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[中图分类号]D665[文献标识码]A[文章编号]1672-3562(2008)04-0024-05
政治协商是中国共产党同各民主党派、无党派人士交换意见、互通信息、沟通思想的一条重要渠道，是我国政治生活中发扬社会主义民主的一种好形式。把政治协商纳入决策程序，是党的十七大提出的一个重大战略思想，具有重大的现实意义和深远的历史意义。党为什么要提出把政治协商纳入决策程序？把政治协商纳入决策程序的重要性是什么？如何把政治协商纳入决策程序？对于这些问题，无论是理论界抑或实际部门，都缺乏深入的思考。本文拟对上述问题进行初步的探究，以抛砖引玉。
一、把政治协商纳入决策程序是中国共产党的一贯主张
坚持协商在前，决策在后，是中国共产党与各民主党派进行政治协商的一项重要原则，也是中国共产党长期保持的优良传统。早在建国前夕，毛泽东、周恩来等中共领导人在筹备政协会议时，就坚持了“凡是重大的议案不光在会场提出”，而是早在提出之前，“就有协商”的原则，诸事办得非常顺利。[1]
建国初期，中国共产党开展的各项重大运动、作出的重大决策，均在政协全国委员会全体会议上进行讨论和协商，广泛征求各界人士的意见。“这决不只是形式问题，而是应该取得他们的实际同意，使他们真正有参加决定大事之权。”[2]那时，在中共党内，许多人都还没听说过国外有一门“决策科学”的学问，当然也没有人使用现在流行的决策程序民主化这样一些概念。但是，毛泽东在作出重大决策前都非常谨慎，对不同意见也很尊重。典型的例子如1950年，毛泽东对于土改中怎样处理富农问题，本是胸有成竹的，党中央对这一问题也没有明显的不同意见，但中央并没有仓促决策，而是广泛征求各级党委和民主人士的意见。碰到不同意见，不是加以批评，而是耐心倾听，接受其正确部分。[3]中央还采取“双周座谈会”、“最高国务会议”、“协商座谈会”等方式，广泛听取民主党派对一些重大措施和决策的意见和建议。同时，中共还切实让党外人士有职有权，在中央人民政府、政务院及地方各级人民政府中，民主党派和无党派人士担任职务并占有很大的比重。“民主党派全方位高层次地参与中央人民政府，使相当多民主党派人士成为直接决策者或政策参与者”。[4]
遗憾的是，这些可贵的经验与做法在建国初期的政治实践中并未一以贯之地执行，在“文化大革命”的十年动荡中，政治协商的原则遭受严重破坏，民主党派的政治热情受到极大挫伤，协商意识明显减弱，许多人不再像过去那样坦诚地发表政见，而是三缄其口，严防“祸从口出”。双周座谈会逐渐演变成各民主党派汇报工作和学习情况，进行自我检讨和批评的会议。最高国务会议也由“协商讨论国家大事和现行政策”变为“主要议题是听取国家领导人作有关国际国内形势的汇报”。[5]
十一届三中全会后，随着中国共产党领导的多党合作和政治协商制度的不断完善，政治协商在党政领导机关宏观决策中发挥着越来越重要的作用，把政治协商纳入决策程序问题日益提上议事日程。1990年3月，江泽民在“两会”期间明确提出：“各级党委、政府就重大事务做出决策以前，凡是应当交政协进行协商的，都要交政协协商。”据此，1995年1月，中共中央在批转全国政协《关于政治协商、民主监督、参政议政的规定》的《通知》中强调：“各级党委必须充分重视人民政协在建设有中国特色社会主义中的重要作用，对国家和地方的大政方针以及政治、经济、文化和社会生活中的重要问题，要在决策之前进行协商。”2005年2月，中共中央《关于进一步加强中国共产党领导的多党合作和政治协商制度建设的意见》中明确指出：“把政治协商纳入决策程序，就重大问题在决策前和决策执行中进行协商，是政治协商的重要原则”。2006年2月，中共中央《关于加强人民政协工作的意见》对于这一重要原则再一次加以强调。规定：“把政治协商纳入决策程序，就国家和地方的重要问题在决策之前和决策执行过程中进行协商，是政治协商的重要原则。”十七大再次强调把政治协商纳入决策程序，是以胡锦涛同志为总书记的党中央在新世纪之初作出的重大战略决策，是党中央对这一问题长期思索的结果，标志着我国政治协商制度迈入了一个新的历史阶段。
二、把政治协商纳入决策程序的重大意义
把政治协商纳入决策程序，对于实现决策的科学化、民主化，推进政治协商的制度化、规范化，具有十分重大的意义。
第一，把政治协商纳入决策程序，有利于实现决策的科学化。
现代政治学认为，决策的成功是最大的成功，决策的失败是最大的失败。“政治决策的科学与否，成功与否，直接关系到统治阶级能不能维护自身的利益，关系到国家政权能不能得到巩固。”[6]一项重大决策的失误，将导致政治统治的失控，从而给国家带来毁灭性的灾难。历史上，由于统治者的决策失误，轻者丧己，重则亡国，祸及天下，这样的例子不胜枚举。
由于现代社会的复杂性、多变性，以及社会群体分化所导致的公共需求的多样性，导致决策所面对的现实问题多种多样，错综复杂。在这种情况下，任何一个领导人或政党，无论他们多么优秀，多么杰出，都不可能掌握作出正确决策所必需的信息和知识，因此，仅仅依靠他们自己，是难以作出及时、有效、高质量的决策的。把政治协商纳入决策程序，有利于加强民主党派对决策制定过程的监督，便于民主党派从不同的角度提出自己的意见，从而有利于中国共产党及时、全面、准确了解有关情况，进行更加合理的分析与判断，避免和减少决策失误，实现决策的最优化。如邓小平所说：“有监督比没有监督好，一部分人出主意不如大家出主意。共产党总是从一个角度看问题，民主党派就可以从另一个角度看问题，出主意。这样，反映的问题更多，处理问题会更全面，对下决心会更有利，制定的方针政策会比较恰当，即使发生了问题也比较容易纠正。”[7]
第二，把政治协商纳入决策程序，有利于实现决策的民主化。
决策的民主化既是决策科学化的要求，也是时代发展的必然。“决策民主化的要义在于决策应当汇集各种渠道的信息并通过专家组成员集体论证最终得出科学性的结论，从而为决策的整个过程科学化打下坚实的基础。”[8]在传统社会，统治者垄断决策权，完全凭借自己的知识、经验、才智和好恶进行决策。公众、社会群体基本上被排除于决策过程之外，只能消极、被动接受决策的结果，很难对决策过程施加有实质性的影响。而在现代民主政治下，一切权力属于人民，人民是终极意义上的决策主体。因此，执政者在决策时必须充分听取群众的意见，努力满足其利益需求。“民主政治与传统政治的基本区别就在于决策的社会过程的特质发生了重要的变化：一是民主国家的所有公民都有充分的自由和权利，提出自己的要求，发表自己对一定问题的看法，对政府决策提出意见、建议，对政府的政策和有关管理措施进行批评，甚至反抗政府。”[9]把政治协商纳入决策程序，有利于及时了解各党派团体、各界人士的利益需求和偏好，并在决策时充分考虑他们的利益要求，使决策更加符合民意，符合实际；有利于提高各党派团体参与公共决策的程序，扩大有序的政治参与。
第三，把政治协商纳入决策程序，有利于实现政治协商的制度化。
中共中央《关于加强人民政协工作的意见》指出，人民通过选举、投票行使权利和人民内部各方面在重大决策之前进行充分协商，是我国社会主义民主的两种重要形式。“如果把当今中国的民主政治建设比喻为一辆驶向民主目标的列车的话，那么，选举民主和协商民主则是列车下的两条钢轨，只有二者并行不悖，相互配合，民主政治建设才能顺利达到目标。”[10]目前，我国选举制度已经逐步走向成熟，选举制度的发展和完善在国家政治生活中发挥着非常重要的作用。相比之下，政治协商还没有形成一种制度，仍带有许多主观随意性的特点。一些地方党委、政府决策前主动协商的意识不强，有以通报代替协商、以邀请政协负责同志参加会议代替协商的现象。中共中央《关于加强人民政协工作的意见》明确规定，把政治协商纳入决策程序，是“政治协商的重要原则”。原则相对于例外而言，原则具有普遍性，例外则具有特殊性。所以，把政治协商纳入决策程序作为政治协商的重要原则，要求各级党委在决策时要坚持以协商为原则，以不协商为例外。这对于更好地坚持和完善政治协商，推进政治协商的制度化、规范化、程序化，具有十分重要的意义。
三、把政治协商纳入决策程序的实践探索
如何把政治协商纳入决策程序，一直是各级党政机关及政治学界关注的热点问题。地方各级党委做出了一些有益的探索，在实践中积累了一定的经验。
早在1995年，中共广州市委制定了《关于把政治协商纳入党政重大决策程序的意见》，这是第一个专门规定把政治协商纳入决策程序的地方性文件。该意见强调，各级党委和政府要把政治协商纳入重大决策程序，并“作为决策过程中的一个环节和不可缺少的步骤”。[11]
2005年9月，中共重庆市委发布了《关于贯彻〈中共中央关于进一步加强中国共产党领导的多党合作和政治协商制度建设的意见〉的实施意见》，该实施意见明确规定，“政治协商的重要原则是：把政治协商纳入决策程序，就重大问题在决策前和决策执行中进行政治协商。”[12]
2006年8月，中共杭州市委发布了《关于贯彻〈中共中央关于加强人民政协工作的意见〉的实施意见》，该实施意见要求，“各级党委要高度重视人民政协的政治协商在重大决策中的作用，切实把政治协商纳入决策程序，统一部署和协调，并认真组织实施。”[13]
综观上述三个文件，都对把政治协商纳入决策程序作出了具体明确的规定。而在政治协商的内容、形式、程序等方面，既有一致的地方，也有不同之处(见下表)。
广州、重庆、杭州市委关于把政治协商纳入决策程序的规定(摘录)
上述文件的制定反映了地方党委所作的努力和探索，其开拓性的勇气值得称赞。但就上述文件本身来说，至少存在以下问题：
第一，纳入政治协商的决策事项太广、太泛，涉及政治、经济、文化、社会建设的方方面面。如果这些事项都切实纳入政治协商，那无疑极大地增加了党委、政府的工作量，也造成政协不堪重负，力不从心。正是因为决策事项太广泛，所以不难想像，上述规定在实践中难以有效贯彻执行。
第二，从上述规定可以看出，政协委员、民主党派成员、无党派人士等在协商会议上所提出的意见、建议，对党委、政府决策只具有有限的影响力，“由有关部门认真研究处理”，这难免会导致实践中一些好的意见得不到充分采纳，直接影响到协商的效果和决策的质量。
第三，把政治协商纳入决策程序这一原则对党委、政府是否具有强制的约束力？如果重大决策没有纳入政治协商，党委、政府是否应当承担责任，应当承担什么责任？这诸多重大问题，上述文件都未提及，不能不说是一大缺憾。
四、把政治协商纳入决策程序的若干建议
中共中央《关于加强人民政协工作的意见》规定：“各级党委要高度重视人民政协的政治协商，统一部署和协商，并认真组织实施。”如何把政治协商纳入决策程序，使这一重要原则制度化、经常化、程序化，的确是摆在各级党委面前的一个重大课题。
第一，进一步明确需要进行政治协商的决策事项。
尽管中共中央《关于加强人民政协工作的意见》对政治协商的事项作了明确的规定，即国家和地方的大政方针以及政治、经济、文化和社会生活中的重要问题等，在决策前和决策执行过程中与民主党派、各人民团体以及各族各界代表人士进行协商。但这一规定过于原则，导致实践中哪些决策事项需要进行政治协商，哪些决策事项不必进行政治协商，带有很大的随意性。所以，有必要进一步明确需要进行政治协商的决策事项。在确定需要纳入政治协商的决策事项时，要坚持适量性和重要性两项原则。所谓适量性原则，指纳入政治协商的决策事项要适量，不宜过多。如果把所有决策事项都纳入政治协商，无疑会造成党委、政府、政协工作的超负荷，也会造成程序的繁琐，不利于提高决策的效率。所谓重要性原则，指需要进行政治协商的决策事项应是地方经济社会发展中的重大问题，重大战略部署和措施。对于一般的问题，没必要进行政治协商。
中共中央于2004年发布的《关于加强党的执政能力建设的决定》规定：“对涉及经济社会发展全局的重大事项，要广泛征询意见，充分进行协商和协调；对专业性、技术性较强的重大事项，要认真进行专家论证、技术咨询、决策评估；对同群众利益密切相关的重大事项，要实行公示、听证等制度，扩大人民群众的参与度。”根据该规定，对专业性、技术性较强的重大事项，必须进行专家咨询的，不必进行政治协商；对同群众利益密切相关的重大事项，需要进行公示、听证的，不必进行政治协商。由人大表决的事项，如地方性法规，一般要广泛征求公众的意见，也没必要进行政治协商。所以，需要进行政治协商的事项，主要是“涉及经济社会发展全局的重大事项”，包括：(1)区域发展的规划与定位；(2)治国理政基本方略的调整；(3)重大经济、政治、文化及社会制度的改革决策；(4)党代会报告的新提法、新举措；(5)涉及民主党派、政协地位及职能的重大改变与调整(如政协职能的法律化)等等。
第二，进一步明确协商意见的效力。
把政治协商纳入决策程序，在决策前和决策执行中充分听取各民主党派以及党外各界人士的意见，固然有利于集思广益，避免和减少决策的失误，但协商会上各民主党派以及党外各界人士的意见对党政决策有怎样的影响，换句话说，具有怎样的效力？对于这一问题，无论是党政机关抑或理论界都缺乏足够的认识。通常的做法是，协商会上的意见送到党政机关后，仅供党政机关“参考”，至于是否采纳协商意见，则完全由党政机关自由裁量。这种做法既不利于提高决策的质量，也不利于提高民主党派、政协委员的参政热情。因此，有必要明确协商意见的效力。协商意见的效力，主要是监督效力，这与政协的民主监督职能是相适应的。为此需要制定一些配套的办法，可以考虑：(1)实行分条协商制度。对党政机关提交的决策草案，采取分条协商，即按条、款、项一项一项进行协商，每个参会人员都要充分发表自己的意见。(2)坚持民主集中制原则。对于决策草案中的每条每项，参会人员都要明确表态，表明是赞成、反对还是弃权。协商意见按照大多数参会人员的意见作出。(3)对于协商意见，党政机关必须认真“研究办理”。其中，对于民主党派成员、政协委员明确表示反对的条款，党政机关必须进行修改，并重新启动协商程序。对于整个决策草案都被否决的，意味着该决策是一个错误的决策，党政机关必须放弃该决策。(4)健全责任追究制度。在协商会上每个参会人员的意见都要记录在案，并签名。在决策失误时，需要根据表态意见追究相关人员的责任。
第三，进一步明确不把政治协商纳入决策程序的相关责任。
对于前述重大决策事项，党政机关在作出决策前不按规定进行政治协商的，应当由相关负责人作出明确的解释。对于解释理由明显不成立的，政协机关、各组成单位、各界代表人士都可以要求重新进行协商。决策已经执行，但被政治协商会明确否决的，应当建议相关的责任人员引咎辞职。