关于中国都会地区行政区划与管理体制改革的思考，本文主要内容关键词为：都会论文,行政区划论文,中国论文,管理体制改革论文,地区论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
都会地区是国家经济的枢纽和引擎，其行政区划和管理体制合理与否直接关系到都会地区的发展速度和质量。无论国内还是国外，都会地区行政区划的调整和改革历来都是国家行政区划调整和改革的主要难点和焦点之一（杨开忠，1999）。改革开放以来随着经济高速发展，中国，特别是中国东部沿海城市化地区迅速扩展，都会地区政区边界的频繁调整，调整中又出现地方之间利益的冲突，造成都会地区地方之间关系的不协调，影响了都会地区的发展。因此，研究都会地区的特点，总结我国都会地区行政区划调整的经验教训，借鉴国际经验，设计出适合中国国情的都会地区行政区划与管理模式无疑是一项重要的基础性工作。
一、都会地区的特点与管理需求
都会地区（Metropolitan District）是以一个市为中心， 周围围绕一大串其他地方政府组织区域，而且这个区域在社会经济上结合成为一个整体的一种特殊结构状态（曾繁正等，1998年）。都会地区是与中心城市具有密切社会经济联系的以非农经济为主的地域单元（周一星，1999年）。
1.都会地区的特征
（1）多元性
政区单位多元是都会地区显著的特征。欧美都会地区行政建制多市化，如东京都由17个市和24个町、村组成，伦敦都会区由32个市组成，纽约都会区连续建成区地跨纽约、新泽西、康涅狄格3州， 有纽瓦克等34个市，洛杉矶都市区有17个区，连续建成区内有88个市。中国都会地区一般是一市多区多县。都会地区政区多元是出于有效管理的需要。
（2）复杂性
都会地区是通过人流、物流、信息流联系成一个复杂的巨系统。内部的每个地方都有各自的利益，利益边界的交错甚至重叠很容易造成地方之间的摩擦和冲突。地方之间既竞争又合作，形成一种复杂的共生互动关系。
（3）致密性
通过集聚可以获得私人成本和社会成本的节约。城市以其高密度的人口分布和集约化的土地利用方式成为集聚效益发挥作用的理想场所。都会地区的形成体现出在集聚的不同阶段一系列继起的空间过程：人口和产业从向心集聚到离心扩散，其间伴随着人口和产业的空间分异，相对于所在地区而言都会地区以集聚为主，处于成熟阶段的都会地区其内部的大扩散小集聚，共同构成了都会地区完整的空间过程。总之，集聚是推动都会地区发展的重要力量，它使得都会地区表现出致密性的形态特征。
（4）社会问题的外部性
贫困、失业、环境恶化，是现代城市面临的普遍问题。都会地区的城市之间存在着密切的经济社会联系，一个城市的问题可能很快波及到整个都会区，有些问题自一出现就可能是全局性的，这就要求都会地区的所有城市联手对付威胁，对可能出现的城市病态甚至衰退有一套行之有效的应对之策。
2.都会地区的管理需求
都会地区的特点决定了其对于管理的巨大需求，只有满足了这种需求，这一社会经济巨系统的效能才能有效发挥。都会地区的管理需求体现在许多方面，如联系都会地区内所有城市的交通、通讯网络的管理，信息基础设施的共享，消防、社会治安联防等等。没有一个城市（包括中心城市）具有独立处理事关整个都会地区全局问题的能力，即使有，其公正性、公平性也无从保证。同样，亦没有一个城市具有满足整个都会地区发展需要的能力。都会地区的事务必须由全体当事方的共同参与、磋商取得共识或达成一致，在此基础上做出的决策并付诸实施。如建立某种形式能够代表各方利益的协调机构，使各方的意愿都能得到充分的表达并体现于决策之中。
二、转轨时期中国都会地区行政区划与行政管理改革供给与需求分析
1.中国城市行政区划与行政管理体制改革的宏观背景
当组织行政区主要是为了国家统一和社会安定时，中央集权不失为一种有效的政治制度，其特点为上下级之间严格的行政隶属关系与管辖关系，以保证政权牢牢地掌握在中央手中。在中国政区设置的历史上，虽然偶有中央与地方的分权（如郡县制），但集权模式始终是中央与地方关系的主流。新中国成立后特定的国际国内政治经济环境使集权体制得以延续，虽然其间也有数次放权——收权的反复，但中央集权体制并未根本改变。1978年开始持续至今的改革开放，在某种意义上是经济分权化改革，地方被赋予了前所未有的经济权利。但是，鉴于中国行政体制的传统与中国所处的社会经济发展阶段等国情约束，集权体制在今后相当长的时期内将继续下去。政治上的控制力须以经济上的控制力作后盾，故而要求中央在今后相当长的时期内保持相当的财政力量用于国家安全、科技教育、社会保障等，保持对国民经济调控力及对区域经济差距扩大趋势的控制力，建立财政转移支付制度，发挥其作为区域自动稳定器的作用，这仍须以中央掌握充足的财政资源为基础。但无论如何，经济竞争力和活力的源出于基层。没有发达的区域，何来发达的国家？地方行政的权限、管理的水平和效率直接影响着地方经济发展。地方作为经济利益主体的地位理应得到承认与尊重。责权利恰当是地方政府工作形成有效激励机制和约束机制的前提。所以，只要改革开放的大政方针不变，中国就将继续沿着分权化的道路走下去。理论上，中央和地方的权力边界位于集权——分权相互作用的动态均衡点上。中国政治体制的走向构成了都会地区行政区划和管理体制改革的宏观制度背景。
2.中国都会地区城市行政与管理体制的特点与弊端
中国都会地区城市行政与管理体制的特点突出表现为大城市中心主义，它在某种意义上是城市行政体制特点的延续。
中国城市型政区与发达国家同类政区的最大区别在于：除担负行政管理职能之外，还担负着带动所在地区经济发展的艰巨使命。这使得城市行政和管理体制的政治经济一元化特点突出，之所以如此，是与中国所处的发展阶段有关。其有利之处在于城市政府对辖区内资源的配置权很大，政府权力的作用空间较少受到限制。不利之处在于政府对经济活动的过度干预窒息了微观经济的活力，直接插手经济事务成了城市政府的“主业”，政府既是经济规则的制订者，又是经济规则实施过程中的监督者，这样一种“三位一体”制度安排的必然后果是城市政府陷入了大量具体烦琐的经济事务之中不能自拔，很大一部分精力被分散、牵制，影响了城市政府的工作效率及监督与管理职能的有效发挥。更有甚者，经济权力与政治权力结合导致腐败。
城市政府手伸得过长，甚至伸到或试图伸向城市以外，便有了大城市中心主义。宪法中市、县在行政体系中处于同一层级，但是为了发挥城市作为区域经济中心的作用，在执行的过程中市的权利被放大，存在着明显的大城市中心主义的倾向，这种倾向主要表现于都会地区但又不限于都会地区。我国在1950年就开始实行市领导县的体制，以后逐步在一些发达地区推广，其间由于多种原因有反复（顾朝林，1991）。1982年中共中央、国务院发出了改革地区行政体制、实行市管县的通知，拉开了大规模城市政区改革的序幕。围绕着以中心城市为依托，实现城乡经济一体化发展的初衷，进行了行政区划的改革实验。走的基本上是一条将行政权力集中于城市特别是大城市的道路。大城市中心主义试图通过行政力量使中心城市充分发挥作为都会地区经济中心的作用，对区域经济活动施行强有力的领导和组织，这样做，在以行政手段组织经济活动的计划经济体制时期较为有效。因行政权力过于集中于城市，造成区域发展环境的不公平，市领导县的体制将市凌驾于县之上，侵犯了宪法赋予县级政区的权利，县的发展受到抑制。
行政权利原本属于民众，政府是由民众推举出来作为民众意志与利益的代表行使行政权利，支配公共资源的。然而，政府是由个人组成的，政府官员和政府部门在一定程度上与有理性的追求经济利益最大化的企业家和企业一样，也追求自身政治利益的最大化，他们的行为在相当程度上是建立在有利于自己的成本——效益比较基础上的。公共资源势必趋于政府官员和政府部门所在地即权力中心，这就是所谓的生产力布局的权力指向性（杨开忠，1999）。由于这种权力指向性及行政体制上的弊端造成中国都会地区存在下列问题：（1 ）公共资源配置向中心城市倾斜，这种倾斜是以外围区的利益损失为代价；（2 ）中心城市一味追求扩大规模，忽视城市自身质量的改善；（3 ）行政权力向中心城市集中造成了都会地区发展环境的不公平，存在着级别高的市压级别低的代管市，市压市辖县，大城市利益至上、本地利益至上的倾向（王文，1999）。公共资源配置向中心城市倾斜和集中，不仅改变了都会地区行政的决策结构，而且还使行政动力结构和信息结构发生形变，它意味着激励机制和地方知识在行政管理中的部分消失和浪费（杨开忠，1999），信息随行政距离而衰减，基层行政单位责权利不对称，对管辖范围内的事物缺乏负责到底的动力，严重挫伤了地方政府的创造性管理的积极性，也影响了决策的科学性和准确性。
我国从80年代中期实行市管县体制，到目前为止我国都会地区行政区划调整和改革主要采取了四种方式：市管县，县改区，县改市、都市圈（崔功豪，1999），并以前三种为主，以大城市为中心和外延式扩张的作法虽然在一定时期某种程度上满足了中心城市的发展要求，但也产生了不少问题。由于政区改革自上而下的政府行为过重，自下而上听取意见、尊重民意不够（刘君德，1999），处理市与市的关系未能充分贯彻公平和互利原则，都会地区行政区划调整存在着一定的应急性。频繁调整变更必然带来各种机构、人员的调整，利益的再分配等多种矛盾，在一定程度上加剧了都会地区城市之间的矛盾（刘君德，1996；王永达，1999）。
3.市场化对城市行政区划变革的要求
经济的市场化要求政治制度的相应变革。在市场经济国家中，行政系统的经济功能主要是诱导、扶持、协调、服务和管制。计划经济体制下行政权过大，市场化要求城市政府的经济职能逐渐弱化。市场化的实质是经济民主化，市场经济是人民大众广泛参与的经济，既然如此，经济权利的下放就要求尽可能地把行政权力下放到更加接近民众的地方政府及对应的行政区，行政权力过于集中不利于充分调动基层的积极性和创造性，不利于充分利用地方知识，不利于充分反映地方民众的意愿和需求（杨开忠，1999）。
三、中国都市地区行政区划改革的新思路
1、中美两国城市行政体制的比较
中美两国在政治体制、设市标准、设市程序、政府机构、行政管理体制、市政府管理权限诸方面均有很大的不同（见表一）。在设市程序上，中国的城市行政体制体现出自上而下的特点；美国则与之相反，是自下而上的；在设市标准上，中国是以非农产业的经济规模和人口指标为依据，美国则是以地方财政能否完全自理作为设市的重要依据，仅此一条就对城市设置和城市发展产生了不可估量的影响。中国的城市有行政级别的高低，行政级别与城市规模相对应，级别越高行政权利越大。这样，城市就有了扩大规模的动力。城市政府的机构数目和人员编制取决于城市级别，人员增加，政府财政开支负担加重。加之城市政府行政支出由上级财政拨款，行政过程中缺乏成本约束，缺乏审核，财政资源浪费严重。在城市行政管理体制和市政府职责权限上，二者也形成了鲜明的对照。
中美两国的城市行政体制各有自己的历史传承，存在于特定的社会文化背景，特定的体制环境，各有其合理性。美国自下而上的城市行政体制能不能为中国所借鉴？这需要经济和政治的支持。我以为城市行政体制改革不妨从城市财政体制改革入手，借鉴美国的城市财政管理办法，通过成本约束和成本核算在城市政府官员的心目中牢固地树立起成本观念，同时树立起服务的意识，提高服务的能力和管理的水平；收缩管辖范围，逐渐从微观经济领域退出，通过培养微观经济基础扩大税基；硬化成本约束，提高行政效率；想方设法改善区域形象，提供最佳服务，吸引企业和项目，并在公私资源之间穿针引线促成合作。
2.都会地区两种管理模式的比较
对中国来说，都会地区行政组织与管理基本上是一种制度创新，处于起步阶段，如果考虑周全，设计合理，可以打下良好的基础。对国际上现有的都会地区行政管理模式加以比较取舍，设计出既符合国情又先进合理的中国都会地区行政区划与管理模式是中国都会地区的发展实践的需要。欧美国家由于国情、政体不同，都会地区行政管理模式大体可以分为两种：单中心体制和多中心体制。表二对二者的特征、优劣进行了对比。
表一：中国和美国城市行政体制比较
国别 中国
政治体制 中央集权制
设市标准 非农业人口比重;社会总产值;二、三产
业的实力;财政收入
设市程序 行政官员申报,经行政审核逐级上报国
务院审批
政府机构 机构庞大,职能复杂
行政管理体制 各级政府间存在行政隶属关系,上级政
府对下级政府行使管辖权,上级市对下
级市行使直接管辖权
市政府职责权限市是行政意义上的一级建制,市政府作
为一级政权拥有对整个城市辖区内的
政治经济文化和整个社会事务的行政
管辖权
设市目的 取得更大的行政权
层级 颇多,有直辖市、副省级市、省辖市、地
级市、县级市,此外还有计划单列市,上
下隶属,等级森严,不同层级的市存在
较大的权力差
国别 美国
政治体制 联邦制
设市标准 地方财政税收能否完全自理;当地公民
意愿(选民一半以上同意即可申报设
市)
设市程序 公民投票决定,再报州政府批准
政府机构 机构较少,职能简单
行政管理体制 各级政府之间不行使直接管辖权,州政
府对市、郡(县)政府只行使监督权,且
一般情况下,监督地方政府属州政府的
专有权力,联邦政府无权直接干预地方
政府的活动
市政府职责权限市政府负责管辖市内的治安、征税和本
市的市政公共事务,法律的贯彻实施
设市目的 取得城市生活中的自我管理权
层级 城市间不存在行政隶属关系,市与市之
间不行使直接管辖权,彼此做的都是本
辖区市政管理工作,各市不论大小法律
地位平等
注：本表根据王文（1995）“美国都市化行政管理考察”相关资料整理而成。
表二：都会地区两种行政管理体制的比较
单中心体制
特 征决策中心唯一,垂直管理体制
优点 1) 为许多大规模的公共服务提供适宜的组
织规模
2)统筹规划较少阻碍
3)便于要素的区内流动
弊端 1)行政效率因管辖范围过大、职能过多而下
降
2)公共服务品种少且供给不足,不能满足不
断增长的需要和多方面的偏好,造成效率
损失
3)易于陷入官僚化的等级结构,缺乏顾客观
念和负责精神
4)公共服务的垄断经营造成管理和运营成
本高,效率低
简评
这种"大而全"、"大一统"的管理模式，越来越
不适用于规模庞大功能极其复杂的都会地区
多中心体制
特 征 多个决策中心且相互独立,双层政府体制(都
市政府,地方政府)
优点 1)通过提供各种专门服务满足居民的各种
需求与偏好
2)单个城市管辖的地域范围较小,政府对居
民的要求反映较灵敏,决策针对性强,行
政效率较高
3)政府较小,便于公众监督
弊端 1)地方政府之间冲突频繁,合作困难
2)难以组织都会地区公共设施和服务的统
一行动
3)地方政府提供公共服务缺少规模效益并
存在外部性
4)不利于要素流动
简评
若能够在地方政府之间进行有效协调,解决冲
突,并在合理的范围内维系竞争,该体制不失
为解决都会地区发展问题的有效方法
注：本表参考了刘君德、张玉枝（1995）“国外大城市行政组织与管理的理论与实践——公共经济学的分析”有关内容。
比较单中心体制和多中心体制的优劣，我认为对中国都会地区行政区划和管理体制的设计来讲，多中心体制更加合理一些，因为它能较好地满足都会地区的发展要求和管理需求，虽然亦存在种种弊端，但可以通过具体制度的完善来求得解决。以要素流动而论，迫于现实的压力和城市发展的要求以及社会公平的准则，户籍制度的基础已经动摇，城市作为区域经济的结点本身要求它对于人流、物流、信息流应高度开放。都会地区内部的人口流动的壁垒可以率先打破，通过流动和选择，竞争和淘汰，为社会资源的优化配置创造条件。
3.都会地区行政体制改革方向
都会地区行政区划体制包括两个方面：即都会地区行政区划的调整，都会地区的公共组织和管理。鉴于行政区划调整的敏感性和复杂性，除非规模分布明显失当和不合理的飞地作适当的调整外，都会地区的行政区划不宜频繁变动，要侧重于现有政区的组织与管理，致力于创建协调的地方关系，将都会地区建设成为一个有机联系的整体，系统效应才能发生。都会地区地方之间彼此开放，相互交流、相互合作是都会地区内部理顺关系、健康发展的必要前提。因此，都会地区行政区划体制改革不应循着谋求集权的思路（如撤市改区、撤县改区）继续下去，而要反其道而行之，适当分散中心城市的权利，建立都会地区分权行政体制，这也是国外都会地区发展的普遍经验。行政区划调整和管理体制设计成功的关键在于为都会地区内各方所赞成和接受并不走样地付诸实施。
根据以上分析，笔者特设计都会地区改革思路如下：
中国都会地区行政区划改革思路示意图
中心城市实行“一城多市化”，撤消某些城区而相应设市，赋予市以充分完全管辖地方事务的权利，必要的话可以修改《宪法》，突破直辖市下不能设市的限制。我国行政体制中，城区权利一般远小于市、县，如市拥有公检法司、土地、规划及工商管理权，而城区没有这些权利（杨开忠，1999），城区由于缺乏自主决策的外部条件，久而久之也就失去了独立作出判断、自主决策的能力。接着赋予市以充分的权利，减小不同级别市的行政权利落差，建立市际的既竞争又合作的平等关系，推动都市圈的发展。就目前中国的经济发展水平，行政权依旧会很大，官本位在相当长的时期内不会有很大改变，这有利于高一级行政中心发展，却限制了次级行政中心和区域发展，上海、北京、武汉、南京等特大城市郊县发展较慢的经验事实证明了这一点（顾朝林，1999），这也从反面说明，都会地区行政体系从垂直式转向网络式的必要。首先要打破都会地区城市各自为政的现状，建立都会地区的协商、协调机构，涉及整个都会地区的事务通过协调机构加以解决。都会地区城市在地域上的连续性，某些服务的共享性，经济社会联系的广泛性，城市之间摩擦与冲突的频繁性，使得都会地区建立统一的管理与协调机构成为必然，这种机构或紧密或松散视需要和可能而定，并且是一个动态的过程，应都会区发展的需要而调整。建立健全统一市场，发挥市场机制的基础性作用。尽可能用市场的办法解决外部性问题，实现外部性内部化，必要的政府干预作为市场的补充，加强政府对市场的领导和规制，以弥补市场失效。
制度安排合理化，有助于在中国的大地上创造出一个个充满生机和活力并具有国际竞争力的都会地区。