中国地方政府之间的税收竞争，本文主要内容关键词为：地方政府论文,中国论文,税收论文,竞争论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：F812.7 文献标识码：A 文章编号：1004-9142(2014)03-0041-08 市场经济国家普遍实行分税制的财政体制，以实现运用财政手段对经济进行宏观调控的目标。市场竞争要求财力相对分散，而宏观调控又要求财力相对集中，反映到财政体制上，就是中央政府与地方政府之间的集权与分权关系问题。 中国经济增长的一个主要动力来自于中央地方分权后地方政府强大的盈利冲动和激烈的相互竞争。众所周知，市场经济运行的核心机制就是竞争。竞争不可能只发生在经济领域，公营部门和政府部门间均存在竞争。正是这种政府间的竞争，将市场信息传递到政府部门，迫使各地政府退出市场、压低成本、改善设施、提高效率。其结果是：中国地方政府在短短的30年之内，从欠账累累的落后状态建立起了可以和发达国家比肩的城市基础设施。[1]中央与地方之间财政分权的作用是创造地方政府间的竞争，只有通过竞争才能实现繁荣与增长，而且还可以利用地方政府间的竞争来硬化预算约束。[2] 税收竞争是政府间竞争的重要内容，且受到了理论界的高度重视。税收竞争问题的研究最早可以追溯到哈耶克。1945年他在《美国经济评论》上的一篇文章提出：与中央政府相比，地方政府更适合为地方提供公共物品。因为地方政府在相关信息的获取上具有明显的优势。[3] 蒂布特于1956年也发表了一篇文章。他在文章中分析了马斯格雷夫和萨密尔森对公共物品的论述，认为他们的分析只能适用于联邦层次，还不能适用于地方的特殊情况。他认为地方的公共支出能更好地反映地方居民的要求。在蒂布特模式中，人们通过“以脚投票”向地方政府施加压力，迫使地方政府官员提供最优的财政收支组合，提高经济效率。这就是所谓的税收竞争“增进效率说”。[4] 奥茨从财政分权的角度出发，认为地方政府提供的公共物品和服务应该局限在其辖区内。地方政府可以为其辖区内的居民量身定做一些公共物品和服务以满足居民的特殊偏好。这种由地方政府量体裁衣式的提供方式能够更好地促进经济福利的提高。不过，按照公共选择理论，在地方政府为了创造新的就业机会而推动经济发展的过程中，官员基于理性人的选择会倾向于降低税率，减少公共服务的供给量，以便减少当前和未来商业企业的运营成本。这就产生了“向下看齐的竞争”，从而导致公共物品和服务的数量低于最优水平。这就是所谓的税收竞争“降低效率说”。[5] 一、地方政府间税收竞争产生的根源 改革开放以来，中国从过去集中的计划经济体制向分散化的市场经济体制过渡，其中核心的内容就是市场的扩张和政府从经济领域有选择的退出。在这种渐进式改革的过程中，中央政府和地方政府之间形成了一种特殊的分权关系，这一关系在分税制实施后得到进一步强化。在分权化改革实践中，利益、权力相对独立的地方政府已经客观存在。[6]由于改革进程实际上是政府和民间重新配置资源产权的过程，既得利益和经济调控的需要使得政府对资源权利的争夺仍然很激烈，这种资源争夺不仅发生在政府和民间之间，而且也出现在中央政府和地方政府之间以及各地方政府之间。[7] 虽然地方政府在所辖区域内，对经济发展拥有很大的控制权和影响力，但是中国的人事组织权却是集中在中央政府手中的。地方政府官员是自上而下服从中央任命的。因此，地方官员的政治前途掌握在上级手中。从这个意义上说，地方官员虽然对本地事务拥有广泛的决策权，但是最后的考核权却在上级政府手中。上级政府激励地方官员的一个重要手段就是促使其开展地区竞争，发展经济。 自从改革开放以来，各地的经济发展状况成为衡量当地官员政绩的主要指标。因此各级地方政府在人均GDP的增长率和吸引外商直接投资等方面展开了激烈的竞争。中国地方官员的政治生涯同地区之间的竞争挂钩推动多数地方官员热心于本地改革及经济发展。[8] 地方政府是理解中国政府的关键主体。改革开放之后，为调动中央和地方两方面的积极性，以干部人事管理体制的“下管一级”和财政包干制为标志，中央政府实施了向地方政府的分权，地方政府开始在本地事务治理中扮演重要角色。从行政管理体制的设置来看，“属地管理”和“行政发包”是中国政府体系的典型特征，它意味着中央政府并不直接干预地方层面的职能履行，而是采用委托—代理的方式，授权地方政府履行相关的政府职能。从20世纪90年代中后期开始，中央政府通过分税制改革和加强垂直管理实施了“软集权”。但为了推动省级政府接受新的税收体制，中央政府不得不赋予地方政府在辖区内更大的管理权，这进一步巩固了行政分权的制度安排。[9] 30多年来，推动中国经济和社会成功转轨并成就斐然的原因固然有很多，但最根本的一个原因、也是最主要的一股动力，应当是国家从一般意义上的政治主权组织转变成一股理性、敏锐而强有力的市场力量，随着法治的发展和指引，与国民经济的整体结构以及局部细节紧密相连，通过这种“官民捆绑”和“公私融合”塑造出独一无二的竞争优势。经济职能作为一种属性嵌入到国家体制中去，从根本上改变了国家在传统意义上作为一个政治主权组织具有的属性与特征。经济属性的嵌入使得不同的国家机关、各个地方政府形成了相对独立的利益诉求，并围绕这些诉求展开竞争。国家一旦把重心调整到经济建设上来，其行为必然受利益导向。 作为一个独立或相对独立的政治体，不管是作为一个整体的国家，还是作为国家组成部分之一的国家机关或地方政府，都必定会有其利益诉求。这种利益诉求是政治体之所以成为政治体的要义之一。在现代民主国家，国家经济职能需要通过具体的部门和地方政府去实施。经济职能实际上放大了政治体的利益诉求，这种利益诉求的出现是重要的，它为中央和地方的分权奠定了基础。而这种具有自身利益诉求的组织一旦形成，就会针对利益的生产与分配展开竞争，政治资源的分配方式开始向经济绩效靠拢，政治资源的获取与利益的生产分配挂钩。这就导致不同国家机关和各个地方政府围绕这种“经济—政治”的复合利益进行竞争，而这种竞争机制构成了地方政府税收竞争的根源。[10] 二、地方政府间税收竞争的现状 税收原本是组织财政收入的工具，但随着经济和社会发展中的矛盾不断出现，税收不仅是组织收入的工具，而且成为刺激经济发展、稳定经济和调节财富分配、稳定社会的工具。把税收作为经济竞争的工具使用，从税收理论上说，是一个很值得研究的新问题，而且是一个实践性很强的理论问题。[11] 税收竞争，是指地方政府采用财政税收手段吸引辖区之外的税源，或者以各种措施向辖区之外转移税负的政府自利行为。实际上就是一个政府的财税决策动了其它地区政府的奶酪。它在一定程度上可以看成是市场机制在公共经济领域的延伸，从而可以达到提高效率的目的。在中国，由于税权持续向中央集中但事权不断下移，地方政府为了满足其自身的刚性支出需求和完成上级政府下达的税收任务，展开税收竞争在所难免。[12] 虽然中国的税收是采取国税、地税垂直集中管理的机制，但是由于存在事实上的地方政府税收竞争，使得各个地方政府间可能会出现事实上的税负差异，从而导致税收在各个地区所表现出来的增长效应可能存在差别。国外现有的文献已经发现了大量的地区税收竞争的证据，而国内的一些学者也发现了中国存在省级税收竞争的证据。这都意味着，理解中国的经济增长，无法回避地方政府间税收的竞争问题。[13] 改革开放之前，中国财政管理体制以“统收统支”为主，地方政府间的竞争主要是围绕大工业布局和农业生产现代化布局展开。在分税制框架下，行政性分权与经济利益的出现和强化，使隐蔽性的税收竞争显性化。但由于税收的单一性，中央政府在全国范围内的税收竞争中具有相对的垄断性和强制性，地方政府基本上是无力与中央政府竞争的。因此中国的税收竞争更多的发生在同级地区之间，但政府间税收竞争的实践基础是中央与地方之间这种特殊的分权关系。这种特殊关系既导致了税收竞争的产生，又决定其表征、发展与效应。通过对主体、客体、手段、动力机制等税收竞争形成的条件分析，我们发现经济体制转轨进程中的中国具备了产生税收竞争的必要条件，分税制框架下产生地方政府间的税收竞争是必然的。 (一)分权性经济体制改革孕育了税收竞争的主体 税收竞争的本质是对税源的争夺，前提是地方政府具备独立的经济利益和相对自主的权力。形成税收竞争是以竞争主体的现实存在为前提条件的。中国自20世纪70年代末开始的分权改革打破了原有计划体制下的中央与地方格局，使地方政府具有了相对独立的地方利益。一方面，地方政府手中的权力迅速增长，财权财力迅速扩大，地方政府开始有能力追求自身利益；另一方面，地方政府不再仅仅是中央政府政策与计划的执行者，它在推动地方经济增长和提供地区性公共产品方面的职责大大增强。因此，地方政府更加注重从自身利益出发，开展区域间竞争，不断扩大自身利益边界，争夺改革优先权的试点，争取更多的中央特殊政策的照顾，争夺更多的经济资源和要素。 随着中央与地方权力关系的调整，地方政府由计划经济体制下单一的服从角色开始向双重角色转化。一方面，地方政府作为国家利益的代表，是国家利益、全局利益的服从者；另一方面，地方政府是地区经济活动的主体，是局部利益的支配者，负有发展本地区经济的责任。为了实现经济制度的转轨，充分发挥地方政府在地方经济发展中的积极性，中央政府进行了一系列有利于加强地方政府自主性的改革探索，这在一定程度上强化了地方政府的自身利益，使地方利益最大化成为地方政府追求的目标。地方政府的特殊地位促成了地方特殊经济利益的形成，促进了地方政府在竞争中相对独立的竞争主体资格的形成，从而为政府间税收竞争的展开提供了积极的竞争参与者。 (二)市场化改革与市场体系初步创建了税收竞争的客体 税收竞争追逐的是各种经济资源和税收资源，是以要素的跨区域流动为前提的，而市场化的改革为生产要素的跨区域流动创造了条件。从总体上看，地方政府的税收竞争具有明显的阶段性特征。在改革开放初期，市场化改革显示了中国这一巨大市场的吸引力，以吸引大量国际资源流入为竞争对象，地方政府之间的税收竞争主要是针对外商直接投资而展开的；随着市场化改革使区域间的经济联系不断加强，各类资源和要素的流动与重组获得了长足的发展，资本市场上融资活动活跃。地方政府的税收竞争对象是资本市场的融资权利，其主要表现形式就是通过资本市场进行大规模的融资来获取经济发展的资源。[14] (三)财政的“特殊”供给构成了税收竞争的政策基础 改革开放以来，地区差别性税收优惠政策打破了区域间与企业间的公平竞争格局，客观上造成了地区性税收差异，加剧了区域间的不公平税收竞争。不仅如此，也出现了税收优惠特定区域。特殊的政策供给刺激了各级地方政府以及相关政府部门在寻求政策资源与用足政策资源方面的努力。某些政策措施的先天不足也为政策权限的泛滥和非规范税收竞争的出现提供了机会，税收“先征后返”的泛滥即是一个典型。 改革开放以来，体现财政“特殊”供给的税收优惠政策种类繁多，很不规范，严重缺乏公平性。实行分税制以后，这种状况并未有多少改观。这种政策行为极大地刺激了各级政府致力于寻求政策资源，而政策决定过程中一些明显的客观缺陷致使政策供给不能得到有效约束。两者相互作用，政府间税收竞争自然不断加剧。[15] 地方政府在财政制度变迁过程中并不是被动的角色。与此相反，其通常是新制度的主动草创者或推动者。中央政府施行一种新的财税制度时，地方政府从其中获得的收益是它支持这一新制度施行的主要动力。否则，地方政府将通过税收竞争的不同策略推行一种有利于自己的制度，直至中央政府承认其合法地位。因此，税收竞争推动了财税制度的变革。 (四)官员自身利益最大化促使地方政府展开税收竞争 基于“经济人”的假设，公共选择学派布坎南认为，与普通人相比，作为政府组成人员的政治家并不具有更多的“利他”意识。他们有一系列的偏好，在做出决定时总是寻求最大可能的收益和最低的成本。官僚自身利益的最大化是政府行为的直接目标和内在动力。地方官员要实现其收益(包括物质利益和精神利益)的最大化，首先必须谋求其政治地位的长期化和稳定化。GDP唯上的政绩考核机制决定了政府官员需要依靠资本与税收收入的流入来谋求政绩。根据现行分税制的制度安排，实现本辖区内的经济增长，追求更多的税收剩余成为地方政府官员的一个重要施政目标。[16] 新制度经济学认为，与企业管理一样，国家也会受到代理问题的困扰。不同层级的政府与官员有自己的利益，当上下级官员间的利益不一致时，下级官员倾向于首先考虑自己的利益，这时上级政府的意志往往得不到彻底的贯彻。[17](p.161)虽然中央政府为维护税制的统一与规范、保障财政收入的获得而严格约束地方政府的税收竞争行为，但地方政府仍然是“上有政策，下有对策”地进行税收竞争。为了获得尽可能多的财政收入，作为政府财政收入主要形式的税收，自然成为地方政府间经济利益竞争的中心；而以经济增长为考量的官员政绩评价体制更让地方政府间的税收竞争不断加剧。[18](pp.180～188) 三、地方政府间税收竞争中存在的问题 中国自改革开放以来，取得了堪称“中国之谜”的经济成就。其实“中国之谜”就在于中央政府将更多自主权下放给了地方政府，进行中央地方财政分权。中国实行的是市场维护型联邦制度，中央政府在向地方政府财政分权的同时，还维系着政治体制上的高度集权，即所谓的“向地方分权的权威主义制度”。这种体制形成了对地方官员发展辖区经济的激励，以及地方官员之间围绕GDP增长的相对排名而存在的“晋升锦标赛”竞争，因此其直接推动了中国经济的高速增长。但是，地方政府间的税收竞争却同时可能是一种“向下看齐的竞争”，造成严重的“诸侯经济”、税制扭曲以及公共物品供给不足等不利于经济长期发展和社会福利条件的问题。 第一，税收竞争加剧宏观经济波动以及“诸侯经济”的形成。 地方政府竞争带来了经济增长，同时也加剧了宏观经济的波动。这是由于在财政分权体制下，地方政府官员受到任期的限制以及约束的软化，导致其相互竞争过程中不会采取具有长期增长效应的策略，而是选择能够带来短期超额收益的外延型增长模式。这种增长模式的主要特征就是依赖投资来促进增长。这必然会导致地方政府之间的投资冲动，而中央为了平抑该冲动，不断采取相机的宏观调控政策，导致经济的波动。 中国的经济增长主要来自资本的贡献，这正是地方政府对资本追逐的结果，它主要体现为地方政府之间的招商引资竞争。地方政府为了吸引资本的流入，除了通过税收竞争来给予税收优惠外，还通过给予土地优惠，试图借助廉价的土地资源来争夺资本。 地方政府间的税收竞争之所以能够带来经济波动，很大程度上在于这种竞争导致了辖区之间的重复建设。这是一个从改革开放伊始就有的难题。学者们从上世纪80年代初就已经开始关注这些问题，并认识到地方之间重复建设的危害，因而需要中央政府的有效治理。 重复建设的后果就是容易形成所谓的“诸侯经济”，并导致众所周知的地方保护主义。在竞争过程中，地方政府除了争夺其他辖区的要素，还要确保本地要素不流出。但要做到后者，地方政府更多的不是通过财政或者制度竞争等方法来吸引本地要素扎根当地，而是通过行政和法律手段直接对要素的流出进行管制。除了在要素市场上进行行政管制外，产品市场上则表现为对其他辖区产品进入本地市场的行为进行行政管制。比如设置进入门槛等，并借助工商、税务、卫生和司法等部门对外地企业设置重重障碍，目的就是增加这些企业的进入成本，以达到保护本地企业产品的目的。地方政府对要素和产品市场进行行政和法律管制的行为通常被称为地方保护主义，所形成的存在流通障碍的块块经济就被称为“诸侯经济”。[19] 第二，税收竞争扭曲税负，引致资本和劳动力要素的非正常流动。 首先，地方政府间的税收竞争引致的资本税负率差异会引起资本的非正常流动。为了吸引外资和其他地区的资金，各级各地政府往往会给予相当多的税收优惠及其他优惠政策。这些优惠政策是本地企业和资本难以企及的(除非这些企业准备向外迁移)，因此造成本地企业、资本与外来企业、资本间的税率差异，扭曲了税负水平。在流动才能获得优惠政策的条件下，资本必然成为“热钱”，随时准备流动以获得新的税收优惠。为了获得税收优惠而进行流动，资本投资的区位决策将难以符合利润最大化原则。由此，在税收竞争的背景下，资本的流动不可能实现最优的配置效率，资本的逐利性决定了其必然存在无序流动。 其次，政府间税收竞争对劳动力的区别对待会引起劳动力要素的非正常流动。在知识经济突飞猛进的时代，拥有相当数量的专业人才和高级技术人员是获得经济成功的关键，因而各级政府对专业人才的需求与日俱增，对专业人才的竞争也日趋剧烈。在这样的背景下，各级政府都非常重视高级劳动力的培养和引进，出台了各种税收优惠及其他非税收性优惠政策。一方面，为了吸引到足够的人才，各级政府争相出台各种优惠政策和措施；另一方面，各级地方政府又不断出台相反的政策措施限制其人才向外地流动。各级地方政府对高级劳动力的争夺造成了高级劳动力流动的无序。 初级劳动力的边际贡献率相对较小，难以受到功利主义竞争性政府的重视，其对税收负担的话语权受到限制，因此其所承受的各种税费相对较重。特别是农村劳动力的各种税费相对较重，这已经成为中国农村和农业发展的重要障碍，农民被迫到城市里去打工赚取生活费，导致中国初级劳动力的非正常流动并因此带来了一系列社会问题。 第三，税收竞争扭曲税制，降低税收征管效率和市场机制的运行效率。 首先，扭曲税负的分配，导致新的不公平。为确保税收收入的相对稳定，对上述侵蚀税基所造成的财政损失只有通过对流动性较弱的经营活动(劳动、消费、财产)课以重税来弥补。这种税收负担的不合理转移在相当大的程度上降低了税收制度的公平性，违背了税收的公平原则。[20]广泛的税收竞争扭曲了税制，使各地的税收制度日趋复杂化，增加了征管成本，降低了税收征管效率。在各级政府纷纷出台税收优惠政策及其他非税性优惠政策的过程中，税收制度日益偏离全国的统一税制；而各地方政府往往对给予外来投资企业的税收政策进行保密，又进一步使各地的税收制度变得不透明，恶化了投资软环境。 其次，税收制度的日益复杂化必然导致税收制度稳定性的降低，使市场主体对税收制度及政策的稳定预期被打破，进而需要采取更多的行动以搜集和处理税收制度及政策信息，降低了市场运行的效率。面对朝令夕改的税收政策，投资者难以确定未来的投资回报率，使决策很难做出。投资环境的不稳定提高了投资风险，这种局面客观上鼓励了短期经济行为，不利于经济的长期稳定发展。[21]同时税收制度的复杂化必然引起税收征管效率的下降及税收征管成本的上升。一方面要加大对外地企业税收优惠的力度；另一方面还要避免税收竞争引起本地税基的流失，因而对辖区内税源的监控与管理难度进一步加大。而税收制度的不透明使税收信息化和网络化建设难以发挥其效力，这将在更大的程度上加大税收征管的成本，影响税收征管的效率。 再次，税收竞争为投资方实施寻租活动减轻税收负担提供了条件，降低了整个社会的福利。在税收竞争中，拥有生产要素的投资方在与各地政府的谈判中占据了主导地位，可以利用其资本及其他要素对地方政府进行要挟以获取更多的利益。寻租活动的展开不仅使当地政府失去很多财政税收利益，而且可能使部分政府官员陷入贪污腐化的泥潭。显然，这种寻租活动不会为整个社会提供有效的供给，反而会产生社会利润的耗散，降低整个社会的福利水平。 最后，税收竞争所导致的诸侯经济会影响国家宏观经济政策的实施效果。在税收竞争过程中，各地出台的税收优惠及其他优惠政策，在很大程度上是违背国家统一的产业政策及地区发展政策的。这就必然影响到国家宏观经济计划和调控的整体性，影响其实施效果。 第四，税收竞争侵蚀税基，降低公共服务水平和效率。 为了吸引新的投资以便促进当地的就业和收入水平，地方官员通过压低地方税税率的措施来同其相邻辖区进行竞争。税收竞争的结果多半会导致地方公共服务的产出低于其有效水平。由于试图将税率降低以便吸引商业投资，地方官员有可能将政策方案的支出控制在边际收益等于边际成本之下的水平，尤其是那些不会向地方商业企业提供直接收益的政策方案的支出。在美国，分权的各级地方政府之间所进行的税率竞争比比皆是，且这种竞争的影响很可能是将公共产品的产出水平限制在有效水平之下。[22](p.134) 在税基总量一定的情况下，政府间的税收竞争博弈只是一种“零和博弈”。对流动性税基征收低税或提供补贴，势必减少地方财政收入，从而间接压缩财政支出，导致公共产品提供不足和地区经济福利损失。地方政府公共支出的压缩所带来的一个直接后果就是地方公共品供给的不足，典型的如环境污染严重、教育投入不足等。[19] 税收竞争负效应引起的成本包括低工资和低就业水平、国内资本损失以及税基的不断萎缩。因此，在政府间税收竞争展开过程中“向下看齐的竞争”是不可避免的，正是这种“向下看齐的竞争”造成了各级政府税收收入的不足和公共服务水平的下降。在民主宪政体制缺乏的条件下，政府间税收竞争不仅会产生公共服务水平的下降，甚至会恶化；在极端条件下甚至会带来腐败。[23]。 第五，税收竞争引起歧视性经济，降低社会公平性。 首先，政府间税收竞争会引起要素间的税收歧视。在税收竞争过程中，各辖区政府为了争夺流动性要素(比如资本)，主要对非流动性要素课税，形成要素间税收歧视。通常说来，资本和技术的流动性相对较高，各辖区政府对资本及技术创新项目的优惠比较多。相反流动性较低的劳动力要素则受到一定的税收歧视，因而造成资本及技术创新的税收负担低于劳动力的税收负担。要素间的税收歧视不仅使要素所有者之间发生较大的经济收益差距，而且在效率之外还产生了新的公平性问题。 其次，政府间税收竞争会引起资本要素内部的税收歧视。对资本的税收竞争意味着政府将会向外资及外地企业提供税收优惠，而本地企业则难以享受同等的税收优惠条件。这不符合横向税收公平原则，从而造成横向税收歧视。地方政府根据外来投资额的大小提供差异性的税收优惠政策，致使不同规模企业间的税收负担产生差异。这不符合纵向税收公平原则，同时也造成了纵向税收歧视。 再次，政府间税收竞争会引起劳动力要素内部的税收歧视。初级劳动力的流动性低，容易被选为课税对象；加之其边际贡献率低，难以得到税收优惠政策，税负率相对较高。而高级劳动力流动性高，其边际贡献率较高，因而成为各地政府追捧的对象，容易享受到各种税收优惠政策，最终导致劳动力内部形成税收歧视。事实上，各地政府都对外来人口制定了较为严格的户籍政策，但一般都允许具有一定学历和职称的高级劳动力迁入本地。[18](pp.172～175) 最后，政府间税收竞争可能会加大中国地区经济发展的差异。这是因为以税收优惠为手段的税收竞争将使贫困地区付出比发达地区更大的优惠成本。贫困地区投资环境不如沿海发达地区，只有其给予外来资本的税收优惠超过发达地区，才有可能吸引流动性税基。在税基本来就比发达地区少的情况下，贫困地区的预算约束将更加紧张；同时，为了保证有利于改善投资环境的支出，对民生性公共服务支出的挤占将更严重。 从全国范围来看，当前地方政府间的税收竞争已经进入了财政支出竞争的高级竞争阶段。发达地区的公共服务水平显著高于贫困地区，由于其在投资环境、人力资本和产业集群等方面比贫困地区更具有竞争力，因此这些地区不再主要依靠税收优惠来吸引税基。而贫困地区公共服务水平较低，财力有限，在财政支出竞争中处于极为不利的位置。在这种情况下，贫困地区不要说吸引外来资源，即使是本地流动性资源也可能因为资本的逐利性流向发达地区，从而损害贫穷地区的经济增长，使贫穷地区陷入财政收入日益萎缩、公共服务支出缩减、经济增长缓慢的恶性循环中。[24] 实证研究表明，中国地方政府之间存在激烈的税收竞争，并且竞争还是无序的；这加剧了东部与中西部地区之间发展的不平衡，并加重了中央政府调节地区间经济发展不平衡的责任，从而造成了一种不良循环。 从地方政府税收竞争的性质来看，与国外的相关文献类似，我们发现构成地方政府主要收入来源的税种都存在显著的策略互补性。这就说明，即使中国的地方政府不存在法律上的税权，无法根据当地实际来制定相应的税种和税率，但由于在税法和相关的政策上地方有相应的税收优惠权利，并且地方政府也可以利用信息不对称来隐藏相关信息，因此，地方政府事实上是可以通过税收竞争来争夺资源的。[25] 对中国地方政府间税收竞争的性质与后果进行反思，不仅能够明晰过去经济增长的本来面目，而且可以知道问题的所在，这样有利于今后深化改革。从上述的研究结果可以看出，中国经济要进一步发展，就需要遏制那些地方政府税收竞争引起的不良后果。这就要求我们必须重视多级政府之间的正确激励，从而促进地方政府之间的有序竞争。[19] 四、结论与建议 借助于分税制的施行，地方政府间的税收竞争渐渐形成，并成为中国经济发展的一个强大动力。地方政府间的税收竞争在世界各国普遍存在，尽管对此有诸多争议，但总体上来看是利大于弊。像中国这样一个单一制大国，中央与地方进行行政与经济分权是国家治理的必然选择。在地区间经济关系的处理上，应当允许地方政府在不违背国家整体利益的前提下，追求其合理和正当的利益。正是各级地方政府利用其实际掌握的自由裁量权，通过破除经济发展中的阻碍因素来促进其辖区的经济增长，才使中国成为世界第二大经济体。 然而并非任何条件下地方政府间的税收竞争均能产生好的效果。地方政府间的税收良性竞争需要制度条件。许多经济学家都观察到，对地方政府间税收竞争进行规制的重要内容就是规则制度创新。地方政府希望通过规则制度创新来改善其投资环境，吸收辖区外投资，促进经济增长。既然全面禁止地方政府间的税收竞争既不可行，也不可取，那么我们就需要考虑如何建立和维护一个地方政府间税收竞争的秩序框架，以保护正当、良性的地方政府间税收竞争，限制和杜绝地方政府间的恶性税收竞争。 第一，必须考虑到地区经济发展基础对资本、税源跨地区流动的影响，通过构建一个稳定的地区间财政收入分享制度，防止地区间经济发展、社会福利水平的差距进一步拉大；应该继续加大地区间均等化财政转移支付的力度，重点改善中西部地区的发展基础。目前我们应该清理、整合和规范专项转移支付制度，以切实解决“跑部钱进”的问题。2013年8月，经国务院批准，中国在黑龙江省的松花江、嫩江两大平原启动支农资金整合试点，将中央财政安排的农业生产发展、农村社会发展和扶贫开发等三大类77项资金全部纳入整合范围，省级财政安排的相关涉农资金也一并纳入。整合后中央各部门的资金审批权下放给地方。在财政资金体量日益庞大的背景下具有非常深远的意义。它也传递出中央大力清理和归并专项转移支付的改革信号。 第二，促进地方政府间进行税收协调与合作。地方政府之间通过合作反对恶性税收竞争，须建立不同层次的协商机制。在中国，目前上级政府的行政权威是维系这种合作的主要基础。但为保持分权与集权之间的均衡，上级政府的干预应保持适当的力度。例如美国国会在行使宪法的贸易条款所赋予的禁止地方保护主义和贸易歧视的权力时，必须尊重州的基本权力和内部制衡机制。与行政隶属下的合作相比，地方政府之间的自愿协商更为符合宪法精神。[6]同级地方政府之间以互信互利为基础，彼此交流税收信息，共同维护税收秩序。 第三，建立科学的民主决策机制和评价机制。判断地方政府间税收竞争好坏的一个重要标准应是：税收竞争的结果是增进还是损害了当地人民的福利水平。若增进了当地人民的福利水平，则税收竞争总体上是有利的；反之，则是有害的。这就要求各级地方政府在进行税收竞争战略选择的时候，必须把人民群众的利益放在首位，科学民主地进行决策。根据公共选择理论，政府官员都是自私的，他们的目标函数中占重要比例的是自己的声誉、仕途等，因此，我们需要通过宪法和法律对各级地方政府的财政行为加以约束。扩大立法，加强执法力度，强化法治观念，将各级政府间有关权力的划分在法律上予以明确，并“在进一步完善各级人民代表大会制度的基础上，切实发挥其代表本级居民真正表达偏好的枢纽作用，并代表公民对公共政策进行民主评议、民主监督、民主制约，将政府行为尤其是财政行为置于居民的监督之中”，从而在政策制定的源头避免恶性的地方政府间税收竞争，鼓励良性的地方政府间税收竞争。[26]标签：税收论文; 税收优惠论文; 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