战略性新兴产业发展中的“有形之手”，本文主要内容关键词为：战略性论文,之手论文,新兴产业论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
每个国家对于新兴产业的发展都有自己的产业政策。二战以后，发展中国家由于依靠初级产品无法带来可持续的发展，于是运用适当政策去保护新兴(幼稚)产业，很多国家取得了成功。发达国家由于新兴产业研发投资不足，投资者因为高风险无法进入新兴领域等原因，同样运用政策工具去引导产业发展。但是新兴产业的政策还存在很多争议，例如排斥竞争，积累投资风险等。近年我国开始加快培育和发展战略性新兴产业，相关规划和配套政策纷纷出台，地方政府热情高涨，取得了很大成绩，但是也出现了一些不容忽视的问题。所以如何发挥好政府这只有形之手的作用，仍然是现实中的难题，必须着力解决。
1 新兴产业发展中政府的“顺”、“逆”两类作用
市场和政府都是配置和协调资源的手段。对成熟产业，政府应着重发挥市场作用，减少市场配置资源发生的各种交易成本和制度成本[1]。但是对新兴产业来说，由于主流技术还不确定，需要建设市场体系，进行大规模投资，很多依赖市场发挥作用的领域需要不断地试错。同时对新兴国家来说，全球化意味着产业的竞争其实是全球价值链“链主”的争夺，新兴产业的很多细分行业诞生于往往已经是寡头竞争的产业，所以对于我国这样的发展中大国，国家在传统的产业政策(例如弥补市场失灵)指向以外，还要通过政策手段加速市场发挥作用的过程。这样，新兴产业的政策大体可以划分为“顺市场”和“逆市场”两类(见表1)，当然这两类政策在实际操作中可能互有交叉，但核心目的基本是相同的，那就是：加速资源和要素流向新兴产业以应对全球竞争。
1.1 顺市场
所谓“顺市场”，指的是政府按照市场经济规律，做一些市场机制“做不好”或“做得慢”的事情，这主要是解决市场调节的“不合意性”。一是培育市场竞争主体。一般来说，新兴产业的技术进步会不断提高产品的稳定性，创造和吸引新的需求，收益率较高，会吸引企业、劳动力等要素进入新兴部门。但是这个过程是有反复的，也面临着原有准入规则等的一些束缚。二是新兴产业市场有效需求的培育和形成。政府通常会有几种办法，通过财税等手段来当第一个消费者，或者是推动示范工程，或者创造一个市场来诱发对新技术和新产品的需求，例如碳交易市场。三是推进市场的融合和整合。新兴产业的发展壮大需要不同行业、不同区域市场的融合。
1.2 逆市场
逆市场政策指的是政府做一些市场“不会做”或者“做不了”的事情。传统上指的是反垄断一类的政策。但是随着产业结构的不断演进，产业政策更加关注为新技术的发展和扩散提供条件，所以新兴产业的逆市场政策主要包括：一是解决创新过程中存在着很多的市场失灵，比如知识外部性会导致研发投资的不足，政府需着重支持基础研究、共性技术。例如美国国防部从20世纪60年代开始构思Internet网，一直持续支持，不断改进，直到1990年。二是解决协调的问题。创新活动越来越复杂，由于受到信息、制度的约束和合作的障碍，创新体系各个主体之间、产业内部、产业之间会出现不一致的地方，这会限制新兴产业的价值链以最有效的方式进行组合。三是政府通过计划经济的手段，运用行政力量配置资源，改变新兴产业的投资环境，例如很多地方政府以压低地价、税收优惠等办法来吸引投资，这实际上改变了要素的相对价格。四是产业的发展中也会出现各种市场失灵，例如需要针对新能源、新能源汽车产业的发展建设特定的基础设施。
2 目前我国战略性新兴产业政策存在的突出问题
新兴产业的发展和壮大最终还是要在市场竞争的环境下进行，所以政府这只“有形之手”最终还是要符合顺市场张弛有度、逆市场及时有效的基本要求，否则将会干扰市场信号的作用，无法激励企业进行技术创新，增强自身发展能力。我国目前在战略性新兴产业培育和发展方面，在顺市场和逆市场两方面都存在一定突出的问题，有的属于顺市场用力过猛，有的则属于没有及时消除市场失灵：
2.1 培育市场主体变为直接或间接参与竞争
政府本应该超然于各个利益群体之上，在市场竞争中扮演第三者仲裁的角色。当然也不能排除政府直接投资的合理性，例如可以投资于包括军事工业、国内不能自给的行业等，甚至必要时为了引导社会投资也可采取各种灵活的方式投资于新兴产业。目前，已经出现了地方政府直接投资于战略性新兴产业的现象。但政府直接投资是把双刃剑，可以强力促进产业的发展，也会带来很多问题：一是在投资形成的各类实体中，如何形成良好的治理结构，发挥企业家的自主性、积极性，激励企业家精神的发挥。无锡尚德是个处理得较好的例子，但相对而言，政府投资失败的风险要高得多。二是既当“裁判员”，又当“运动员”，会人为扭曲市场竞争环境，排斥竞争。根据调研，部分领域的民营企业反映，在战略性新兴产业发展过程中，民营企业在准入、竞争等环节都存在比较严重的“歧视”问题。
2.2 新兴产业市场培育和有效需求的拉动不到位
任何新兴产业的形成与发展都离不开有效市场需求的拉动。但是新兴产业普遍存在成本较高、产品和服务不完善，配套的基础设施不健全等问题，使消费市场难以尽快启动，更难以稳定增长。目前，这方面的政策存在一定的不到位，例如在新能源领域新能源发电配额制、发电全额收购保障制度并未完全落实，电动汽车充电桩、电池维护和回收服务体系等建设滞后，大大影响了消费试产的启动[2]。
我国相继实施了16个科技重大专项，以及“节能产品惠民工程”、“十城千辆”、“下一代互联网示范网”等新技术应用试点示范工程。但是，这些试点示范工程也还没有探索出能大规模推广的有效商业模式，导致基于自主创新能力基础上的新兴产业市场需求井喷的现象迟迟没能出现。在新能源领域，2010年我国太阳能电池产量超过800万千瓦，但是装机规模仅为58万千瓦，不足10％。在电动汽车领域，由于电池技术不过关，成本高，缺乏方便的充电设施等原因，汽车厂家迟迟难以推出消费级的电动汽车，而消费者也对电动汽车的购买和使用充满疑虑。目前，我国电动汽车的使用量超过万辆，主要也还是电动公交车。
2.3 市场融合和产业融合困难重重
我国辖区间政府竞争的产生源于行政性的集权和经济性的分权，通过纵向和横向竞争，可以使行政资源和生产要素资源发生重新配置，这在战略性新兴产业的培育和发展中不可避免也会出现这种现象。战略性新兴产业是提升区域经济发展水平的“香饽饽”，各地政府都跃跃欲试，唯恐落后，在这种心态之下难免产生新的区域分割。目前，地方保护主义有所抬头，在发展过程中追求产业链的“本地化”，影响产业空间布局的优化。在一些重点示范工程的组织实施中，也出现了为培育本地企业，进行重复、低水平的示范，导致示范工程的意愿难以实现。
新兴产业发展过程中，会出现很多创新群体性突破带来的产业融合现象，这需要对原有的产业管制体系进行调整。例如在三网融合领域，目前制约智能电视、手机电视、数字电视等发展的并非技术、产品等硬性因素，而是体制机制的约束。三网融合涉及设备监管、内容监管、运营监管、用户引导等多种政府职能，需要发改委、工信部、广电总局等多个政府部门有机协调，但由于认识、利益上的不一致，出现了部门分割、地域分割等情况。一些部门为了自身利益，甚至利用手中的权限，相互牵制，三网融合难以取得实质性进展。
2.4 核心关键技术的突破需要加强系统部署
核心关键技术的缺乏是老问题，这里面固然有研发投入不足的问题，2011年我国全社会的研发投入占GDP的比重仅为1.8％，但更加重要的是系统部署的问题。打造完整的战略性新兴产业链是一个复杂的系统工程，需要突破关键核心技术，形成规模化产能，建立完善的市场体系。这就需要在产业发展初期，按产业链进行前瞻性规划和系统布局。如在新能源领域，2009年美国确定新能源作为新兴产业发展重点领域后，马上就对风能、太阳能等发电技术研发、发电站以及智能电网建设、风能和太阳能电力消费市场建设等环节提前进行了系统布局，有效推进了产业上下游各个环节的协同发展。而在我国，由于缺乏相应的统筹规划和系统安排，在许多产业，材料、关键制造设备等瓶颈问题依然是“老大难”。这也导致在风能、太阳能等产业发展初期，就出现了上游产能过剩、下游市场有效需求不足等问题，影响了产业链各个环节的协同发展。
2.5 要素的价格机制需要调整
经过改革开放30多年的发展，我国生产要素的相对稀缺性已经发生了重大变化，土地成为越来越稀缺的生产要素，劳动成本也日益提高，过去最为稀缺的资金现在则相对充裕。但是目前在新兴产业的发展中，地方政府往往仍沿用计划经济条件下的数量控制办法，运用行政力量配置资源，人为造成价格机制失灵[3]。其中最典型的是招商引资，很多地方政府特别是后发展地区还是以压低地价、税收优惠等老办法来吸引投资。据有关研究，浙江省工业用地的开发成本约为10万元/亩，但是出让价格只有8.6万元/亩，四分之一开发区的土地出让价不到成本价的一半。
另外一个重要的问题是，我们还是忽视了环境作为生产要素投入的重要性，它的价格几乎可以忽略不计。在很多战略性新兴产业的上游环节，一些原材料、中间投入品造成的污染仍然十分严重。
3 发展建议
在战略性新兴产业的培育和发展中，政府发挥作用的关键是移除发展中的障碍，而不是因难不进，创造新的障碍，或者一包到底。对于以上亟须解决的突出问题，建议如下：
3.1 以重大产品和工程为切入，有效衔接创新链和产业链
战略性新兴产业既包括发达国家已经存在而我国尚没有的高端产业及产业链高端环节，也包括在发达国家正在探索的新的产业门类。所以对这两类产业我们的竞争策略要有所区别，特别对第二类产业我们更要突出自主创新的重要性。
战略性新兴产业的产业链普遍较长，产业的发展不仅要实现某些产业端的技术创新，而且要培育和实现全产业链以至产业全生命周期的成熟技术和技术经济优势。从这一角度来看，战略性新兴产业的技术创新不是“点”状突破，而是“线”状(全产业链)和“面”状的(需要社会性的广泛创新包括基础设施的支持)技术革命。因此，必须以系统、综合和全面协调的创新活动来实现战略性新兴产业的跨越发展。一个重要的方式就是以重大产品和工程为导向，集成我国已有的各个“点”上的单个技术，实现整个产业的突破。
3.2 以消费者为首要目标，快速拉动有效市场需求
对战略性新兴产业重点领域的重大创新产品，要针对消费者的需求，制定和完善税收、补贴等优惠政策，加强执行力度，保证持续性。同时加强配套政策的协同实施。加强各部门协同工作的力度，切实落实新能源配额制、发电全额收购保障制度，以及其他配套政策，共同推进战略性新兴产业发展。大力推进科技创新产业化示范工程，探索不同的发展路径和商业模式，促进拥有自主知识产权的技术和产品快速进入大规模应用，扩大市场。
3.3 着力推进制度创新，破除市场和产业融合的坚冰
中央政府需要结合市场机制，从全局宏观安排，并协调战略性新兴产业的区域布局，设置形式多样、平等自主、运行灵活的地方性合作机构，制定相应的合作考核标准和激励规则，以消除市场分割的格局，加强协作[4]。
对于三网融合等产业融合方面的关键问题，监管机构要探索建立一体化的监管体系，同时逐步完善相关的法律法规体系，推进不同产业、不同行业之间的多向准入。
3.4 理顺要素价格体系，促进企业提高自身能力
新兴产业任何发展路径和产业路线都要有一定的资源投入和优惠政策，但是，生产要素特别是土地资源是有限的，政府补贴也是有限的。依靠生产性投资项目拉动产业发展，正是需要改变的传统经济增长方式的典型行为。所以，应该在战略性新兴产业发展初期就理顺要素价格体系，特别要将环保成本尽量全面反映在成本里面，诱发企业的技术创新向资源(包括环境资源)节约的方向发展。
3.5 把握好产业政策的作用阶段与力度，提高政府能力
政府采取多种方式进行投入，对社会资本进入新兴领域予以引导，应该坚持运用风险投资等市场化手段，避免直接参与管理、干扰竞争秩序。政府的重点还是培育新兴产业中的各类市场主体，构建基于市场的商业网络和产业“生态圈”。加快在标准体系、产品目录、准入规定、审批流程等方面的政策制定和完善，建立适合我国资源禀赋、市场条件、有利于自主创新的技术标准体系，吸引和引导社会资本对战略性新兴产业进行投资。
另外，要积极加强政府能力建设，针对战略性新兴产业发展的技术动态、研发组织、标准、检测检验等重要环节，政府需要建立更好的信息、基础设施，需要制定新规则、新法律，提供新信息。