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一、乡镇煤矿的发展历程
乡镇煤矿是我国农村经济改革与独特的国情相结合的产物。分布广泛的煤炭资源，农民摆脱贫困的强烈愿望，巨大的市场需求，农村大量剩余劳动力的转移，中国社会的二元结构，以及政府的鼓励政策，是乡镇煤矿产生和发展的主要因素。
农村集体小煤矿50年代初就已萌芽，“大跃进”年代出现第一次办矿高潮，集体煤矿产量从1957年的649万吨猛增到1960年的2195万吨。 三年经济困难时期生产急剧下降，1965年降到1973万吨。“十年动乱”以后，煤炭严重短缺，集体煤矿再度兴起，并高速发展，1978年产量达9532万吨，是发展最快的时期。
改革开放进一步推动了乡镇煤矿的大发展。 国家放宽办矿政策。 1983年4月，国务院发布“关于加快发展小煤矿的8项措施”，鼓励农村集体和个人办矿，乡镇煤矿像决堤的洪水，迅猛发展， 当年新增矿井3万个，1985年产量比1983年增加1亿吨，但采矿秩序被打乱， 基本处于失控状态。
1989～1991年，国家进行经济调整，煤炭需求趋缓，乡镇煤矿产量增速急剧下降，部分矿井被市场淘汰，整体素质有所改善。
1993年以来，随着煤炭价格放开，乡镇煤矿出现新的高潮，产量由1992年的4.25亿吨增至1995年的5.79亿吨，乡镇煤矿增产量占同期全国煤炭增产总量的90%。1993 年乡镇煤矿产量首次超过国有重点煤矿， 1995年产量比重达44.8%，成为煤炭工业的重要组成部分。
二、乡镇煤矿现状
我国目前的“乡镇煤矿”，包括乡（镇）、村办的集体所有制煤矿，个体私营煤矿，以及国有重点煤矿办的集体所有制煤矿和其他非国有煤矿。
1.储量及其利用
1995年末，全国乡镇煤矿拥有表内储量880亿吨左右， 分布在全国27个省区的1300多个县，其中，山西、贵州、内蒙古和新疆四省区约占全国的85%以上。各省区之间开发条件差别较大，而且勘探程度低，绝大部分为找煤和普查储量，精查或详查储量极少，一般只能边探边采。
1995年，开采表外储量的乡镇煤矿14497个，产煤6543万吨， 分别占乡镇煤矿总数的20.9%，产量的12.2%。进行残采、复采的煤矿9308个，产煤8797万吨，占乡镇煤矿总数的13.4%，产量的16.4%。残采、复采产量占乡镇煤矿产量的比例，东北三省为37%，华东为35%，中南为22%。
在煤炭资源丰富的省区（如山西、陕西、内蒙古、甘肃、宁夏、贵州、新疆及云南的多数地区）煤炭资源回收率普遍较低，这些地区乡镇煤矿产量约占总产量的50%。特别是开采3.5 米以上厚煤层的乡镇煤矿（在晋陕蒙西、新甘宁青，这类煤矿约占50 %）， 资源回收率一般在10～15%左右。其它省区煤炭资源回收率普遍较高，特别在煤炭资源贫乏的华东区，乡镇煤矿主要开采表外储量以及残采、复采。
2.乡镇煤矿分布及产量构成
1995年全国共有乡镇煤矿72919个，产量57918万吨，主要分布在27个省（区、市）的1257个产煤县。其中，有16个省区的乡镇煤矿产量超过1000万吨，这些省区的乡镇煤矿产量占全国乡镇煤矿产量的91.8%。产量超过5000万吨的有山西和四川。贵州、湖北、福建、湖南、江西、云南、四川、广东、甘肃及北京等10个省（区、市），乡镇煤矿的产量超过本省区总产量的一半。
乡镇煤矿产量在30万吨及以上的产煤县有327个，1995年生产煤炭4.65亿吨，占全国的78.8%。产量在100万吨及以上的产煤县有165个， 产煤3.75亿吨，占全国的64%。产量超过1000万吨的县有2个， 即山西大同市南郊区和左云县。
3.矿井规模、装备及安全状况
1995年全国乡镇煤矿平均单井年产量0.79万吨，其中，山西和山东两省分别为2.35和2.2万吨，而贵州和广西只有0.31和0.14万吨。
装备“五小件”（绞车、风机、水泵、矿灯、瓦斯测定器）的矿井33486个，产量43908万吨，分别占全国乡镇煤矿的45.9%和75.8%。实现“五消灭”（消灭独眼井、自然通风、井下明火照明、明火放炮、明刀闸开关）的矿井25853个，产量39298万吨，分别占全国乡镇煤矿的35.5%和67.9%。
1995年乡镇煤矿事故死亡人数达5240人，百万吨死亡率9.05人，其中集体煤矿百万吨死亡率6.74人，个体煤矿17.97人。
4.经营管理状况
集体所有制煤矿是乡镇煤矿的主体，全国共有34163个，产量45512万吨，分别占全国乡镇煤矿的46.9%和78.6%。平均年产量1.33万吨，较全国平均值高0.54万吨。
多数乡镇煤矿采取集体委托个人承包经营。目前已涌现出一批综合经营、股份制或股份合作制的乡镇煤矿和以煤矿为龙头的企业集团，这是乡镇煤矿发展的新趋势。
在山西北部、内蒙古、黑龙江、陕西、贵州（这几个省区乡镇煤矿产量占总产量的40%左右）等主要产煤区，由于受运输条件及煤炭市场制约，多数乡镇煤矿微利经营，少数煤矿靠少交税费吃维简费勉强生存，也有的煤矿关停并转；市场条件好的华东、华南、华中地区，乡镇煤矿经济效益好；其它省区的乡镇煤矿盈利状况处于上述两类之间。
乡镇煤矿产品以当地销售为主。1995年运出省外11211万吨， 占总产量的19%4%，占全国省际煤炭净输出量的1／4以上， 在全国煤炭供需平衡中起重要作用；出县的煤炭占总产量的43%。山西、河南、贵州、陕西4个主要输出省销往省外7163万吨， 占全国乡镇煤矿出省销售量的64%。
省级乡镇煤矿的行业管理，除个别省外，由各省区的煤炭工业厅（局）负责；煤炭部确定的116个重点产煤县， 基本上都设有煤炭管理局，30万吨以上的产煤县中，90%以上由煤炭管理局管理。
5.主要技术指标抽样调查分析
对16个省区的2万多个矿井进行了调查分析， 这些矿井占全国乡镇煤矿总数的27%，总产量的43%，可以反映全国乡镇煤矿的基本技术状况。
设计服务年限小于10年的矿井占60～70%，产量占30～40%。其中，小于5年的矿井约占40%，产量约占20%；服务年限大于10 年的矿井约占30～40%，产量占60～70%。晋陕蒙（西）区服务年限大于10年的矿井占63%，产量占71%，高于全国平均水平。
正规矿井一般采用壁式（长壁、短壁）采煤方法，多数矿井采用落后的房柱及巷道采煤方法，用煤柱代替支护，回采率低。采用壁式采煤的矿井数和产量均占20%左右；80%的矿井采用房柱及巷道采煤方法。在富煤地区，晋陕蒙（西）采用壁式采煤法的矿井仅占9%， 产量占12%；新甘宁青采用壁式采煤法的矿井占12%。煤炭资源较少的东北、华东和中南区、采用壁式采煤法的矿井比例较高，东北约40%，安徽46%，福建32%，湖南25%。
60～70%的矿井开采深度小于100米，其中小于50 米的矿井约占40%；100～200米的矿井占20～30%，200米以上的占10%。
开采煤层厚度小于1.3米的矿井约占30%，1.3～2.0 米的矿井占30%，2米以上的占40%。开采煤层厚度在各省区差别较大， 富煤省区煤层较厚，贫煤省区则相反。约70%的矿井属于低瓦斯矿井。
三、存在问题
1.缺乏有效的宏观调控手段
乡镇煤矿盲目发展的情况相当严重，造成大量生产能力闲置。晋陕蒙（西）及黑龙江等地区闲置生产能力在20%以上，企业经济效益下滑。
2.开采秩序混乱
1995年全国共有无证非法开采矿井22021个，占乡镇煤矿总数的30.2%，生产煤炭约6600万吨，所占比例并不大，但由于数量多、 分布广，严重干扰煤炭生产秩序，给国有大矿造成了巨大经济损失。
3.资源破坏和浪费严重
在富煤省区，资源破坏和浪费严重，开采2 米以上煤层的乡镇煤矿占40%左右，晋陕蒙（西）达60%，其中开采3.5 米以上厚煤层的矿井占50%。这些开采厚煤层的乡镇煤矿，有80%的矿井采用工作面无支护或基本无支护的高落式、巷道式等非正规采煤方法和落后的采掘工艺，资源回收率只有10～15%。
4.安全状况差
1995年，全国乡镇煤矿平均年产量仅0.79万吨，相当于1981年的水平。年产量不足1万吨的矿井占总数的70%，每矿平均年产量只有0.27万吨，不具备正规办矿的条件。
1995年全国有65%的乡镇煤矿（产量占32%）没有实现“五消灭”，不具备起码的安全生产条件，安全状况差。1995年全国乡镇煤矿百万吨事故死亡率达9.05人，其中，山西、山东和江苏等管理较好的省区，已下降到4人以下，而广西、青海、湖南、广东、江西、甘肃、云南、 吉林、湖北等9个省区高达15人以上。
从业人员素质低，文盲半文盲占半数以上，而且外地临时雇工多。1995年，山西外省籍从业人员占54%，河南占65%，队伍很不稳定，培训难度很大，严重制约乡镇煤矿向正规化、集约化方向发展。
5.不合理负担过重
乡镇煤矿普遍存在负担过重的问题，各种税费多达20～30种，吨煤费用30～40元；个别地区税费有40多种，吨煤费用高达70 元。 这些税费中，有相当一部分是不合理收费，尤其是流通环节盘剥最为严重。乡镇煤矿利益分配不合理，自我积累意识差，缺乏再投资能力。
四、发展趋势及对策建议
1.发展趋势
2010年以前，影响乡镇煤矿发展的主要因素不会有大的变化。我国仍将处于社会主义初级阶段，能源需求的增长仍将主要靠煤炭来满足，人力资源和煤炭资源可以满足乡镇煤矿发展的需要，国家将继续坚持“中央和地方并举，大中小煤矿并举”的煤炭工业发展方针，对乡镇煤矿实行“扶持、改造、整顿、联合、提高”的方针，农业和农村经济发展需要乡镇煤矿，地方政府将进一步发展乡镇煤矿。因此，乡镇煤矿仍将蓬勃发展。
“九五”期间，乡镇煤矿的发展进入以提高经济效益和整体素质为中心的新阶段，整体素质提高的速度将超过以往任何时期，但受资源赋存条件和当地经济发展水平的影响，发展不平衡，将出现两极分化的趋势。在煤炭市场供大于求的形势下，乡镇煤矿将以追求经济效益、增强市场竞争力及开拓市场空间为目的，在销售体制、经营方式、煤炭加工、综合利用、多种经营等方面实施战略性调整和转变，其转变速度可能大大超过技术素质提高的速度。
2010年以前，全国乡镇煤矿发展的总趋势是产量稳步增长，但受市场需求的制约，增速将有所下降，而且各省区差异较大。综合分析影响各省区乡镇煤矿产量增长的主要因素，可将全国27个产煤省区为5 种类型。第一类产量稳步快速增长，包括山西、陕西、内蒙古和贵州4 省区，乡镇煤矿发展前景广阔。第2类产量稳步慢速增长，包括新疆、 甘肃、宁夏、青海和云南5个省区，有发展潜力，但受外运条件的限制， 主要满足本地区煤炭市场需求。第3类产量适度增长， 包括煤炭净输出省黑龙江和河南，煤炭净输入省湖南、山东和河北，以及基本上自产自用的四川省。这些省区的乡镇煤矿靠近煤炭市场，有适合乡镇煤矿开采的煤炭资源，但不丰富，而且开采条件较差，发展受到限制。第4 类产量维持现状，包括北京、安徽、湖北、广东和广西5省（区、市）， 都是煤炭净输入省（区、市），尽管资源有限、开采条件差，但受市场拉动，可维持目前产量水平，个别省区可能略有增长。第5类产量逐步下降， 包括辽宁、吉林、江苏、浙江、福建和江西6省， 也都是煤炭净输入省，煤炭资源少，开采条件很差，残采复采和开采表外储量的矿井占很大比例，进一步发展有许多不确定因素，“九五”期间基本可以保持目前产量水平，2000年以后，个别省区产量可能下降。
2.对策建议
乡镇煤矿的发展应以提高经济效益和整体素质为中心，走可持续发展道路，加快两个根本性转变的步伐，采取加强宏观调控和重点扶持相结合的发展战略。
宏观调控的主要内容有：加强行业管理，进行科学规划，实施总量控制，整顿采矿秩序，加强市场监管，提高资源回收率。
对乡镇煤矿的扶持包括政策、技术、资金及资源等方面，以政策和技术扶持为主；要继续发挥地方政府的积极性；国家的资金和技术扶持的重点应放在煤炭输出省区和重点产煤县。
鉴于我国正处于由计划经济向市场经济过渡时期，必须采取行政、法律、经济等综合措施，确保乡镇煤矿发展战略的顺利实施。具体措施建议如下：
（1）统筹规划，实行总量控制
——各省区煤炭管理部门应在《煤炭工业“九五”计划和2010年规划目标》的指导下，编制县级乡镇煤矿开发规划，确定合理开发规模，确保煤炭工业的稳定、健康发展。
——实行总量控制。乡镇煤矿的发展仍将保持较强的增长态势，而煤炭市场供过于求的局面将继续存在。因此，国家必须对乡镇煤矿的生产进行总量控制。要进行煤炭需求预测，制订煤炭生产调控指标，采取行政、法律、经济等综合手段，协调各方面的关系，做到产、运、销基本平衡，各类煤矿协调发展。
（2）认真贯彻《煤炭法》，加强行业管理， 整顿采矿秩序和煤炭市场
——加强县乡两级煤炭行业管理。煤炭年产量30万吨以上的县，必须有煤炭工业管理机构；年产10万吨以上的乡镇，应设立煤管站。各级煤炭管理部门要建立健全行政执法机构，加强执法力度。
——严格办矿审批。各级主管部门要按有关规定，严格审批开发规划、办矿许可和煤炭生产许可。
——坚决取缔非法矿点。结合《煤炭法》的贯彻执行，对乡镇煤矿进行全面整顿，取缔非法矿点，制止超层越界开采等非法行为。
——整顿运销秩序，规范煤炭市场。根据《煤炭法》有关煤炭经营管理的规定和配套法规，认真贯彻煤炭经营管理办法，强化煤炭经营企业的资质审查和审批，整顿煤炭经营秩序，禁止非法煤矿生产的煤炭产品进入市场。
——禁止乡镇煤矿开采国家明令保护的稀缺的优质焦煤和肥煤，以及严重污染环境的高硫煤。
（3）大力扶持乡镇煤矿，发挥地方办矿的积极性
——国家和各级地方政府现有的、行之有效的扶持性经济政策，诸如维简费、开发基金、安全基金等，应继续执行，并完善管理使用办法，切实管好用好。
——强化产煤县、乡、镇人民政府行政负责人对本辖区内非法办矿和安全生产的法律责任。
——为乡镇煤矿提供必要的煤炭储量，总量达到1000亿吨以上。已报废的矿区、矿井和关闭的国有煤矿剩余储量，可划出一部分给产煤县开采。鼓励产煤县组织乡镇集体在预测含煤区和普查区内进行勘探，按照“谁投资勘探，谁优先开发”的原则，依法开办乡镇煤矿。
——开辟乡镇煤矿导向性信贷资金渠道，重点安排煤炭净输出省区和重点产煤县乡镇煤矿的建设和改造，建设一批骨干矿井。
——减轻乡镇煤矿负担，取消一切不合理收费增强乡镇煤矿自我积累、自我发展能力。
——加强乡镇煤矿从业人员培训，实行强制性安全培训。
——为乡镇煤矿提供技术服务。科研、设计、制造、信息等单位要面向乡镇煤矿，根据乡镇煤矿的特点，提供优质服务。研制适合乡镇煤矿的安全可靠、高效配套的提升、运输、采掘、通风、排水、供电等设备，并组织定点生产供应。
（4）联合改造，提高乡镇煤矿整体素质
——制定和实施乡镇煤矿的联合改造规划，加大矿井规模。在已获得工业储量的整体煤田中新建乡镇煤矿，矿井规模晋陕蒙地区不小于15万吨／年，江南骨干矿井不小于6万吨／年，其它地区不小于9万吨／年。
——改革采煤方法。乡镇煤矿的技术改造要以推行正规采煤方法为核心，对开拓、提升、运输、通风、排水和供电等进行配套改造。
（5）切实抓好重点产煤县和样板矿建设
——建设200个重点产煤县。力争“九五”时期建成100个能够长期稳定生产、富有活力的重点产煤县，到2010年，再建100 个重点产煤县。
——建立样板矿。年产30万吨以上的产煤县，要重点建设1～2个样板矿，有条件的要扶持组建1个乡镇煤矿集团企业， 对全县乡镇煤矿起带动和示范作用。