，另有200多万人流离失所。联合国秘书长安南表示：“这件事对我个人，我觉得从某种意义上说，对联合国，都是一种痛苦、伤心、令人难以忘怀的经历……从那以后，我一直在竭尽全力推动国际社会吸取教训，并且努力采取行动避免这类悲剧重演。”①
(三)有关维和行动新理论不断出现。联合国成立时，《联合国宪章》里并没有关于维和的规定。《联合国宪章》第六章规定了解决争端的和平手段，第七章规定的则是经济制裁、武器禁运和使用武力等强制性手段。维和行动既有和平手段的特点，又有一定的强制性，介于第六章和第七章规定的两种手段之间，因此被哈马舍尔德称为《联合国宪章》的第“六章半”。随着维和行动范围的扩大和内容的增加，维和行动理论也出现了许多新的提法，如维持和平、缔造和平、建设和平、强制和平、预防外交、人道主义干预、保护的责任等。
这些理论有的是旧理论的翻新(如从人道主义干预转化而来的保护责任理论)，有的则是在新形势下提出的新理论。它们一方面是为了适应维和行动中出现的新局面，探讨新形势下维和行动的指导思想，但另一方面也隐含着许多矛盾(如政府的义务、国家主权原则与国际社会的责任等)。另外，新的维和理念要求扩大维和职能和范围，甚至存在按照某种政治模式塑造世界的偏向。这是维和行动中应尽量避免的一种有害趋势。当无辜平民受到种族清洗和种族灭绝的威胁时，国际社会当然负有义不容辞的保护责任。联合国如果对这种情况漠然处之、反应迟缓，那么就会给有关国家的人民带来灾难性的后果。但是，保护责任在实践中存在诸多难以解决的问题。
首先，部署维和行动的一项重要条件是获得冲突有关方的同意，而联合国维和行动在行使保护责任时，往往需要对冲突一方施加压力，对另一方加以保护。这就给维和行动的中立性造成一个难题。其结果是冲突一方欢迎维和行动，另一方拒绝。如果未经冲突各方同意就贸然派驻维和部队，维和行动就成了强制行动，将难以获得有关方面的合作，也面临着很大的失败风险。
其次，保护的责任并不意味着具备了实施维和行动的条件和部署维和部队的可能。联合国派遣维和部队必须基于对各种局势的正确分析，从而判断某项行动是否有充分的合理性、必要性、可能性以及派遣的条件。如果没有对派遣条件做适当的分析与判断就轻易派遣维和部队，那么就会带来严重的后果。
(四)来自单边主义的挑战。近年来，外界对联合国的批评不断增加，如机构臃肿、人浮于事、管理不善、效率低下等，特别是石油换食品丑闻对联合国的信誉造成了很大伤害。对联合国的挫折感和失望情绪逐步演化为对联合国的不满，加之对自身军事和经济实力的过度自信，导致某些国家试图甩开联合国，采取单边主义行动。如在1999年科索沃危机中，北约就绕过了联合国对南联盟实施军事打击；2003年，美国组织多国部队发动伊拉克战争等，这些都是甩开联合国、采取单边主义行动的实例。参与这些行动的不是一个国家，而是由所谓的“志同道合的国家”组成的联军，但这并不能改变其单边主义性质。这种单边主义行动是对联合国维和行动在政治方面的一大挑战。
联合国认为，由一些国家组成的多国部队在冲突地区开展的行动，尽管获得安理会的授权，但不属于联合国维和行动。② 例如20世纪50年代初，联合国对朝鲜战争的干预就是另一个极好的例证。联合国后来在其出版的《联合国概况》中写道：对朝鲜战争的干涉不是联合国的维和行动，该部队由安理会授权使用联合国旗帜，是一支处于联合司令部领导下的国际部队。③
在联合国的维和实践中，联合国必须考虑如何确保那些以联合国名义开展的、又不隶属于联合国指挥的维和行动能严格遵守联合国维和行动的方针，从而不致使联合国的维和声誉受损。
二 联合国维和行动的新趋势
随着国际形势的发展变化，联合国传统的维和方式已难以适用客观的需要。如何做出相应的调整和改革，并找出一套适应当今国际形势需要的维和理论与实践，这已经成为各国政治家、外交官、专家和学者共同探讨的话题。联合国在维和行动的实践中表现出以下几个新的趋势：
(一)维和行动数量急剧上升。冷战期间，由于受到东西方两大集团对峙的影响，联合国在许多问题上未能发挥应有的作用。特别是在维和方面鲜有作为。从1948年到1988年的40年间，联合国共开展了13次维和行动。冷战结束后，世界形势发生了根本性的变化，国际关系的发展进入了一个新的历史时期，两大集团严重对峙的情况不复存在，联合国摆脱了冷战期间左右掣肘、举步维艰的状况，世界各国人民对于联合国充满了期望。尽管世界上危机、战争、种族屠杀等情况大幅度减少，但联合国开展的维和行动次数却急速增加。
自1988年至今，联合国共开展了47项国际维和行动，是其在冷战期间所开展的维和行动的近4倍。目前，联合国在世界各地开展有15项维和行动，还有3个特派团，有10万部队、警察和民事人员在四大洲工作，受益的人口有2亿多人。联合国秘书长潘基文在致联大主席的信中谈到，过去3年来，联合国的维和行动每年增加9项，平均每年增加3项。2007年，联合国维和行动所需的人数可能会增加40％之多。④
虽然联合国在维护国际和平与安全方面正发挥着越来越积极的作用，但同时也给联合国及成员国带来了巨大的财政负担。联合国维和行动一直没有摆脱捉襟见肘、寅吃卯粮的状况，许多国家迟交或仅缴纳部分摊款。联合国维和行动前十名的维和人员派出国都是发展中国家。世界上几个最具军事和经济实力的国家要么声称“深陷”伊拉克和阿富汗战场，要么出于其他原因，并没有向联合国维和行动提供维和人员。2005年7月，各成员国拖欠的联合国维和行动摊款累计达26亿美元，其中美国的欠款就占1/3以上。
(二)由被动应变向主动预防转变。传统的维和行动多是在冲突发生之后才部署，目的是将敌对双方隔开，以制止冲突，防止冲突升级。
1960年，新独立的刚果面临武装部队叛乱、比利时军事干涉、社会日益混乱等问题。比利时军队入侵刚果后，刚果政府要求联合国提供军事援助。以苏联为代表的18个国家曾提出决议草案，要求联合国介入，解救被扣押的刚果总理卢蒙巴，但上述提案被美国否决。后来联合国安理会组织了以非洲国家为主的联合国部队进驻刚果，任务是维护刚果的领土完整和政治独立，防止内战并确保外国军事力量撤出。但联合国在刚果的维和行动并未能恢复刚果的秩序，也没能有效地保护刚果总理卢蒙巴。针对上述情况，时任联合国秘书长的哈马舍尔德曾提出过预防外交的思想，但未获采纳。
近年来，针对愈来愈多的复杂危机，联合国多次强调要从“应对文化”转到“预防文化”。联合国安理会和联合国大会就预防冲突分别通过了有关决议。联合国前秘书长加利在《和平纲领》中阐述道：“最理想、最有效的外交运用方式是在紧张局势变成冲突之前予以缓解，或者是在冲突爆发之后，迅速行动加以遏阻，并解决冲突的根本原因。预防性外交是通过斡旋、调解、谈判等措施防止发生争端，出现争端之后防止其升级为冲突，一旦发生冲突，应予以制止，防止其扩大。”⑤
预防外交的实施要求联合国密切关注世界各地区的局势，一旦发现有影响国际和平与安全的苗头就立即提出预警，采取相应行动。联合国向马其顿和中非共和国派遣的预防性部署部队首次承担了预防性外交任务，对防止冲突发挥了一定作用。联合国在萨尔瓦多、莫桑比克等国还通过收缴和销毁武器、缩小军队规模等措施以达到预防冲突的目的。
中国常驻联合国代表王光亚在安理会讨论“复杂危机与联合国反应”问题的会上表示，预防冲突是解决复杂危机的第一步，也是重要的一步……安理会在此方面负有重要责任，应根据复杂危机的特点，制定综合预防战略。联合国大会、经社理事会等联合国各机构应结合自身的优势，分工协作，共同参与预防冲突的努力。⑥
(三)复合型维和行动大量增加。单纯的军事行动只能缓和局势，只治标而难以治本。为从根本上消除产生冲突的根源，联合国努力将维持和平与建设和平结为一体，维和行动开始包括更广泛的内容：在开展维和行动的同时，推动经济发展、促进社会公正、改善政府管理、加强法制、保护人权等。维和行动中增加了文职人员的比重，不仅监督停火，还帮助组织大选、安置难民、解除武装、清除地雷、设置安全区、收缴武器、遣散武装人员、武装人员重新融入社会和战后重建等。联合国在塞拉利昂的行动销毁了4.2万件武器和120万发弹药，解除了7.5万人的武装(包括儿童兵)，并向前武装人员提供了重新融入社会的帮助。维和行动的职能甚至扩大到扮演临时行政机构的角色。
传统型维和行动一般需要三至六个月部署完毕，而复合型维和行动要求多个机构之间的协调与配合，因此需要更多时间。当某一地区局势恶化急需部署维和行动时，这就十分有可能带来拖延，因而提高快速反应能力是有效开展维和行动的重要保证。
联合国一直努力在寻找适当途径减少部署维和行动所需的准备时间，以便加强对紧急形势的快速反应能力。1994年，秘书长加利提出了建立联合国战略后备部队的设想，即由联合国与会员国签署协议，由会员国提供一定数量的人员，这些人员平日在本国储备，有需要时随时向联合国提供。目前，已经有88个国家表示愿意参加这种安排，32个国家签署了备用安排的理解备忘录。2004年，秘书长安南就建立战略后备部队及常设警察力量等再度提出建议。建立新机制需要进行谨慎、周密的研究，方能确保其可行性、有效性。另外，有些问题并非取决于建立新的机制，还要求对整个维和行动加强统筹规划，以便提高效率，改进指挥体系。同时还要加大人员培训，严肃维和人员纪律。
最近，联合国大会一致通过了现任秘书长潘基文为加速部署和迅速做出反应能力而提交的机构改革方案。秘书处设立了新的维和行动服务部。根据这一方案，新的维和行动部将与各部门协调，集中精力制定维和战略、维和规划和部署，而维和行动服务部将专门负责后勤、采购和行政管理等事务。
(四)维和人员的安全问题。维和行动往往处于敌对环境中，一旦冲突一方觉得自己力量足够强大，就可能撕毁停火协议、重启战端，甚至将维和人员视为敌人。在1960年刚果冲突期间，联合国维和人员就曾被卷进与武装分子的激烈交战之中。2000年7月，联合国驻塞拉利昂特派团被反政府军围困两个多月，联合国被迫开展军事行动把230名维和人员解救出来。
此外，维和人员常常处于敌对双方火力交叉的情况下，在武装冲突中被误伤的情况一再发生。例如2003年3月，4名韩国维和士兵在东帝汶因公殉职；2005年2月，9名在刚果民主共和国执行任务的孟加拉国维和人员在巡逻时遭伏击身亡；2005年10月，联合国驻海地特派团的1名约旦籍维和士兵在执行维和任务时伤重身亡。中国自1990年开始参加联合国维和行动以来，先后向全球各地派出近5000多人次的维和人员，其中有8名中国军人在维和行动中殉职。迄今，联合国维和行动中殉职的人员已达2000多人。
联合国维和人员也存在素质良莠不齐的情况。例如，联合国在刚果的维和行动中，某些维和士兵出现了严重的不良行为，这对联合国来说是耻辱的事情。在联合国维和行动特别委员会上，负责维和事务的副秘书长表示，必须彻底消除维和士兵的不良行为，否则联合国维和工作的声誉将遭到无可挽回的损害。
三 维和行动必须坚持的几项原则
尽管在联合国的维和行动中有一些失败的例子和诸多不尽如人意之处，但总体看来，联合国的维和行动对维护国际和平与安全的贡献还是主要的。联合国成立以来，世界没有发生全球性的战争冲突，这与联合国维和行动的成功开展有着不可分割的密切关系。联合国维和行动要取得成功，必须具备一系列先决条件，如交战各方有和平解决冲突的愿望，维和行动有明确的授权，获得国际社会强有力的政治支持，拥有实现行动目标所需的资源等。此外，还必须坚持如下一些原则：
第一，坚持维和行动的联合国性质。维和行动要取得成功，就必须坚持多边主义，维护联合国的权威。以安理会为核心的集体安全机制代表的是多数国家的意愿，应加大对国际冲突进行干预和调解的力度。
2005年，美国兰德公司就联合国维和行动所做的一项研究指出，联合国维和行动就其根本性质而言具有不可比拟的合法性。联合国是采取维和行动的最佳框架，因为它具有最高的费效比和成功率，且具有最高的国际合法性。这项研究还认为，联合国维和行动的多边性质不仅使其具备中立性和合法性，而且还具有责任共负、人员资源充沛、便于协调国际援助等优势。⑦
第二，坚持哈马舍尔德原则。维和行动必须遵守《联合国宪章》的原则，根据安理会的授权和指导进行，并充分尊重当事方的意见。1956年，联合国组建第一支维和部队时，时任联合国秘书长的哈马舍尔德曾就联合国的维和行动提出过三项必须遵守的基本原则，即著名的“哈马舍尔德三原则”：(1)中立性原则——联合国属于第三方，应绝对保持中立。维和部队的任务是监督停火、隔离冲突、防止冲突扩大升级，在冲突地区恢复和平。(2)非武装性原则——维和部队不是交战方，仅配备轻武器，只有在自卫的情况下方可使用武力。(3)非强制性同意原则——只有经交战各方同意，联合国才会在有关地区开展维和行动。上述三项原则一直是指导联合国维和行动的指针和基石，今天仍然适用。中立性对于联合国维和行动是否成功至关重要。不能坚持公正性和中立性，支持一方反对一方，甚至直接成为交战方，都必然将维和行动置身于敌对的环境之中，从而受到抵制，维和人员的生命将受到威胁，行动本身也难以取得成功。
这里需要特别强调维和部队只有在自卫时才使用武力的原则。派遣联合国维和部队不是为了开展大规模军事行动，类似北约在阿富汗开展的那种同恐怖主义组织作战的行动不是联合国维和部队的任务。
1991年，索马里发生内乱，安理会通过决议对索马里实行武器禁运，授权成员国在索马里开展维和行动。由于维和行动不断受到武装分子干扰，安理会决定授权联合国驻索马里部队可以采取一切必要措施惩罚袭击者。以美国为首的多国部队开进索马里，结果伤亡惨重。联合国在索马里的维和行动没能制止冲突，也未能使其各部族间实现和解，最终以失败而告终，“究其原因，关键在于该行动过于专注强制性解决办法，突出军事作用，忽视了冲突爆发的更为深刻的社会、政治和经济根源，在实施维和行动的过程中背离了联合国维和行动的根本原则”。⑧
第三，扩大与地区组织的合作。单纯靠联合国维和部队本身将难以应对所有的局势。安理会在处理热点问题时应从地区全局角度来统筹考虑，重视区域组织与国家的意见，并在具体的维和行动中与之加强合作。2005年举行的联合国首脑会议重申，确认区域组织根据《联合国宪章》第八章的规定对和平与安全做出重要的贡献，确认联合国与区域组织之间必须建立可预测的伙伴关系和安排，并特别指出，鉴于非洲的特殊需要，一个强大的非洲联盟是至关重要的。⑨
第四，培植和平文化。在2005年举行的联合国首脑会议上，各国领导人强调，需要采取协调一致及全面的方式处理战后重建与和解行动。培植和平文化十分重要。联合国维和行动应使卷入武装冲突的人们明白，复仇不能实现人们心中的目标，只能引导人们走入一个误区。冲突只能通过和平的方式解决。如果要实现和平，就必须放下武器，停止复仇，制止冲突与暴力，将仇恨与手中的刀枪一起埋葬。
四 小结
60多年来，联合国的维和行动一直处于摸索和创新之中。联合国今后的维和行动也将面临新的形势、新的挑战。面对日趋复杂的国际环境，联合国在解决冲突方面的作用不可或缺，加强联合国维和行动能力符合各国的共同利益。
解决武装冲突，外因是重要条件，内因才是决定因素。维和行动要取得成功，既需要国际社会的共同努力，更需要冲突地区人民的共同意愿。因此，维和行动必须标本兼治，花大力气解决冲突的根源问题。随着国际关系日益紧密，各国之间的相互关联与共存更加明显，国际社会有必要对联合国维和行动的方式、方法以及所应遵守的原则展开积极探讨，以便维护世界和平，为各国的持久发展创造一个良好的国际环境。
注释：
①Interview Given by Kofi Annan to the Frontline,1 April,2004.http://www.pbs.org/wgbh/pages/frontline/shows/ghosts/interviews/annan.html.
②United Nations,Basic Facts About the United Nations ( Year 2000 Edition) ,New York:United Nations,p.78.
③United Nations,Basic Facts About the United Nations( Year 2000 Edition) ,p.73.
④潘基文于2007年2月15日致联大主席阿勒哈利法的信。
⑤联大第A/47/277-S/24111号文件，1992年6月17日。
⑥中国常驻联合国代表王光亚大使在安理会“复杂危机与联合国反应”问题公开会上的发言，2004年5月8日，http://www.fmprc.gov.cn/ce/ceun/chn/xw/t122889.htm。
⑦James Dobbins,Seth G.Jones,Keith Crane,Andrew Rathmell.Brett Steele,Richard Teltschik,Anga Timilsina,The UN' s Role in National Building,From Congo to Iraq,New York:RAND Corporation,2005.
⑧中国国际战略学会军控与裁军研究中心主编：《当代国际维和行动》，北京：军事谊文出版社，2006年版，第201页。
⑨中国国际战略学会军控与裁军研究中心主编：《当代国际维和行动》，第201页。
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