顾客感知行政服务质量管理，本文主要内容关键词为：质量管理论文,顾客论文,行政论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：D035 文献标识码：A 文章编号：1000-2804(2009)01-0100-06
随着服务型政府的理念被落实到服务型政府建设的实践中来，对政府进行绩效评估也引起了广泛的关注和重视。绩效评估可以有多种路径，其中，以顾客感知行政服务质量为切入点的研究是一个重要方面。在某种意义上，从政府行政服务顾客感知质量的角度去对政府工作作出评价，更合乎服务型政府建设的要求，也更能促进服务型政府建设沿着正确的方向前进。顾客感知服务质量测评原本属于工商管理领域中的一种新方法，随着新公共管理运动的兴起而被引入到政府绩效评估中，用来评估政府的行政服务质量。在我国的服务型政府建设中，这项方法和技术的研究还处于起步阶段，需要对其进行深入的探讨，以求助益于我国服务型政府建设。
一、基本原理与方法
顾客概念应用于公共部门是一种新现象，是伴随公共部门质量管理运动和管理咨询的兴盛而出现的。克林顿1993号令认为，公共部门的顾客是指部门或代理机构服务的个体或实体机构。笔者认为顾客就是政府各类服务对象，是与政府直接接触的各类公众。感知一词来源于拉丁语percipere，是一个哲学术语，其原意为make something reflected in the consciousness through sense organs，其含义为“客观事物通过感官在人脑中的直接反映”。在服务行业的管理中，服务质量是一种由顾客主观上加以认可的质量，即服务水平是由顾客界定的。而顾客在服务接受的始末，通过自身的体验和感觉，能够感知到服务的实际绩效水平。格朗鲁斯于1982年提出顾客感知服务质量的概念，后来又提出顾客全面感知质量的概念性模型，指出顾客感知服务质量包括过程质量和结果质量。顾客感知质量概念是基于服务业重要特点而提出的。
政府行政过程也是一种服务。布劳克在其《法国行政辞典》中把“行政”定义为：“公共服务总体，从事于政府意志的执行和普遍利益规则的实施。”《世纪词典》有关行政的说法是：“行政人员的责任或职责，特别是政府的执行职能，包括政府的总体的和局部的所有的权力和职责的行使，它既不是立法的，也不是司法的。”①从行政管理专家对行政的定义可以看出，政府行政也是一种服务，具有服务的无形性、不可储存性、生产与消费的同时性等特点，因此，顾客对行政服务也有一个感知过程，也会对政府服务进行评价。
当前，我国许多学者对政府行政服务质量的研究主要侧重于其所提供服务的满意度测评上，实践中也是基于满意或不满意的结果来进行政府内部绩效考核的，顾客满意度数据的获得对于政府质量改进的指导还是模糊的、笼统的，政府还是不知自己工作中存在的问题到底是什么。因此，我们认为，应当将顾客感知的行政服务质量作为当前我国政府服务质量管理的突破口。这是因为，感知质量是对政府服务表现具体、客观、细致的评价，可以将评价内容反馈到相关的基层部门，不但可以作为内部绩效考评的资料，也可以成为进一步有针对性地改进工作的依据。
显而易见，顾客感知行政服务质量是顾客对政府行政服务表现的评价，是对其所经历的服务过程和结果的评价。刘武等将顾客对政府服务的感知质量定义为顾客对政府提供服务品质的判断[1]。随着研究的深入，要对政府行政活动的具体内容进行顾客感知质量研究的话，就需要去研究我国各级政府机关在实施行政审批、政策咨询、行政救济、行政奖励等服务时（即顾客与政府接触的过程中）所感知到的服务质量，通过这一途径，才能对政府行政服务的绩效作出科学合理的评价与判断。
（一）规范化管理
通过研究影响顾客感知行政服务质量的因素发现，服务设计、部门之间的分工—协作、服务意识等组织内部因素都对顾客感知质量有重要的影响。因此，政府可以通过自身内部的规范化、制度化管理来提高顾客感知质量。通过科学的服务设计、合理的分工与有效的协作，可以增强政府工作的制度化、规范化。比如，可以通过服务设计来提高服务过程的便利性，尤其是可以通过科学技术的应用，加强电子政务建设等方式去提高政府机关内部的工作效率。当然，政府在这样做的时候，需要不断地调查顾客的需求，了解他们的便利性需要，不断设计实行流程再造，满足顾客在尽量少的精力、时间等的投入下，获得最快捷的服务。同时，也要将顾客与政府服务的接触时刻设计得更加人性化，让他们有便利的感受，如提供休息的场所，让他们的咨询便利，提供“大堂经理”这样的人随时为顾客提供服务，满足顾客的要求。其中，最为根本的还是要对分工—协作体系进行科学的设计，即按照顾客的需要来设计部门与人员，而不是因人设部门或因人设岗位。同样，为了顾客的利益，要将合适的人安排在合适的岗位上，做到专业对口，不断进行职业教育和加强思想道德的教育。
提高公务员的服务意识和知识技能是加强规范化管理的核心要素。目前，我国对公务员的管理尚处于探索阶段。在公务员服务意识评价的获取方面，对于领导人员的考核是比较确定的，责任是明确的，但是对于具体的办事人员如何考核与奖惩是目前的难题。正是由于这个原因，以顾客感知行政服务质量为引领，才能使公务员的管理有路可循，才能制定出科学合理的考核指标，并以这些指标为基准去加强对公务员的监督以及建立起合理的激励机制。
（二）加强社会监督
顾客感知行政服务质量是对政府进行社会监督的一个新的尝试。我们知道，由于政府服务工作是代表公民在行使权力，因此，公民以及公民代表团体的监督是提高政府服务质量的主要途径。社会监督指公民、社会团体、社会舆论等凭借国家宪法和法律赋予的权利，对政府机关的行政活动进行的监督。它是一种自下而上的、非国家性质的监督，监督的主体是公民或非政府机关的社会团体组织，监督的客体是政府机关及其公务人员。但是，传统的政治学研究更多地停留在监督体制的探讨上，而在监督行为方面，总是找不到切实可行的对策，顾客感知服务质量是在社会监督行为方面所进行的创新，它可以使社会监督真正地落到实处。
（三）让公务员在工作中受到教育
服务意识对于顾客感知质量的影响是最重要的，一线员工的表现最能影响顾客感知质量。传统的行政管理学理论，多从理论演绎的角度来论证服务意识对服务质量的影响，所以，在行动方案方面，往往强调加强对员工责任感的政治思想教育。在韦伯那里，我们所看到的是，在需要高度责任感的工作中，薪水等外部激励是次要的，重要的是教育工作。韦伯的观点是应教育他们要有为民服务的意识和责任感，要有职业的自豪感，把自己当作政府的代表。但是，对于公务员的职业活动来说，教育如果同工作相分离，是很难取得实效的。在这方面，OECD的观点是，在选拔、任用服务人员的时候，要把适合接触顾客的公务员放置到合适的岗位，因为有的公务员是适合接触服务的，而有的就不一定是适合的[2]。其实，如果我们把顾客感知行政服务质量作为评价政府以及公务员的重要途径的时候，公务员在其工作中就会把顾客感知放在一个重要位置上，而顾客对服务质量的感知状况在反馈到保管员这里的时候，就会重新塑造保管员的行为，就会培养起公务员的服务意识，同时也会在刷新公务员的专业技能方面发挥作用。所以，运用顾客感知行政服务质量来评价政府，也会在保管员管理方面发挥意想不到的功效。
二、基本内容
顾客感知质量包括过程质量和结果质量，这是企业服务管理的共识。由于在行政服务过程中，顾客感知服务质量的过程是由服务的接触过程和服务的结果组成的。所以，关于政府行政服务质量的构成应当包括以下几个方面。
（一）顾客感知行政服务的过程质量
由于服务的生产与消费是同时进行的，因此，顾客必须在现场并参与生产过程，与员工互动。这个过程中的所有要素都会影响感知过程，包括人员表现、设施的提供、流程的便利等。政府行政服务和其他服务企业一样，顾客是被过程化的，或者说产品是一个过程。过程是最终产品不可分割的重要组成部分。
首先，在服务的生产过程中，顾客与服务人员以及机构发生多层次和多方面的交互作用，交互过程的好坏直接影响顾客的感知程度，决定质量的高低。当服务结果基本上是标准化的情况下，过程质量往往成为判断行政服务质量的惟一重要标准。由于行政服务是依法办事，那就意味着只要具备相应的条件，就会得到同样的结果。在一些简单的行政审批、认证等政府行为问题上，只要具备相同的条件，就会有相应的结果。“过程质量比产出质量更重要……如果服务产品的技术质量是可接受的，那么，过程质量在总的顾客感知质量中常常比产出质量重要得多。”[3]当然，一些比较特殊的情况下，需要政策的灵活掌握，行政审批或裁决的过程比较复杂，结果质量就更为重要了。无论是简单的还是复杂的行政服务，过程质量是最重要的组成部分。顾客认为政策是公共行政接触时必须具备的，政策执行与政策制定是同样重要的，这两个问题都会影响行政机构与顾客之间交易的内容、结果和交易的过程。顾客分不清哪个是内容，哪个是过程，对他们来说，这些都很重要。例如，交易的内容是获得新开企业的一个许可证，服务内容就是许可证的申请，结果是许可证的获得。过程包括为获得许可证所需要的时间、金钱的付出，这些过程对于顾客来说是很重要的，时间对于他们就是竞争胜利的法宝。顾客往往在感知政府服务质量的过程中，会将政策、政策的执行过程与结果的获得混在一起。
其次，服务接触是过程质量形成的关键环节。对于没有与政府打交道的人们来说，对政府的服务是无法进行感知的。服务质量的感知只有在与政府实际的接触过程中才能根据其一系列的表现作出说明和判断。Parasuman等认为，服务质量是顾客对服务提供者所提供服务的整体水平的评价[4]。贝特纳等认为，感知顾客质量是基于服务接触过程形成的[5]。服务接触本身就构成了服务机构的中心任务，它是组织提供的服务组合中最具有影响性的因素，因此，服务接触的质量成为整个感知质量的最基本组成部分。在管理过程中，如何设计和管理服务接触，从而使顾客和员工都满意是很困难的事情，这也使得服务接触更显得重要。在服务接触过程中，顾客和雇员被置于一个特定的环境中，这个过程的质量受服务营销、顾客行为、员工之间的关系以及组织行为的影响，包括了顾客与员工、顾客与组织之间在相遇、互动、离开等环节中所有的感情、行为表现的综合。好的服务接触是在好的服务设计、好的服务控制过程的基础上形成的。顾客感知政府服务质量也是在顾客与政府机关及其人员的接触过程中形成的。对于顾客来说，他们认为每一次与政府接触的过程是很重要的，因为自己的时间和精力、办事情的成效决定于具体的接触过程中，这就是中国的老百姓认为的具体的办事过程。
随着服务的进一步发展，顾客与机关人员的不断互动，质量的各个不同的要素在顾客的印象中有一个总的汇集。这个过程的要素主要包括，人员的表现、服务流程的设计、通讯技术的应用、联络方式的便利程度、办理的快慢、等待时间的长短、地点的方便寻找、结果的查询方便与否、顾客有问题时随时有人员的解答和协调等，哪个环节有问题，都会影响顾客的感知。服务接触过程是政府行政服务的重要特点，顾客对这个层次的感知是最直接的，而这个过程也最能体现政府服务质量水平。
（二）顾客感知行政服务的结果质量
格朗鲁斯将顾客感知质量分为技术质量和功能质量，或称结果质量和过程质量。所谓结果质量就是产品的内在质量，是产品的核心构成部分。对于公共服务来说，服务结果和制造业的结果有很大的差异，制造业的结果功能更加有形化，而服务的产品结果是无形的成分比较多。如，咨询公司的服务结果表现是提供一个报告；地方政府的服务结果是为顾客提供住房和保险；学生得到的服务结果是拿到了学位或文凭。结果也是服务有效性的同义词，不同的服务结果是不同的，从这个意义上说，结果是一种最终状态(end states)，结果也可以看做是一切投入要素产生的结果[6]，是重要的质量构成因素。布瑞迪等认为技术质量在服务中非常明显地影响顾客对质量的感知，并将该因素定义为“生产过程结束后，留给顾客的东西”[7]。
对于每一次行政服务，顾客都是为了一定的“所得”来参与服务的，如申请养老保险的顾客希望得到政府的许可，申请开办企业许可证件的顾客希望能顺利拿到政府的许可证等。一般来说，顾客对技术或结果质量的测量是比较客观的，因为结果质量所涉及的主要是技术方面的以及有形的内容。笔者在2007年3月至7月期间对30位熟悉政府行政服务的人员做了访谈，许多受访者认为，“态度是次要的，结果更重要。”因为顾客更看重的是服务的便利性和时间的节省，他们认为经常为了一件事情白跑就是质量差的表现。服务过程和结果“是不同顺序出现的质量方面，服务的传递影响服务的结果但不能将二者混为一谈。他们都是提高一个国家生活条件的工具，例如快速和容易接近的医疗或教育服务可以提高国家的生产力。服务传递成分只是公共服务和产品的一部分，他们也是获得服务结果和产生社会影响的重要手段”[8]。
顾客感知的总体，是由一系列的服务接触和最终的结果构成的。对于到政府机关办事的单位代表或个人来说，都想在最短的时间内获得自己想要的结果。因此，政府机关仅有良好的态度而对于事情总是拖延或不能办结，对顾客的感知质量会带来极大的消极影响。在顾客看来，不管态度怎样，只要能将事情办好是最重要的。可见，在服务态度和服务结果的比较中，结果在顾客那里往往被认为是最重要的。顾客的价值就体现在这里，而态度的好与坏，响应的及时与否似乎已经是次要的了。
（三）过程质量和结果质量共同构成顾客感知行政服务质量
对于顾客来说，过程质量与结果质量是构成总的对质量评价的两个缺一不可的要素，而结果是顾客感知行政服务质量的最终要素。
首先，结果与过程相比，结果更加重要。在访谈中，有一位顾客就指出，“现在政府有些公务员的态度没有问题，但是他们在‘和颜悦色’的态度下告诉你，这事不归他管，然后就将事情踢出去了，顾客白跑一趟。”“过程很好，但最重要的是为老百姓办实事，结果最重要。”可见，在服务态度和服务结果的比较中，结果在顾客那里往往被认为是最重要的。
其次，结果是顾客价值的重要体现。如公式所示：
就政府服务来说，廉价性是很重要的特点。因此，顾客为获得服务所付出的成本是决定顾客价值大小的至关重要的因素。顾客一次能办成的事情，如果多跑几趟，顾客付出的成本就是成倍在增加，而获得的效用却没有增加。顾客到政府机关办事的目的不是为了体验过程，而是为了获得最终结果。
三、主要测评维度
由于政府行政服务的特殊性，顾客在与政府接触的过程中，其感受也具有不同于工商企业以及服务行业的特点，这些特点表现在顾客感知政府行政服务的维度上，可以概括为以下几个方面。
（一）公平守法性
由于政府的服务过程就是依法行政，因此，顾客判断一项服务优劣的标准就是政府机构及其人员是否根据法律规定在行使公共行政权力，是否在服务过程和服务结果上能够一视同仁。在现实生活中，有熟人和没有熟人在办事的过程中和办事的结果中所感受到的质量是有差异的，这里的熟人就是中国人认为的“关系”，关系是行政腐败的一种表现。在服务企业中，不同的价格可以享受不同的服务，但政府的服务是公共服务，“价格”是一致的。因此，顾客在判断公共服务时的主要标准就是公平性。而保证公平性必须通过依法行政（法的含义很宽泛，不仅指法律法规，也指政策及其相关的执行条例、规定等。我们的研究使用的是宽泛的含义）。在我国，一些基层行政组织存在着法制化不足，“人治色彩浓厚”的问题，在政府与社会与公民的关系上，更表现为“统治行政而不是管理行政”。许多部门缺乏依法行政理念，常常是依照稳定性差的长官意志或个人意志来办事。因此，在我国不断推进依法行政的改革，将对服务型政府的建设和顾客感知质量的提高具有十分重要的意义。
（二）公开透明性
公共部门的行政服务与私人部门所提供的服务之间的最大区别就是透明性的问题。因为公共服务是代表公民在行使权力，而公民有知情权，政府要对公民负责就要真正将信息与公民分享，接受公民的监督，让公民参与决策与决策的执行过程，以体现民意，发现公共决策和执行中的偏差。
新公共行政认为，政府在治理过程中需要将服务行政的信息公开，这是公众参与公共事务的重要途径和条件。行政信息的公开是顾客接触服务的第一保证条件，否则，无法接触到服务，也无法配合政府部门完成整个服务过程。信息公开包括服务程序的公开性、服务结果的透明性和投诉渠道的公开性。在现实生活中，政府机关在政策和执行政策时不能做到完全的公开透明，一是由于官僚机构越来越倾向于通过公务知识进一步提高其权力，甚至通过“暗箱”操作进行寻租等腐败行为。二是政府作为公共部门不能进行营销活动，一般来说，在财政预算中也没有营销方面的拨款，所以不能像企业那样将产品和服务过程的信息做到充分的公开透明。三是政府对于如何设计一定的程序和平台让信息到达顾客等问题，没有进行深入思考及采取相应的行动。目前，无论是美国的“阳光法案”，还是我国政府政务公开的行政原则，都体现了各国政府致力于透明度提高的导向和努力，即力图从制度上对公开透明性进行保证和推进。
（三）廉价性
政府服务不仅应当是高效的，也应当是廉价的。政府服务的廉价包括政府工作人员的廉洁自律和政府公共服务成本的低廉两个方面。泽斯曼尔认为，感知质量包括感知到金钱的价格，优质优价[9]。在私人性服务企业这是判断质量的一个重要标准。沃斯等也认为，价格对顾客满意起很大的作用，价格会和绩效表现一起发挥作用，随着服务的不同进行变化。这些对顾客感知服务的满意度起着很大的作用。价格、绩效和期望在特定的服务交换中起着决定满意判断的作用。价格对于很多服务企业是波动的，需求导向的价格与绩效一起起作用，绩效随着服务的不同而不同，价格与绩效的整合性，成为期望绩效、实际绩效和满意判断的调节因素[10]。在政府提供的行政服务中，由于缺乏营利性价格的调节和控制，顾客没有选择的空间，所以，价格因素不是顾客感知的重要因素，只有服务的具体表现和服务的结果成为判断服务质量的主要因素。但在许多地区，由于政府的垄断性，在服务过程中增加了其他服务附加费用，如停车费、复印文本费，这都是顾客抱怨之处。另外，在公共行政中进行定量化设计是极其困难的，张康之认为，由于“行政组织是一种特殊的公共权力组织，它所生产出来的产品或服务是一些‘非商品性产出’。这些产品或服务并不进入市场的交易体系，不可能形成一个反映其生产的机会成本的货币价格”[11]。由于公务员是纳税人供给的年俸，所以，公务员应该廉洁，公共行政服务的成本也是由纳税人出过费用的，所以在享受行政服务的过程中，基本是免费的，最多也是收一个低廉的工本费用。政府服务过程中如果是乱收费，那么公民的感知质量就是非常差的。所以，顾客有理由要求廉价的服务，要求政府及其机构提供与服务企业一样良好的服务。
（四）公务员服务精神
目前人们对公务员的抱怨是政府机关服务质量差的集中表现。顾客抱怨公务员不能认真工作、腐败、缺乏创造性、程序化、刻板、缺乏公共服务精神等。奥斯本等认为，“大多数人在同政府打交道的经验中，最大的刺激是官僚政治的傲慢。”[12]为了改变这种现状，需要从公务人员的服务精神的培养方面入手。所谓公共服务精神就是指公务员基于公共精神而服务于人民的信念和责任心。张康之认为，信念是人们对现实做的一种价值判断和推论。这种为民服务的信念，是由服务理念转化而来的自觉服务倾向[11]。戴维德指出了信念对于政府服务的重要性，“信念的失败将使得任何民主都在权力的腐败面前显得脆弱。”[13]对于通过国家税收来获取报酬而不是直接获利于服务的公务员和管理人员来说，如何通过自己的职业道德、自律精神来服务于公众是一个根本性的问题。在私人部门，一般来说，是可以通过商业性的微笑来获取服务订单，从而保证利润并因此而获得个人收入的一定增长，在此，服务的效果直接与利润挂钩；在公共部门，是通过获得和拥有公共精神来改善和提高服务质量的。
造成目前公共服务精神缺乏的原因是考核的难度比较大。张康之认为，以现代官僚制为组织结构形式的公共行政具有这样两个层次的责任：第一个层次是政府责任，第二个层次是行政人员责任。对于一般的行政人员的责任控制则没有太好的方法，一般的外部控制只对政务官有作用，而对于事务官员却主要以来自于官僚体系的组织结构和行政程序的形式合理性的增强和技术化程度的提高来提供保证的，对于行政人员的个人信念、主观动机等基本没有更好的方法[11]。沃尔夫指出，非市场产出“通常是一些中间产出，也即充其量是最终产出的‘代理’……间接的非市场产出对最终的产出的贡献程度是难以琢磨和难以度量的”[14]。政府在总体上的这种非计量性质，决定了行政行为的无法计量化，因此，也无法精确合理地确定人们的责任。在责任无法计量的情况下，政府官员的绩效也无法考核与监督，因此，会出现官僚主义，即将权力与责任分离，将权力掌握在自己手中，而将责任推给制度或别人。形成公共服务精神缺乏的另一个原因是政府的垄断性，罗伯特·默顿认为：“不管在等级制度中是什么职位，官僚都是以代表整个组织的权力和声望的身份行动的。他的官方角色被授予了明确的权力，这常常会产生一种实际表现出来的盛气凌人的态度……在竞争制度中，顾客可以转向其他组织做生意，借此表示他的抗议。但是，对于有垄断性质的各个组织来说，不可能找到这种替代物”②。这就是说，官员的官僚身份容易导致官僚主义的态度，加上垄断的地位，会使这种官老爷很难改变自身，其结果是本来作为公共权力的代表变成了人民的老爷，尤其在那些实行总量控制的强制性政府服务项目上，更是如此。另外，官僚制的价值中立原则也是公务员公共服务精神差的原因之一。“官僚制中的冲突来自于一种颠倒的情境，即发生在官僚制结构所要求的非人格化关系取代了人格化关系的时候。”③这就是说，顾客在与政府机关的人员进行互动时，最需要是关心、移情性等人格化的关注，但由于顾客接受到的是官员以规则为工作标准和依据的非人格化的对待，这容易导致官员与顾客的冲突，抑制服务意识的形成和强化。因此，只有通过不断地教育与培训来提高公务员的敬业精神，强化公务员的责任心，并以此获得整个政府服务质量水平的提高。
顾客感知行政服务质量的管理是一个系统工程，需要政府机关以顾客为导向，不断进行调研，发现工作中存在的问题，不断改进服务质量。
收稿日期：2008-11-05
注释：
①转引自彭和平《国外公共行政理论精选》，中共中央党校出版社，1997年，29页。
②引自彭和平《国外公共行政理论精选》，中共中央党校出版社，1997年，103页。
③转引自彭和平《国外公共行政理论精选》，中共中央党校出版社，1997年，102页。
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