加入WTO后的就业形势、就业环境和就业对策，本文主要内容关键词为：对策论文,就业形势论文,环境论文,WTO论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
随着我国经济体制和政府机构改革不断向纵深推进，一度被视为计划经济优越性的无“失业”人员的状态被不可避免地打破，“失业”二字堂而皇之地登上了各种表格和大小报刊，一批又一批的企业（尤其是国有企业）职工和机关事业单位人员下岗、分流甚至失业，成为人们不能不关注的社会问题。特别是在我国已经加入WTO的一年以后，应该怎样看待当前的就业问题，正确判断我国面临着怎样的就业形势，是各级政府十分关注的问题。本文的目的就是试图对我国当前的就业形势作一判断，并对当前的就业政策提出自己的看法。
一、形势突出，但是并不见得十分严峻
就业形势是否能够用“十分严峻”一词来概括，既要从社会历史发展的角度来看，也要用科学的态度来分析。
从历史的角度来看，80年代末，我国公布的城镇登记待（失）业率才1.8％（注：《中国统计年鉴》，中国统计出版社出版。），而现在城镇登记失业率已达3.6％（2001年底）（注：《2001年中国劳动和社会保障统计公报》，劳动和社会保障部、国家统计局共同发布。），失业率确实上升了。我国在10来年的时间里，失业率上升了100％。如果从传统计划经济或者是经典社会主义的观点来看，失业率确实是高的，上升速度也确实太快。但是，即使不提解放前，仅从建国50年的时间尺度来看，也没有建国初期的失业率水平高。据国家统计局社会统计司所编写的《中国劳动工资统计（1949—1985）》的数据，从1949年到1955年，我国城镇登记失业率平均达到14.79％。
如果放在市场经济这样一个大的范围，用世界的眼光来看，我国的失业率并不特别高。谈到失业率，我们一定要用准确、科学的概念来表述它。目前失业率有几种：一个是“城镇登记失业率”，一个是“城镇调查失业率”，再一个就是“不充分就业率”。
首先，考察“城镇登记失业率”。2001年，我国的城镇登记失业率3、6％，而全世界的平均值为7％（注：《2000年世界就业报告》，中国劳动保障出版社。）。即使按照有些人计算的，把各类企业下岗职工中没有工作、正在寻找工作的人和各类学校毕业生没有找到工作的也计入失业的话，我国的城镇登记失业率也只是7％多一点，与世界平均数基本相当。
其次，考察“城镇调查失业率”。如果不分户口，只根据居住地和工作情况统计，国家统计局做过调查。按照国际劳工组织推荐的标准，我们规定：16岁以上，有劳动能力，调查周内未从事有收入的劳动（具体是指劳动时间不到一小时），当前有就业的可能（具体是指如有工作，两周内可以上班）并正以某种方式在寻找工作的人员。这个定义的核心是“正在寻找工作”，而去劳动就业部门登记只是寻找工作的一种方式。这个失业定义，完全是从市场经济的客观要求和我国的实际情况出发制定的。这种抽样的中国城镇的调查失业率也就是5.3％左右，农村的失业率只是0.6％。如果城乡统算的话，失业率只是1.9％（注：《国家统计局劳动力抽样调查资料》。）。目前，世界多数国家失业率均大幅度上升，连美国也近6％（2002年4月），我们公布一个不到6％的城镇调查失业率，根本不会引起大的社会震动。反而，会消除大家对城镇登记失业率的不信任感，让外国人和老百姓认为我们比较实事求是。
由于户籍制度的关系，我们的统计体制可能把中国的城市和乡村的实际失业率夸大了！中国城镇的失业问题，与中国的城市的人均GDP一样，也存在被高估的现象。比如北京，本地人口1100万，外地人口320万，外地人对北京GDP总量是有贡献的，而算人均GDP的时候，并没有把他们包括进去，偏差的存在是毫无疑问的。从全国来看，城镇失业率计算公式的分母少算了8000万，农村剩余劳动率（也有人称为农村失业率）计算公式的分子多算了8000万，由于城镇农民工的失业率不到1％，所以真实的城镇失业率和真实的农村失业率可能都没有那么高！按这样的统计口径来看，中国的城镇失业率就会由7％左右下降到5％左右。
第三，考察“不充分就业率”。不充分就业率，比城镇调查失业率更宽泛一些，严格地讲城镇登记失业率统计的是一点工作也不做的人，而不充分就业率里统计的是，一周时间之内，劳动时间不足本国法定工作时间一半的人。拿我们国家来说，一周工作时间是40个小时，那么，一周工作时间不到20个小时的人就是不充分就业者。中国的不充分就业率是31％，全球不充分就业率是33％左右（注：《2000年世界就业报告》，中国劳动保障出版社。）。按照这样的判断标准来说，中国的失业问题似乎也不能说特别严重。
二、加入WTO以后的就业环境
入世将给中国的劳动力市场带来哪些变化？从长期来看，加入WTO将促进我国对外贸易的增长，更加有效地吸引国外资金，因此会对就业产生积极的影响。总的说来，就业总量将有所增加。从短期来看，由于目前国内企业适应国际市场变化的能力较差，近期内有可能加剧企业重组、兼并、关闭甚至破产，这在某种程度上会造成一定范围内的就业减少和结构性失业的增加。总的看，就业变化状况因产业间和地区间的差异而不平衡，就业和失业共存，就业总量变动幅度相对较小，但结构性矛盾突出，失业率近期将有所提高。
美国一家投资公司的分析报告指出，中国加入WTO以后的3～5年之内，大概有4000万人变动工作或下岗。其中，国有企业中的6000万人，还有2000万要下岗。这种估计与我们的调查差不多。我们的调查报告指出，目前国有企业中扣除下岗的职工还有30％～50％的富余人员。（注：杨宜勇：《就业理论与失业治理》，中国经济出版社。）
人们会问，这些年国企改革给人的感觉是该下岗的职工已经有计划地下岗了，为何又多出了这么多的“国企富余人员”？根据国有企业的设计生产能力，国务院1984年的测算表明，国有企业的富余人员只有20％～30％，到1999年富余人员基本都下去了。现在新增加的几千万，是由于测算标准的改变带来的。到1999年，国有企业的设计生产能力改变了许多。例如开工不足，限产、减产和转产，有的甚至破产。所以，1999年在重新测算富余职工时，我们是以国有企业的实际市场占有份额计算的。我国许多企业大而不强，例如石油、化工、汽车、钢铁等行业，容纳了大量的就业人员，加入WTO以后都是需要调整的。
除了国有企业有2000万职工要下岗或变动工作以外，还有2000万人可能失业或变动工作，这些人主要来自两个方面：
一是农业大概有1000万的富余劳动力；二是加入WTO以后，遵循新的运作规则，个体和私营经济中也有1000万人工作岗位要调整。
面对大规模的人员调整，我们不得不承认，就业的压力是存在的，但经过1993年以来国有企业职工的大规模下岗和1998年以来国家机关、事业单位精简机构的考验，人们对劳动力的调整、岗位的变迁、职业转换的必然性提高了认识，增强了适应能力。所以，各种冲击带来的负面影响将会减弱。
加入WTO以后，中国总的就业机会是不断增加的。国际失业和就业委员会估计，中国加入WTO以后每年将增加1200万个就业机会（注：宋伟：《世贸组织将给我们带来什么？1200万个就业机会等着您》，2002年2月27日《北京晨报》。），这种估计是不负责任的，应该说带有明显的政治目的，实际上是制造一种新的中国威胁论，制造发达国家工人阶级对中国工人阶级的仇恨。如果真是这样，那么中国20—30年以后就没有就业问题了。我们经过认真的测算，认为中国因加入WTO每年增加的就业机会在200万人左右，这是比较符合实际情况的。
三、WTO背景下政府促进就业的主要政策措施
中国政府未来促进就业的公共政策，首先必须将促进就业作为经济社会发展的基本优先目标，其次要在优化政府政策和规范政府行为上做文章，最后要向“三非”就业倾斜。
1、政府应将促进就业作为经济社会发展的基本优先目标。目前，中国正处在工业化的中期，下岗和失业作为工业化的必然产物，使得促进就业不仅仅是一项阶段性的目标，而且是一项长期的、艰巨的任务。从根本上解决就业问题，把促进就业作为经济社会发展的基本优先目标来考虑，主要有以下四个方面的内容：第一，把失业率和新增就业机会作为国民经济和社会发展战略的出发点。第二，利用财政政策、货币政策和收入政策调控失业率。治理失业是一件困难的事情，但政府也决不是无能为力。从经济发展的角度来看，财政政策、货币政策和收入政策都是可用的工具，一个工具不好使，可以多个工具组合起来使用。第三，保护就业弱势群体。保护就业弱势群体是一个政府最基本的功能之一。中国幅员辽阔，经济发展很不平衡，其中东北三省由于产业结构调整，就业弱势群体相对比较集中，地方自身解决有一定的困难。未来3年，中央将进一步加大保护就业弱势群体的力度，通过国民经济和社会发展战略的优化，把工作重点从保障下岗失业人员基本生活转到扩大就业上来，创造更多的市场化就业机会，彻底解除部分下岗失业人员的后顾之忧。对于一些年龄偏大、劳动技能偏低、无法实现市场化再就业的老职工，也要通过政府购买就业岗位的形式，帮助他们重续职业生涯，使他们有一种社会归属感！今年国家计委又出台关于坚决贯彻落实下岗职工再就业的各项收费优惠政策的通知，国务院还将制定《关于进一步促进下岗职工再就业工作的决定》，切实保护就业弱势群体。第四，积极开发人力资本。人力资源不等于人力资本。在一个时期内，人力资源是相对不变的，人力资本是可以大幅度提升的。现代市场经济需要的不是一般意义的人力资源，而是浓缩了人力资本的人力资源。所以，政府必须坚定不移地普及义务教育，必须鼓励发展中等普通教育和职业教育，必须积极引导高等普通教育和职业教育。忽视教育和培训对于促进就业和创造就业机会的作用，忽视教育和培训与劳动力市场的联系，忽视教育和培训中观念和精神塑造，都是危险的。积极、有效地开发人力资本，不仅有利于提高教育和培训投资的效益，而且有利于全面促进就业。
2、形成一个科学、民主的战略和政策决策目标和机制。国家实行促进就业的长期战略和政策，这就意味着今后我国在制定长期战略和政策时，要把促进就业、实现比较充分就业当作一个基本的出发点，这是一个新的要求。同时，就业岗位增加多少，就业问题解决得如何，也要作为考核地方干部政绩的一个重要指标，并将干部任用和升迁与之挂钩，让地方各级党委和各级政府真正把老百姓的就业问题放在心上。此外，在制定长期战略和政策的过程中，要加大征求意见的范围，要广泛征求工会系统、企业家协会、金融机构以及妇联等部门的意见，充分考虑各个阶层的利益特别是劳动者的利益，这些都是制定好的就业政策和做好就业工作的重要前提。
3、要纠正过去经济工作中存在的认识误区和行为误区。1993年以来，国家大力提倡经济体制和经济增长方式的转变，各地出现了一些好的经济发展势头，但有些地方也存在一些认识上的误区。比如经济增长方式从粗放型向集约型的转变过程中，一些地方就简单地把劳动密集型企业看作是粗放型企业，忽视、甚至限制其发展，而没有考虑到当地的实际情况和劳动密集型企业吸纳就业的作用。其实，集约型经济不仅是资本的集约和技术的集约，而且还包括劳动力的集约。此次中央提出要积极发展劳动密集型产业，是完全正确的，要借此时机纠正过去的错误认识。事实上，结合中国的具体国情，积极发展劳动密集型产业不仅是缓解就业问题的最重要的基础工作之一，也是走新型工业化道路的具体内容之一。
4、劳动力市场的分割，创造一个公平的就业环境。此次出台的新政策主要是针对城镇下岗失业人员的，特别是国有企业下岗失业人员。这是当前最困难的一个群体，集中解决这一矛盾毫无疑问是必要的。但从就业总的形势上看，农村富余劳动力的问题也很严峻，要防止顾此失彼，使已取得相当进展的城乡统筹就业倒退。而强调把就业问题解决得如何列入地方干部政绩考核指标，也有可能造成地方排斥外来劳动力，人为分割劳动力市场。而行政分割的恶劣后果是直接导致三种歧视：一是对本地农村劳动力的歧视，二是对外地农村劳动力的歧视，三是对外地非农劳动力的歧视。
首先应当树立的基本思想是消除各种对劳动者就业的歧视，保证劳动者在选择职业上的自由权利。这一点，在中央政府一层是非常清楚的，而且也做了许多卓有成效的工作。但在地方的实际操作过程中，经常存在偏离法律法规的行为，以各种行政性规章对“外来工”采取歧视性的做法。
从劳动力角度来看，打破劳动力市场的行政分割，是为了使全体劳动者享有同样的就业权利、就业机会和就业待遇；从市场体系的角度来看，打破劳动力市场的行政分割，是为了在全国尽快形成统一、开放的劳动力市场，提高劳动力资源的宏观配置效率；从发展的角度来看，打破劳动力市场的行政分割，是为了促进社会公平和社会融合，实现经济和社会的协调发展。
5、发展非农产业，为农业大量剩余劳动力转移创造条件。中国目前大批农业剩余劳动力滞留农村的一个重要原因就是忽视城市化所造成的。因此，加速中国的城市化进程，将大大削弱中国非农产业发展和农业剩余劳动力转移的制度性壁垒。有关资料表明，我国现有的1.9万个小型城镇中，平均每个城镇有人口4.54万人，就业人口平均为1.18万人，就业人口为城镇总人口的25.9％；而在我国200万以上的大城市中，就业人员占总人口数的比重为60.3％，100～200万人口的城市，就业比重为62.6％，50～100万人口的城市就业比重为66％，20～50万人口的城市就业比重为55.5％（注：历年《中国统计年鉴》，国家统计局。）。可见人口规模在50～100万与100～200万的中小城市就业前景相当乐观，非农产业的发展一定要结合城市化的发展一并考虑，从而真正起到转移农村剩余劳动力的作用，彻底结束大多农民兼业型和两栖型的无奈状态。
世界经济的发展历史表明：第二、第三产业的发展离不开城市化这个大前提，通过城市的发展带动产业的发展，通过产业的发展促进中小城市规模的升级，是解决中国现代化和农村剩余劳动力的惟一出路。
6、大力培育非公有制企业，为大量企业富余劳动力消化创造环境。非公有制企业绝大多数是小企业，他们吸纳就业的能力很强，2001年全国平均每天有4，000多名国有企业下岗职工进入个体私营企业实现再就业。非公有制经济已成为我国重要的就业渠道，来自国家工商行政管理局的数字表明，目前全国登记注册的个体工商户和私营企业为3，400多万户，从业人员超过1亿。如果法律环境更加平等，非公有制小企业数量和就业人数将在2001—2010年有更大的发展前景。
政府要依法行政，进一步扩大非公有制企业市场准入的范围，简化审批和办事程序，清理有关税费，使各项工作制度公开化、透明化，为小企业发展创造一个自由轻松的环境。要适度放宽对中小企业的某些限制性标准，在外贸政策方面，应扩大小企业的进出口权与进出口服务代理权，使小企业享受同等的退税待遇与便利；在国内市场准入方面，应放宽小企业进入传统的公共服务领域的限制，借以打破垄断，引入竞争，降低成本，提高质量，扩大市场，增加就业。
大力提高小企业主的素质。主要途径有三个：一是加强对现有小企业主的培训工作，提升小企业的发展能力。二是鼓励大学毕业生创办各类小企业，激励他们的创业意识。三是引导城市失业人员和下岗职工创办小企业，或者去小企业就业。
7、大力提倡非正规就业，为纠正劳动力市场平衡创造新的途径。非正规就业相对正规就业而言，是指未签定劳动合同，无法建立或暂无条件建立稳定劳动关系的一种就业形式。我国自1980年以来，一直存在非正规就业人员，他们那时只占就业总量的很少一部分，我们一直采取不置可否的态度。随着市场导向就业机制的建立，非正规就业比例逐渐上升是一种必然趋势，即使在一些发达国家也是如此，为此我们必须重新审视这一客观存在的事物。由于正规就业条条框框太严，在一定程度上增加了城镇再就业的难度。而随着家庭小型化、住房单元化、人口老龄化和生活现代化的一系列变化，社区服务中的临时性和非固定性的工作岗位将会日益增多，承认非正规劳动就业将有助于再就业问题的解决。值得注意的是，这种就业形式由于劳动合同和保险问题存在特殊性，必须给予必要的关注。在承认非正规就业的同时，要设计与该种就业形式相适应的安全保障方式，以减少劳动者的后顾之忧，保障劳动者合法权利的实现。只有这样做，才能使劳动者认可灵活就业方式，从而真正促进社区就业的发展。
社区就业方式灵活多样，大多属于非正规就业范畴。我国的社区服务业受传统计划经济体制以及人们观念意识的制约，现在尚处于起步阶段，未来就业机会的增长潜力巨大，因此应大力推进。目前，发展社区就业首先要解决劳动者个人的观念问题；其次发展社区就业要区别对待，在合理区分社区服务的福利性和经营性的基础上，政府可以采取促进、扶办或鼓励措施，以推动社区就业的发展。对于非福利性社区服务业的发展，从总体来说应该坚持以民办为主，走产业化、有偿服务的道路。未来一个时期，各级政府要把发展社区服务业纳入本地区经济与发展总体规划，列入重要议事日程和工作目标管理体系，积极推进社区就业的全面发展。我们建议从中央到地方，根据形势发展的需要，把再就业工程领导小组改造成社区就业促进领导小组，组织各有关部门和单位根据工作需要密切协调配合，采取有力措施切实加强对社区就业工作的领导。