论税收管制与产业政策的协调_税收论文

论税收管制与产业政策的协调_税收论文

略论税收调控与产业政策的配合,本文主要内容关键词为:产业政策论文,税收论文,此文献不代表本站观点,内容供学术参考,文章仅供参考阅读下载。

我国国民经济一直都在协调和失调之中交替运行着,很重要的一个原因就是我国的产业结构长期是不合理的。运用税收手段配合产业政策的执行来调整不合理的产业结构,无疑会对整个国民经济有着重要而深远的意义。本文试就税收调控如何配合产业政策的执行作粗浅的探讨。

一、产业政策对经济的调节作用不同于税收调控作用

市场经济发展所面临的一个经常性的重要任务就是如何正确地将已有的生产要素分配给不同的生产和经营活动,使有限的生产要素发挥最大的效益。产业政策正是基于这一需要而产生的。产业政策是经济发展战略的具体化,是一个带有方向性的目标政策,在宏观经济政策体系中居于核心地位。发挥税收调控职能必须服从于这个政策目标,以它为前提,运用税收手段配合产业政策的执行是一项很艰巨的工作,它涉及到方方面面,为此首先要了解税收调控同产业政策调节经济的各自不同特点。

一般来说,产业政策具有对供给的直接调节效用。如果根据规模经济的要求制定产业政策,促进产业内部组织形式的合理化,建立适当的大规模生产体系,使生产能力不断接近最佳规模,有效地增加社会供给总量。又如根据资源稀缺性原理制定产业政策,促进生产要素的合理流动和优化组合,不断提高各种生产要素的生产率,通过资源分配不断接近最佳配置点,用以不断增加社会的有效供给。

与产业政策相比,税收调控则不然。它对经济的引导和干预是通过间接方式进行的,即它不是对各产业部门直接进行削减和压缩,而是调节产业部门获利能力和实现最终收入大小等利益归己程度来影响产业的发展程度和规模,使供给总量和构成发生相应的变化。此外,税收调控主要是通过分配过程(即国民收入的分配和再分配)进行的,税收作为一种分配手段,通过分配方式、内容的变异作用于社会再生产过程。而产业政策则是通过干预生产过程,干预产业部门之间和产业内部的资源分配及使用过程来调节宏观经济运行的。

一般而言,产业政策发挥作用的时间跨度是中长期的。产业政策的调节目标是着眼于通过改善供给效益,优化资源的分配与使用,以便扩大将来的供给能力,实现供给与需求的平衡。因此产业政策效应是要作用于生产投入要素的调整或转变而发挥的,而后者不可能在短期内完成,如固定资产建成要3—5年,技术人员培训要2—3年等等。因而,产业政策是从中长期着眼对经济运行过程的调节。而税收调控的时间跨度要小得多。这是由于税收调节需求效应大于其调节供给效应,市场化程度越高的国家,这种税收的倾斜效应就越大。税收对需求的调节一般着眼于短期抑制或刺激需求,以求实现供求总量及结构的平衡。

可见,产业政策对经济的调节和税收调控是从不同方面、不同方向发挥作用的。发挥它们的协作效应不仅是经济发展的自然要求,也是它们内在属性和内在的客观相互关系所必须的。

二、产业政策的制定和税收调控配合产业政策运用的一般性原则

制定产业政策必须符合工业化和现代化进程的客观规律,符合一国国情和产业结构变化的特点。因此,制定产业政策时应着重于考虑这样几个因素:部门间此消彼长及需求模式变化的关系,国内自然资源的状况及社会消费结构的变化。同样地,税收配合产业政策的运用也应以上述因素为出发点。

通常,分析各部门之间此消彼长及需求模式变化的关系,用到的方法是分析各产业部门的增长弹性和规模弹性,进而从需求方面准确地计算出各部门的增长及扩张需求。增长弹性是指某行业人均产值增长率除以人均国内生产总值增长率。增长弹性高的部门往往是从需求方面最有可能促进经济增长的部门,它们发展和扩充的要求很强烈。政府在确定投资导向、税收鼓舞措施方面应有助于这些部门的增长,否则就要受到损失和付出代价。规模弹性是指某行业、部门的人均增长率除以人口增长率。规模弹性值的大小说明产业部门在发展方向上受规模(主要是人口规模或市场规模)因素制约。弹性值越高,说明市场规模(或人口规模)的放大对该部门增长有重要影响。这时,税收应充分发挥其拓宽市场规模和范围的效应。在一定条件下,人的需求量和市场消费是一定的,在这种水平上,税收调控可以使需求量和消费量发生一定程度的扩充和挤压。

一般说来,不同产业部门之间的资源组合存在很大的差别。因此,产业结构的选择必须依据既有资源构成进行,税收调控也应以固有资源构成派出的产业结构需求为基本原则。如果一国某种自然资源特别丰富,可能会形成以该资源利用优势为特征的产业结构,税收分配也应在自然资源密集行业发展的全过程进行引导、扶持,直至其成为国民经济的主导部分。由于任何一个具有优势的产业在其初级发展阶段总会由于规模小、投入多等因素使它相对于其它行业的优势为其高成本抵销。因此,对这种幼稚产业予以保护便成了天经地义的事了。

社会消费结构是受到各种因素相互作用的结果。由于各种因素的作用不断变化,不仅是单个因素对消费结构的作用发生变化,而且各因素间的相互作用也发生变化,从而引起消费结构的变化。居民收入水平的变动直接影响着消费结构。收入低者对生存资料的购买量所占比重大,而收入高者则对发展资料、享受资料购买量所占的比重大。税收分配在很大程度上可以通过对收入的再分配使所有居民消费更多的基本消费品。基本消费品生产会因需求的扩大而扩大,从而带动机器制造业、原料生产加工业的发展,有助于就业人员的增加。

三、如何运用税收调控手段配合产业政策的执行

首先,合理设置税种、税目,明确各税种调节的具体范围。从理论上讲,某个产业部门的税种设置可以有一个或多个。在单一税种的情况下,必然产生扭曲的生产要素组织形式。因为,单一税种必然迫使生产者作出非此即彼的抉择,而这种抉择必然影响资源配置和政府收入。但这不意味着税种越多越好。因为税种过多,会产生重复课税和税负过程的负效应,结果会使产业部门规模萎缩,并引起产业结构的失调。但是,在税种数目不多到与产业发展相悖的情况下,税种多所产生的效益比税种少产生的效益更好。因为这时可从生产经营活动的各个方面对企业进行指导、监督、不过税收影响产业部门规模决非只是税种的设置要符合产业实际情况,更重要的是在税种设置合理的情况下通过对税源、税基的影响来发挥税收调控职能。

税收对税源、税基的影响有零效用、正效用、负效用三种效用形式。这三种效用的发挥,可以不受制于产业政策的制约,也就是说可以独立地对经济结构发生作用。因而政府往往在产业政策既定的情况下,运用这种独立性特征作用于产业结构,配合产业政策的执行。例如,政府可以通过发挥税种对税基的正效用来扩大或拓宽税源以此来扶持某些短线产业的发展,也可以运用其负效用缩小或削减税源以此来抑制某些长线产业的发展。就拿消费税来说,该税通过对某些消费品课以高税,从而直接抑制那些消费品的生产。由于该产品的生产和消费不堪强大的压力而选择替代产品的生产和消费,迫使产业结构发生变动。

其次,通过税率的确定配合产业政策。税率体现了征税的深度,税率高,则纳税额多;税率低,纳税额亦少。一般认为对同质税源采取同一税率有助于促进落后,鼓励先进。使实际上这会造成落后部门的资源向先进部门发生转移,使得原有不合理的产业结构或地区结构更显不合理。因此有必要采取某种形式的差别税率,如行业差别税率、产品差别税率、地区差别税率,实行差别税率的结果是使投资变形,使资本发生部门间的调整,导致各部门之间的净利润率相等,并将税负均等地摊在所有的资本收入和投放上。

再次,通过税收减免及管理上的差异予以配合。税收减免是许多国家为扶植新兴产业或特定行业发展所采取的措施。由于产业结构从旧格局向新格局发展往往是从某些新兴产业崛起开始的,但这些新兴产业在刚开始发展时还比较幼稚,故需要政府予以扶植,通过牺牲政府的利益吸引投资者的参与,使之能获得与其他行业相同甚至更高的利润,进而促进该产业的发展。当然,税收减免还可以用在一些盈利低的行业或地区,以吸引投资。

通常在确定税收减免时应考虑到减免的范围、减免对新兴产业生产要素供应者及最终产品消费者的影响及减免是否真正达到了支持新兴产业发展的目的以及效果如何这些问题。一般地减免范围应是投资所得、再投资以及进出口贸易等方面,而对销售或流通环节不作减免,原因是间接税具有转嫁性质。一旦设定了减免范围,便会给生产要素供给者扩大供给提供的暗示,从而促进生产要素供给业的发展。对最终产品消费者而言,这些行业的发展往往正是他们所期待的,因为这些新产品正符合他们的胃口。倒是减免是否真正支持了新兴产业的发展这一问题令人深思。因为从许多国家的发展看,很多投资者不是利用减免进行生产,而是进行投机或进行替代产品的生产,这往往造成了不必要的税收损失。

总之,运用税收调控手段配合产业政策主要是从生产要素的供给入手,进而影响产业结构的变动。

四、对我国现行税制配合产业政策的分析

我国目前的产业政策的主要课题是不断加强农业的基础地位和战略作用,大力发展基础产业,合理调整对外经济贸易结构,加快高新技术产业发展。现行税制是经1994年税制大改革后不断完善的产物,它在一定程度上配合了产业政策的执行,体现在以下几个方面:

首先,现行税制为了强化农业的基础地位,对农业实行倾斜政策。这集中体现在农(牧)业税一贯实行轻税政策,始终贯彻“稳定负担、增产不增税”的立法精神上,同时,它还规定了大量的减免优惠,以鼓励农业生产的发展。为了照顾农民和支持农业生产,增值税对农业生产者在未设定有固定经营场所的情况下销售自产的农业产品实行免税政策,对纳税人销售或进口饲料、化肥、农药、农机、农膜适应低税率;为了促进农业科技开发和产业化发展,对农业机耕、排灌、农田病虫害防治、植保、农牧保险和配种站、兽医站及相关的技术培训业务免征营业税。此外,在企业所得税和固定资产投资方向调节税中也都对农业发展给予了减免优惠。

其次,现行税制鼓励对基本产业的投资,努力缓解基础工业和基础设施严重滞后而产生的供求压力。我国基础产业一直都处于比较薄弱的地位,成为制约国民经济发展的“瓶颈”,为了缓解“瓶颈”压力,必须大力发展基础产业且从多方面予以支持。现行外资企业所得税对生产性外商投资企业规定了诸如“两免三减”之类的优惠政策,以鼓励外商投资企业进行基础产业的投资。消费税则将汽油、柴油列为应税产品,旨在调节市场供求矛盾,限制过度消费。此外,营业税、固定资产投资方向调节税也对基础产业的发展作了减免优惠。

再次,现行税制大力支持高新技术产业发展,鼓励科技投入,运用出口货物退税制度使出口产品以免税价进入国际市场,积极配合对外贸易结构调整。

虽然现行税制从以上各方面配合了产业政策的运用,但由于当初进行税制改革时时间仓促,难免会有些缺漏,使之不尽如人意。例如实行增值税后,税负上升较大的行业多属基础性产业,如煤炭采掘业、原油天然气采掘业、黑色及有色金属矿产品采掘业、其它矿产品采掘业;税负下降的主要是一些加工工业,如仪器加工业、机械制造业、毛纺织业、服装业、商业零售等。这使得基础产业处于更加不利的地位。因此,这同产业政策是直接相悖的。今后应有选择地调整一些基础产业产品的税负,对高新技术产业在扣税方面适当放宽。又如,在不同的经济特区、经济开发区,外商投资企业和外国企业所得税优惠政策使内外资企业所得税优惠在目标、范围、形式和程度上都存在差异,这使得两类企业税负相差悬殊,影响了公平竞争和资源合理配置,不利于贯彻产业政策。

今后进行税制改革要紧密联系既定产业政策目标,给予产业政策更大的支持和配合。结合现行产业政策,税制改革的重点应放在扩大增值税、消费税的征税范围,实行消费型增值税,对外资企业实行国民待遇原则,统一内外资企业所得税等问题上。

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