中国农村公共品供给制度的变迁：理论视角，本文主要内容关键词为：视角论文,中国农村论文,理论论文,制度论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、导言
农村农作制度由集体化向家庭承包经营的转变，为农产品生产提供了强大的激励机制，刺激了粮食生产的巨大增长，与此同时，农作制度这一巨变显然又打破了原先制度结构的均衡状态。在长期的集体化农作制度下，农村政治、经济和有关社区生活的各项制度都获得了与之相适应的形式。这些制度都已基本定型，与农作制度一起互相制约互相补充，形成了稳定的制度结构。农作用制度的改革并没有同时进行相关制度的改革，因此这种局部的改革模式必然由于缺乏相应的配套调整而使整个制度结构出现不稳定的状态。这种不稳定状况需要其他制度的相应演进来解决。
这种制度结构的失衡给前一制度变迁带来即时的或有一定时滞的成本。改革初期的农村公共品供给制度失去了政社合一体制下资源动员手段的强有力的支持，能够运用的资源大大减少，无法应付农村公共品的需求，表现为对公共品的维护和公共品增长的不足。公共品供给的缺乏极大地制约了农村地区经济和社会的发展，这构成了农作制度变迁的滞后的成本。显然制度的相应变迁可以把制度失衡带来的成本转化为后一制度变迁的收益，而这一收益一旦达到一定的规模，形成相当大的引诱力，制度的变迁就可能发生。
当然变迁的发生决不仅仅由于存在有诱致力的收益。变迁的供给方面具有同样的重要性。我们在以前的研究中以绍兴为案例考察了改革以来农村发展使农村公共品供给制度发生诱致性变迁的观点（张军和何寒熙，1996）。张军和蒋维（1997）则进一步考察了这一变迁的三种不同的方式和主导模式。那么在此基础上本文将着重考察农村公共品供给制度变迁的成本因素。我们希望通过对农村公共品供给制度及其不同变迁方式的展开分析，对决定制度变迁的供给的因素分别进行较为具体的考察，从而更深地了解决定农村公共品制度变迁能否实现及其不同实现方式的条件。
二、制度创新的理论背景
制度作为一种规则，为人们的日常行为提供了可供遵循的依据，降低了其所处环境的不确定性。在这个意义上说，制度提供了一种服务。从交易的角度看，制度本身不仅类似于随处可见的商品，而且作为集体行动的产物，其固有的外部性和搭便车现象使之更象公共品。因此制度本身适用于理性人假定下的成本收益分析，而制度创新的理论正是在此基础上发展起来的。
有关的分析主要地是围绕着制度的效率而展开的。更有效率的制度能够带来潜在的收益，或者减少成本（规模经济，外部性的内在化，降低不确定性和风险以及交易费用的节约）。对这些潜在的“获利能力”的追求决定了制度被创新。（戴维斯和诺斯，1971）。制度变迁的原因大多被归于类似的概念，如“专业化收费”与“专业化费用”的紧张关系（诺斯，1981）；制度创新的“效率收益”（拉坦，1978）。既然制度创新的动力在于新制度提供的收益，那么动态地看，由于制度创新是报酬递增的，这种局部正反馈的特点将会通过四种基本的途径形成自增强机制（阿瑟，1988）。这时制度的变迁路径可能是Lock—In或Path—dependence，最终的路径将取决于政治和经济组织在面对报酬递增时的反应方式。（诺斯，1990）。
显然，问题的进一步深入越来越接近于制度创新的供给问题。自增强系统的多态均衡（Mltiple—Bquilibria ）和可能无效率（Possible Ineffeciency）（阿瑟，1988 ）是围绕效率而展开的需求分析无法说明的。这反映在经济学家的研究之中。拉坦（1978）较为明确地提出了制度变迁的供给，〔1 〕并且和速水佑次郎在其诱致性变迁理论中增加了影响制度创新供给的因素〔2〕。林毅夫（1989 ）提出的强制性制度变迁更多的是从供给一方来说明的。诺斯（1981）放弃了有效率的制度创新观点，用国家理论解释了无效率制度的存在，而其制度变迁理论（1990）似乎超越了供给和需求的划分，但显然详细讨论了组织（与人们）的行为对制度变迁的决定作用。〔3〕
戴维·菲尼试图在此基础上归纳出一个较为完整的分析方法。他在一篇论文（1988）中把制度安排及其利用程度视为内生变量，对制度的供给和需求作了详细的因素分析。在他的框架中，影响制度变化的供给影素被归纳为八个方面：宪法秩序、现存制度安排、制度设定成本、现有知识积累、实施新安排的预期成本、规范性行为准则、公众态度、上层决策者的预期净收益。对这些因素和影响需求的因素分析及其在此基础上的动态化形成一个制度变迁微观分析的较为成形的框架。本文对供给所作的比较静态分析也将在此框架内进行，但将采用较小的框架，即宪法秩序作为常量，在给定其他制度变化（在本文中主要为农作制度的改革）的条件下，分别考察其他因素，以此来了解它们对农村公共品供给制度变迁的影响。
三、公共品供给制度
公共品供给制度并非一个单一的制度，实际上是多种具有关联性的规则制度所构成的一个组合或者说体系。这一个体系的每一组成部分都有多种不同的选择，每一种不同的选择就构成了新的一种公共品供给制度，公共品供给制度的这种特性，为我们的分析研究提供了进一步深入的空间。
首先是公共品供给的决策规则。这一规则规定当公共品的需求在通过某种方式表达出来以后，决定公共品的提供和提供的数量在责任和权力将由某一主体通过某种方式承担。决策规则决定了公共品决策的责任者（在另一种意义上则是权力主体）和决策的方式。
直接民主制的决策规则决定了全体选民是公共品决策的责任和权力主体。有关问题都将由选民投票决定。（这一决策规则同时还包括采用何种投票规则的规定：是全体一致通过还是多数通过规则？）代议制下将由选民选出的代表来完成这一任务。〔4 〕具体到一个单一的公共品项目，如果公共品由政府负责生产和供给，则有关的决策由政府来完成。〔5〕在一个小范围内实行类似于公民自治（或者互助）的制度下， 决策规则也面临这种选择。在这些可供选择的决策规则中，哪一种规则会被真正应用于公共品供给并不偶然。我们认为，决策规则的决定取决于实施不同规则的成本收益比较和与此相关的人文传统以及制度遗产，在有些情况下，不同的利益主体对各自利益的追求也会成为决定因素之一。关于一问题将在后面论及。
公共品的供给决策一旦完成，随之而来的是资金筹措问题。谁将通过何种方式来负责提供资金？更为深入的一个问题是，当这些资金用于公共品的生产而成为生产成本以后，这一成本将由谁来负担？与之相关的制度，我们可以称之为成本分摊制度。
一般情况下，资金的提供者，（无论是从其自身的资产中还以负债形式提供）是事实上的成本承担者。如果资金由多方共同提供，则成本由这几方共同承担。当公共品被消费之时，并没有支付发生（不收取或无法收取费用），成本将得不到补偿。在理性人的最大化假定下，根据福利经济学的理论，这种情况只有在两种情况下才能得到解决：1、 政府负责提供，其成本由税收弥补；2、 成本的承担者就是公共品的受益即提供者同时又使用者。如果在提供了公共品以后，能够以某种形式收取费用，就能形成收益。在同样的假定下，只有预期的收益能够弥补其所承担的成本，才会有人愿意提供资金承担成本。在收费困难的情况下，收益往往会低于成本，私人往往不愿承担损失，因此传统的福利经济学也建议由政府负责。显然，这与公共品的使用方式密切相关。在收费困难时，政府提供的公共品往往是免费的；如果能够排除搭便车者，收费使用制度将会建立。
第三是生产和管理制度，解决一个由谁负责生产，怎样监督，生产后对公共品的管理和公众意见的收集与处理的主体和过程问题。〔6〕
第四是使用（分配）制度，主要涉及收费问题。该制度决定公共品生产出来以后，使用者是否因为得到服务而支付费用。这一制度很大程度上依赖于技术性问题，实际上取决于所提供的公共品的性质。按照文森特·奥斯特洛姆和埃莉诺·奥斯特洛姆（1977）的区分，收费商品（toll goods）顾名思义，尽管存在供给和使用的连带性（当然也有一些是部分可减的（patial subtractibility），但由于排他是可能的（解决了搭便车问题）对使用者征收费用不存在困难；公塘资源（commonpool resources）的使用存在出现“公共地悲剧”的可能性。虽然市场的弱点十分明显，但加利福尼亚和亚利桑那州的案例（埃莉诺·奥斯特洛姆，1988）说明监督和收取费用（尽管存在困难）是可能的；至于纯公共品，有于具有非排他性和供给和使用的连带性。排除那些采用“抗拒”（hold out）战略的搭便车者显然不可能或者存在经济上的不合理性，收费将无法实现，免费使用制度似乎具有天然的合理性。
费用的衡量标准是派生性的。一旦收取费用，最优水平和财富分配效应随之成为棘手的问题。在收取费用而又具有一定困难的情况下（如前述公塘资源问题），一种有效的排除搭便车者的制度必须被发明出来。这一制度演化也使得制度发生变迁。
公共品供给制度较为本质性的变迁事实上体现在决策、成本分摊和使用制度的演进之上。本文的分析也将着重于这三个方面。观察公共品供给制度的演变，原来长期维持的供给制度的农作制度改革后，最为突出的矛盾表现在公共财政对这一制度的支持能力下降，公共品供给的成本既不能由公共财政自身承担，又无法运用集体制下的动员手段将之分摊给本地居民。因此，面对需求的诱导，最有意义而且最为显著的改进将体现在成本分摊制度之上。
四、农村公共品供给制度的变迁
50年代以来，农村地区经过社会主义改造形成初级社和高级社以后，建立了“一大二公”、“政社合一”的人民公社制度。几经反复后，在62年确立了“三级所有，队为基础”的人民公社体制。显然，人民公社作为基层政权组织和经济组织，拥有调动绝大部分农村人力，物力和财力的权力。在公共品供给制度上，有关公共品供给的一切方面都由人民公社来负责。生产大队和生产小队作为这一基层组织的下属分枝，可以负责在本队范围内的公共设施和服务。
83年人民公社正式废止，建立乡政府，以实现政社分开，这一改革使得乡政府不具有原先人民公社所承担的经济组织的角色，但有关公共品的供给仍由乡政府承担，村民委员会作为半官方的自治机构承担本村范围内的公共品供给的主要责任。公共品供给的决策由两者各自承担，成本分别由乡财政和集体提留负担。在一般情况下实行免费使用制度除非排他是比较完全的。然而事实上，由于成本负担能力的不足，这一公民品供给制度难以有效地保证公民品的供给。进行制度创新反应迅速地表现了出来。
在绍兴的调研中我们观察到公共品供给模式已经发生的变化和现行模式之间较为明显的差异。在以前的研究中（张军和何寒熙，1996；张军和蒋维，1997），我们将之区分为三种模式，即私人模式，民间合作模式和政府主导模式。在这些模式中政府主导模式的作用仍是无可比拟的，我们将试图对之作出合理的解释。当然即使政府主导模式本身，也体现了制度的变迁。
根据前文对公共品供给制度的分析，我们所称的私人模式可以描述为：私人对公共品的生产和供给作出决策，私人承担成本；一般情况下，使用制度采用收费制（这可能要受到政府管制）。根据前文的分析，私人模式实行的可能性取决于这一公共品的性质（收费的难易程度）和私人承受成本的能力。私人的承受能力与私人提供公共品的可能性显然存在正相关关系，那么决定私人承受能力的因素（主要是收入因素）同时对之产生影响〔7 〕收入效应对公共品性质的影响最明显的体现在文教卫生上面。农村地区的文化站，在早期是农村精神文明建设的先锋。这一机构隶属于文教系统，作为政府的制度安排目的在于满足农村地区的文化需求，丰富文化生活。文化站既有小型图书馆的性质，拥有一定量的书籍（如小说，科普农技之类）和报刊杂志，办理借书证，提供阅览和出借的服务，又兼有小型俱乐部（活动中心）职能（提供一定的体育用具包括棋牌之类，在后来较发达的地区还放映录像）。文化站提供的服务属于toll goods性质（在经济发展水平较低时更象公共品）。消费者接受服务时也支付较低的费用。经济水平和收入水平的提高使需求曲线右移，有足够支付能力的消费者不需要政府补贴也能消费。这为拥有一定收入存量，有足够承受能力的人个人提供此类服务提供了机会。收入效应使之更多地具有私人物品的性质。类似地例子还包括私人医疗服务和私人办学。显然，只要排他是可能的私人模式也是可能的，而私人负担成本的能力决定了这一可能性是否现实。
私人模式的成本分摊方式要求私人具有一定的经济实力，因此私人模式的发展受私人经济实力的增长。正如股份制消除了个人资本对企业发展的限制，民间合作模式也在很大程度上弥补了私人模式的缺陷。在这一模式中，对合作利益的预期使合作各方走到一起，使之具有明显的诱致性色彩。显然，自愿合作的前提和结果必须是帕累托改进的，这要求所有各方都至少不因之而受损，从而一致通过的规则天然地是这一模式的决策规则。公共品供给的成本将按照商定的比例进行分摊。这一公共品可以有几种使用方式：如果排他是有经济合理性的，将采用收费制度，可以有完全的收费制度（合作供给者自己使用／消费公共品也要收费）和部分收费制（对合作者之外的消费者收取费用）两种；在无法排除“搭便车”的情况下，只要合作者认为合理的利益足够大，公共品的供给将是现实的，并不会因为存在外部经济性而却步〔8 〕一个有说服力的例子是通讯服务〔9〕对于一个从没有装过程控电话的村子， 首先要将电话的人面临一个从该村到最近的电话线之间接线的成本分摊问题。在更小的范围内，在村庄的某一部位，第一个要求装电话的人需要支付把线接到该部位的费用。对后者这个费用相对较小，只要个人对装电话的需求较高，就会支付这一费用。前一种情况显然成本较大，解决的办法是寻找合作者，当合作者达到一定数量平均成本降到其承受能力之内，电话线将接到自己村里，合作者成为首批用户。另一个办法是这些合作者劝说村集体出面为接电话带来的外部经济性提供部分补偿，进一步降低成本。一旦电话线接到村里或者村里的某一部位，以后装电话的用户将从中获益。有线电视也有类似情况。
在公共品的供给中政府的影响十分显著，这一影响来源于政府的特殊地位，或者说比较优势。也因为如此政府主导的供给模式在公共品供给中仍起着举足轻重的作用。这一模式的决策规则把公共品供给的决策权赋予给政府或其某一部门，（这在某种程度上具有一定的合理性，因为一般而言对公共品需求的表达和对公共品供给的意见（或抱怨）由政府部门来收集和处理。）在这里决策意指实质性的决定权而不仅仅是条文的规定——在有些情况下，政府的介入往往使得原有的决策主体丧失其独立性，最后需要政府拍板才能定案，即使其他组织能够对决策施加一定的影响，只要最后的决定权由政府（或其代理人）掌握，我们都认为这是一种政府决策的决策规则。〔10〕在这个意义上说，一些民间合作模式在萌芽或有所发展后，政府影响的发挥使其大规模的扩散及其在其他地区的建立往往向政府主导模式转变。〔11〕更有意思的是成本分摊制度。如我们以前的研究所言，政府财政困难从而对公共品投资增长不足（甚至下降）导致了公共品供给不足。正是在这一基础上，公共品供给制度才发生了诱致性变迁。作为这一制度变迁的根源，成本分摊制度与成本负担能力的矛盾更多地起了迫使成本分摊制度变迁的作用。这构成了制度变迁最为实质性的内容。
我们前面的研究表明，政府对公共品供给的支出主要地已由乡镇企业来承担，乡镇企业成为成本的主要负担者。显然这一变化体现了改革以来农村经济结构的转变。乡镇企业作为一支新兴力量必然要为本地区的社区建设作出与自身发展状况相应的贡献。但是值得注意的一点是，乡镇企业（包括很多私人企业）实际上提供了超过这一水平的资金，这在乡一级体现得尤为明显（张军和蒋维，1997）。在涉及到具体项目的资金问题时，摊派、捐款以及其他“制度外”资金供给则更为普遍，而这些并无行政或法律强制力的成本分摊往往能为企业所满足。另一方面，政府负责提供的公共品一般都是难以收取费用的，或者说存在收费的可能却不收或者少收费。公共品消费的连带性又决定了多分摊成本并不意味着消费数量的相应增加。这就形成一个对这一成本分摊制度关键的问题：企业为何不拒绝负担超量的成本而使得这一分摊方式得以继续？
我们觉得，“礼物交换”的概念在这一过程中有至关重要的作用。阿可洛夫（1982）运用这一模型分析了非新古典的行为即劳动市场上工人提供更多的劳动而企业支付高于正常水平的工资。他引入社会学的行为假定，把劳动合同看作是部分的礼物交换的协议，双方各自提供的超过各自应当提供的数量的部分被视为礼物。双方在提供礼物时都预期对方会做出相应的回报。一旦这一关系被破坏（某一方违背礼尚往来的原则）礼物交换关系将会终止。基于这一点阿可洛夫的模型证明了双方没有积极性去破坏这一努力——工资互惠交换关系。克莱顿（Kranton， 1996）则从礼物交换市场交换的替代关系入手考察礼物交换有效（可执行性）及其在动态中自我维持的条件。下面我们将谈到这些条件在我们的问题中得到了很好的反映。
乡镇（和私人）企业的成本过量负担，事实上也构成了一种礼物，这种礼物的实质内容是帮助解决（资金）困难，企业提供这一礼物的行为对象是地方政府和当地居民从而建立两种交换关系：政府—企业关系（包括政府官员—企业家私人之间的关系）和居民—企业关系，无庸说明前一个关系是主要的礼物关系，我们在此作简单的讨论。这一关系中，企业给政府提供了帮助，使之得以解决资金困难实现公共品供给，此时企业期望和能够获得的礼物是政府将来提供帮助（支持）或者减少负的帮助（不利于企业的行动），一方面企业期望必须时能够从政府那里获得政策支持和某种形式的保护，在处理与政府部门有关的事务时能够更为顺利（如不搞较为常见的“踢皮球”）；另一方面企业期望政府不给企业增加麻烦或者在遇到麻烦时能够“高抬贵手”。事实上这也正是地方政府正在提供的礼物。
这一礼物交换关系能够形成并长久的存在基于以下条件：首先对于双方而言能够进行类似于市场的交换范围过于狭小。企业要获得地方政府的服务，的确只要有正常的交换活动（如纳税等等）就可。但这样得到的服务可能“量少质差”，尤其是得不到临界性服务（即所谓“擦边球”和“上有政策下有对策”）。而就目前的政府状况而言，这种交换在很大程度上为“礼物交换”所替代（甚至没有人情办不了事）。这显然增加了礼物交换给企业带来的利益和失去礼物交换关系的成本。对政府而言，融资能力差和融资渠道缺乏使之无法找到对这一关系的替代物。其次，双方都偏好将来的效用，都不期望提供礼物以后马上得到回报。这有利于礼物交换关系继续（Kranton，1996）。第三， 一个地区范围较小，企业（企业家）和政府（及其官员）有着较为密切的接触和私人关系，相互较为了解。第四，对企业而言，从政府获得的礼物具有垄断性，需要经常与政府打交道，获得服务，而且所获得的服务都是相似的服务。对政府而言由于与第一个条件类似的原因，也希望经常从企业获得帮助，而帮助更主要地体现在资金方面。这不仅降低礼物交换关系的成本，并且提高这一关系带来的收益。最后，在还是伦理社会的中国，礼物交换关系产生和发展有着深厚的文化基础。
在此我们不准备对这一模型提供的解释进行展开分析。无疑正是这种礼物交换的关系，支持了政府在提供公共品时采用这样一种成本分摊模式，从而使政府主导模式的制度变迁得以实现。另外如张军和何寒熙（1996），张军和蒋维（1997）所说，政府主导供给模式还采用强制性劳动义务工积累等成本分摊方式（允许以资代劳）。这种方式较适用于小社区的需要投入较多劳动的并且整个社区共同受益的公共品的供给（如河道疏浚，水利维护，道路建设等等）。这一分摊方式是改革以前的成本分摊制度的另一种形式的延续。这一成本分摊制度作用的大小取决于政府动员能力的大小。显然，在小社区内人际关系较为密切，乡情人情观念比较重，动员较为方便，而且“搭便车”的情况比较少。但从整体来说，这种成本分摊方式所占的比重是较小的，因此前一种分摊方式，是我们分析的重点。在使用制度上，政府提供的公共品往往是收费困难的公共品，因此往往是无偿使用的。在收费不存在大的障碍并且具有经济意义时，也将采取收费使用制，这能为进一步供给同类公共品提供方便。最为明显的例子是公路建设。
以上我们对几种公共品供给制度作了比较分析。由于农作制度的非集体化改革，原先有效的政府供给制度，由于政府失去了大规模动员人力物力的能力，其成本分摊制度不再适应于新的制度环境。在需求诱致的作用下，公共品供给制度向这三种制度模式转变来解决这一矛盾。
五、公共品供给制度演进方向的决定因素
制度变迁取决于制度创新的供给和需求，制度创新的积累构成了制度变迁的路径。正如菲尼（1988）所说，需求的变动趋势虽然是制度创新从而制度变迁的必要条件，但其变化的路径则取决于制度创新的供给。在我们以前面的工作中我们主要分析了需求的诱致作用，因此在这里我们的分析将围绕供给一方展开。菲尼的分析框架为我们的研究提供了必要的基础。需要指出的是，菲尼力图使其框架更为一般化，因而十分强调宪法秩序和政治秩序提供变化的意愿和能力对制度创新的约束。显而易见这些对他来说极其重要的因素在我们的讨论中却不存在实质性制约。由于公共品的短缺，公共品的提供将增加的整个社区的利益，从而增加上层决策者的净利益，因此这些制度变迁对其是有利的。
现存的制度安排在我们的讨论中也不具有大的影响。我们对农村公共品的考察主要针对一个地区的公共品，很少受到法律制度的约束。因此私或民间组织的投资从而公共品供给制度向这两个方向演进并不受法律约束（外资除外）更多的受经济因素的制约。相反，正是家庭承包经营的制度安排使得原先的公共品供给制度受到很强的约束而发生变迁。
制度设计成本在三种制度创新方式中是不一样的。政府主导型的制度创新由于继承了原有的制度安排，具有一定程度的制度优势。决策制度、使用制度、生产管理制度可以直接使用原有的制度或者稍加变动即可实现。成本分摊制度部分已经制度化（如一些提留，摊派等等），这在制度化之初需要一定的成本。尚未制度化的部分不花费制度设计成本，但将增加实施成本。但是由于拥有一整套政府机构和完整的制度体系作为现成的资源，再加上有关知识和经验的积累，整个创新的设计成本将是相当小的。与政府主导型相比，私人模式和民间合作模式缺乏这种制度遗产。民间合作模式由于四种制度都需要创新，都需要投入相当人力物力，需成本较大。私人模式的决策制度和成本分摊制度是内在于这一模式的不需要花费成本，所以相对而言，制度设计成本较小。另外，无论私人模式还是民间合作模式知识和经验的积累对这一成本十分重要，这取决于参加者以前的经历、所具有的知识以及个人能力。但无论如何三种模式相比，制度创新的边际成本政府主导模式最小，民间合作模式最大。
公众的态度可以分为两种类型。一种是对采用某一种新制度的主动性和积极性如何。这主要是指那些主动或被动的参加到制度创新过程的公众的态度。他们可以表现出极大的热情，充分发挥其主动性，也可以是既不加火也不泼水的听之任之的态度，也可以是起阻碍作用的反对态度。一般而言利益因素在里面起了重要作用。具体到我们所考察的公共品供给制度变迁，利益因素一则表现为参加者对潜在利益的响应，二者表现为成本分摊制度的影响。这后一表现主要体现于政府主导供给模式中。在一些乡镇企业不发达的地区，地方政府曾通过挪用其他资金来解决成本分摊问题。教师工资被占用就是一例，在社会舆论和上级政府的压力下，这一分摊方式因教师和其他公众的反对而难以为继，最终没有实现制度创新（显然这种创新的社会效果极差）。在乡镇和私营企业发达的地区，正如前面所分析的，成本主要由这些企业来承担。“礼物交换”关系较好的解释了这一行为。就企业态度而言，有较为主动的为社区建设提供支持的，也有鉴于这种礼物交换关系的实际存在和效果，而根据乡镇企业这一群体的集体准则提供礼物。显然“礼物交换”关系的稳固性决定了企业的态度是有利于这种成本分摊方式的。对潜在利益的响应则主要体现在私人和民间合作模式中，这取决于个人对潜在利益的偏好程度。除利益因素外，意识形态因素也对公众态度产生一定的影响，这在改革的初始较为明显。随着改革的深入，思想解放的成果表现得越来越明显。另一种则是指那些处于制度创新过程之外但对制度创新可能发生影响的公众的态度。他们可能与制度创新本身并无直接的利害关系（在涉及某一具体项目时由于存在利益影响而表现出来的态度，我们将之纳入实施的预期成本），因此对制度创新的态度直接来源于其观念和思维方式。思想的解放，观念的转变将使之更赞成制度创新。规范性行为准则既体现在正式制度中也体现在社会习俗等非正式制度中。由于我们所讨论的对象是一个较小的地区，因此这几种制度变迁均处在同一规范性行为准则的制约之中。正如前面所提到的，无论正式制度和意识形态，在一开始对政府主导供给模式是较有利的，但随改革的展开和深入，两者对私人和民间合作模式的制约迅速减少。
除以上因素外，最重要的因素仍在于根本的利益因素即实施的预期成本。
组成实施的预期成本最重要的部分就是投资于公共品供给的生产成本。公共品的生产往往需要较大的投资，这种巨大的生产成本对公共品的供给施加了很强的约束，迫使由于非集体化改革而导致资源动员能力下降的政府由于无力提供足够的公共品，无法维持有效的公共品管理制度而接受和寻求制度创新。
预期成本的另一组成部分是实施公共品供给制度的成本。当面临一个具体的公共品项目时，首先要支付的是实施决策规则的成本。从决策规则开始运行到最后的决策形成需要支付一系列费用。与决策有关的获取资料、信息的信息成本，在决策者之间交流协调的协调成本。私人模式不需要支付协调成本，而民间合作模式的协调成本取决于合作者的数量和偏好的差异程度。数量越多，偏好差异越大，成本也越大。政府主导模式的协调成本则取决于政府机构的效率。民间合作模式和政府主导模式因为成本要在不同的分摊者之间分割和承担必然要产生一定的费用。同样私人模式不产生这一费用。政府主导模式中成本分摊已经正式制度化的部分所需费用较少。其余部分由于其不确定性而产生更高的费用。尽管在以上两方面政府主导模式存在不足，但在管理制度和使用制度方面政府拥有制度优势，需要支付的成本较小。民间合作模式和私人模式都一样要承担较多的费用。
实施的预期成本还包括其他公众的反对而引起的成本。一个具体的公共品供给项目可能会对一部分人造成经济损失，要排除阻力就需要对之作出补偿。此外还要支付由此产生的谈判费用等等。另外一个情况是没有造成经济损失（或者经济损失不是主要因素），由于意识形态的原因如风俗习惯、心理因素和不同的思维方式而反对这一项目并且可能造成成本。在这两种费用中，政府由于其独特的地位而可能减少这一成本，其他两种模式在政府的大力支持下也能减少支付的成本。
所有这些约束公共品供给制度创新的因素最终可以表现为制度创新的成本。它们通过表现为成本而把各自的影响综合起来，并与制度创新的潜在收益作比较能够产生最大净收益的制度创新将被实现。这些因素所造成的影响是无法量化的，但是使用较为直观的函数形式仍然可以达到综合分析的目的。制度创新的成本可以表示为这样一个函数式：
C＝f（Ec／G，m）+C（n，I）+dFcE[σ（1－p／p）]
N为该社会行为主体总数，Y[,i]为各行为主体资本存量〔12〕，P[,i]为第i个主体愿意把资产用于公共品供给的比例。E[,c] 代表公共品的生产成本，G为整个社区愿意为这一项目提供资金的总和，即G＝ΣP[,i]Y[,i]，i＝1，2…，N；Ec／G 表示公共品供给的难度（在此我们假定不定不存在技术上的障碍），m 表示整个社区的制度环境和意识形态对公共品供给（也包括对采用某一供给制度）的阻碍程序，对两个变量均有f'＞0，且当Ec／G＞1时f→∞。
n：参与者数，满足至少有一个C[n][,N]，使ΣP[,i]Y[,i]≥Ec，i∈n
I：制度环境和偏好对参与者的合作努力的促进程度，I∈[0，1]
d：排除搭便车的必要性d＝0或1
p：排除搭便车的可能性p∈[0，1]
σ：调整系数
Fc为P＝1时是排除搭便车的成本
值得强调的是P[,i]的作用，P[,i]是个体资产和偏好的增函数，这可以说明为什么富裕的主体更乐于提供公共品。个人偏好则主要表现为对个人或社会的潜在利益的响应，因此个体资产的潜在增量通过影响偏好对P[,i]发生作用。如果个人偏好社会利益， 将不受个人收益的影响，这就是无偿供给公共品的原因，并且此时d＝0（礼物交换型除外），在相反的情况下，这一公共品的供给或与之相联系的制度创新由于影响其利益而使偏好变化。因此当个体利益受到损害时偏好为负从而P[,i]＜0，表现为要求得到补偿，形成对制度创新和公共品供给的障碍， 另一方面，由于P的大小影响到成本分摊后的补偿问题，P[,i]与P 之间存在正相关关系。这样，难以排除搭便车的供给会影响到个体偏好。
从这个式子中我们可以来比较一下三种制度创新方向。在此我们不考虑私人或民间组织的无偿提供公共品的公益性行为，因此对于这两者而言d≡1，另外我们还假设政府是最后一个供给者，在其余供给模式能够实现的情况下，政府支持这一供给的实现。显然在农村地区，政府自身供给能力不足时，政府利用其他供给能力是明智而且是现实的。对于排除搭便车较为困难的情况，Fce[σ（1－p／p）]极大，因而私人模式和民间合作模式的制度创新成本极大。而政府主导模式中在这一情况下d将取0即采用免费使用制度，那么成本将大大下降。在这一类公共品项目中，采用政府主导供给模式是必然的，在政府难以顾及的小范围的公共品供给上，如前面所说的电话线，或者一段河道的修理，如果排他是难以实现的，要实现这一公共品的供给必须也要使d＝0来降低成本。这时有两种可能：一是某一个人，如果拥有较高的成本负担能力（可较大）同时也有对消费该公共品有一定的偏好，在其他潜在的受益者不愿意分摊成本时，将自己承担这一成本，从而采用私人供给模式。在一个小的社区内，人际关系比较密切，只要的确存在需求，并且需求是外显示的，很少有人会为了逃避这一费用而承受由此而来的“社会成本”（声誉损失，人际关系受损等等）。这时合作关系极易得到建立。
在相反的情况下（我们以P＝1为例），维持有效的收费制度成本并不大，向私人模式和民间合作模式的制度创新就更为可能。涉及一个具体的项目时，Ec／G和收费制度的实施成本对三种模式均一样， 此时可以把成本公式简化为相对成本公式：
C＝f（m）+C（n，I）
在改革初期，整个社会的制度体系和意识形态环境都不利于私人模式民间合作模式即对这两种模式来说，f（m）相当大，政府主导模式具有相对优势。改革对公共品供给制度的影响最初表现为原来的政府供给模式向政府主导模式的演进。
随着改革的深入，环境的改善，f（m）对这两种模式来说越来越小，两种模式开始出现。此时相对成本公式可再简化为：C＝C（n，I）此时根据政府是最后的供给者这一假设，政府主导模式不与这两种模式发生竞争。那么在i∈[1，2，…N]，P[,i]Y[,i]＜E[,c] 时私人模式无法实现。而如果此时有1＜n＜N使ΣP[,i]Y[,i]≥E[,c]，i∈n则民间合作的制度创新将实现。如果两者都不可能，将由政府主导模式来供给公共品（当ΣP[,i]Y[,i]≥E[,c]，i∈n）。
在私人模式和民间合作模式都有可能发生时，从前面的分析可以看出，私人模式的成本为C（I），表现为制度设计成本；民间合作模式为C（n，I），包括制度设计和运行的协调成本和制度设计成本。当n较大并且I具有较大的阻碍作用时，私人模式具有明显的优势。 这意味着对于一个确定的项目一个具有个人供给能力的行为主体，在两种模式中更乐于采用私人供给模式。在n并不大或者I不存在很大的阻碍时，两种模式之间的成本差异不很明显，都有可能出现。
让我们回顾一下由此而决定的公共品供给制度变迁的路径（由于农村公共品主要受到供给制约同时也限于篇幅，我们在此不再讨论需求状况包括对制度变迁的需求）。农作制度的改革以来农村公共品的供给问题日益明显，八三、八四年的有关文件正式肯定了已经出现的制度创新并大力提倡这一创新的发展以弥补公共品供给的不足。〔13〕显然从农村公共品供给制度变迁的制度环境来说，这些调整为制度创新的进一步发展提供了极大的空间。
制度的创新始于政府供给型向政府主导型的转变。从制度创新的成本函数推，由于农民的收入很低，P[,i]V[,i]很小，较大范围的公共品供给不可能由私人或合作提供或者成本极大。政府的介入将极大的降低有关的创新和协调成本，并且承担部分生产成本降低供给难度。改革之初公共品供给的责任依旧责无旁贷的由政府承担，这一责任与能力之间的反差使得地方政府自发地进行制度创新。人民公社以及以后的劳动积累，政社分立后对农民和社队企业的摊派都是成本分摊制度的创新，尽管从八四年起对农民的过多摊派一直受到批评和禁止，但政府主导下的多方投资以及民办公助等形式不断出现并得到中央肯定。其他成本分摊形式也取得了合法的地位。〔14〕回顾整个过程，在经济发达地区成本分摊方式随着经济的发展从主要向农民摊派发展到主要由各类企业负担，这显然说明了两种成本分摊方式的成本差异。而在经济发展水平较低的地区，向农民摊派，挪用教师工资等形式仍然被使用，在一定程序上表明地方政府仍缺乏更为有效的成本分摊方式。
在政府主导型制度变迁之外，其他的制度创新一开始并没有或者说极少出现。巨大的成本阻碍了创新的发生。在收入和资产积累较低时，私人模式很难发生，而合作模式在资金上存在可能时，除非因合作者的人数而导致的协调成本能够得到降低（如权威的存在）创新也无法发生。尽管在宪法秩序上这些创新（当然这些创新合法的适用范围随着制度创新的发展和创新后的制度应用范围的扩大有一个逐步扩大的过程）早已得到承认和提倡，但有实际意义的创新只有在经济条件和其他条件具备时才会发生。〔15〕当经济和思想意识有了一定的发展，进行这类制度创新的成本降低到可行的程度，采用这些模式成为缓解公共品供给制约的有效手段。随着这些模式在越来越大的范围越来越经常地运用，作为集体行动的结果，这一制度变迁牢固地确立起来。
六、简单的总结
公共品的供给问题长期困扰着农村尤其是经济发展水平相对较差的地区。农作制度的改革使原来的公共品供给制度失去了坚实的基础，大大削弱了其供给能力。随着日益增长的需求，需要和能力的之间的反差不停地促使着公共品供给制度作出反应来弥补自身的不足，以改变制度体系的失衡状态，作为公共品供给制度的核心，成本分摊制度的创新成为制度变迁的关键。供给制度首先由政府供给型向政府主导型变迁，而当经济和社会有了一定的发展私人供给模式和民间合作模式就应运而生。公共品供给制度的这种变迁方式是由需求诱导下制度变迁的供给因素所决定的。不同的环境不同的条件决定了各种模式成本的不同。成本的比较决定了变迁的顺序和路径。
从前面的成本公式中我们可以直观地推出影响制度变迁发生的因素，通过它们我们可以有意识地推动向有利于公共品供给制度变迁的方向发展：
一、发展本地经济，增加资本存量。Y[,i]增加以及随之而来的P[ ,i]的增加，将增加G的量，使公共供给的难度下降。在经济发展迅速，资产增加显著的情况下，制度设计和执行中的协调成本即C（n，I ）也将下降。
二、促进具有较多资产存量的主体的发展。在整体经济水平（资产总量）不变的条件下，一定程度的资产集中能够由于拥有较多资产主体的P[,i]的提高而增加G〔16〕。在极端情况下，由于资产集中使得单个主体能够承担供给即P[,i]Y[,i]≥Ec，在不存在其他障碍时，公共品的供给将被实现。这种情况也能节约C（n，I）。
三、提高各行为主体尤其是资产存量较多的主体的P[,i]。P[,i]取决于个人的偏好，创造一个较有利的意识形态环境，有利于P[,i] 的提高。改革以前集体动员式的资源集中实际上通过各种方式来减少P[,i]小于和等于零的主体数量，增加P[,i]大于零的主体数及其P[,i]。目前存在的礼物交换关系起的作用也在于提高拥有较多资产的企业的P[,i] 。
四、从m和I的作用可以看出，制度创新具有收益递增的特性。一则改革的深入将使整个制度环境和意识形态环境越来越有利于制度创新；二则制度创新发展所形成的知识和制度的积累也会减少制度的创新成本。提供一个较好的环境有利于制度变迁。
五、为减少制度涉及和执行中的协调成本，合作提供公共品需要有较高的I。 因此存在一个占主导地位的参与者或者政府利用自身的优势介入其中（以不降低其他参与者的为条件）将有利于降低成本。
注释：
〔1〕拉坦显然意识到一些特殊主体（如政治家、 企业家）的创新努力对制度变迁的影响。不过他对制度变迁的理解就象其诱致性变迁理论一样与技术变迁相类似——他提出了“社会科学及有关专业知识的进步效应”。
〔2〕有关拉坦和速水佑次郎的部分文献可见菲尼（1988,P130）。另外如速水的一篇论文（1993）对菲律宾农村的Kasugpong 合同的出现和扩展所作的讨论体现了这一点。
〔3 〕诺斯在该书中尤其强调组织的作用：组织（及其企业家）的行动推动了制度变迁。制度变迁的最终途径则取决于“由制度和组织的共生关系所引起的固定特性”和“人类对机会集合变化的认识和反应所作出的反馈过程”。这由实施机制和方式、行为准则和行动者的主观模型对制度的变迁施加影响而实现。
〔4〕〔5〕有关的综述可见丹尼斯·缪勒（1979）。
〔6〕在生产上主要有一个联合生产（coproduction）的问题。 这与本文主要内容没有很大关系，因此不再展开分析。
〔7〕正如Buchannan（1965）所说，经济发展水平、收入水平将会改变某些公共品的边界。历史经验表明，相对富庶的地区公共品供给水平较高。其中很多私人所提供。甚至收入差距越大，越有利于私人提供公共品。其中不仅有所谓“智猪博弈”因素，更有私人承受能力在起作用。
〔8〕这个情况类似于所谓“智猪博弈”。 一方面合作者的利益要远大于其他受惠者；另一方面在合作者内部没有人会采取“抗拒”策略。
〔9〕通讯服务也是一种Toll Goods， 但由于其成本递减和固定成本较高的性质形成自然垄断。不管在大范围内由政府还是非政府组织提供，对于较小的地区而言这是一个局部公共品。
〔10〕需要澄清的一点是政府决策与政府批准之间的区别。某些公共品的提供要政府批准（存在进入障碍），但政府并未就供给本身作出决策（尽管需要考虑有关情况），所以这一类情况并不归类于政府决策。
〔11〕家庭联产承包制的制度变迁一开始无疑是诱致性的民间合作模式。一旦为中央所承认和接受，自上而下的推动在一些地区造成了所谓“一刀切”的问题，实质上是局部地转向了政府主导模式。
〔12〕个体资产存量包括相应的人力资本。这是劳动义务工的基础。但人力资源总量较小，无法发挥较大作用。
〔13〕有关文件如万里1982年12月5 日在农业书记会议和农村思想政治工作会议讲话；《当前农村经济政策的若干问题》（1982，1，2）；《中共中央关于一九八四年农村工作的通知》等等。
〔14〕有关文件很多。在一些公共品的供给上如农田水利建设这些分摊方式一直沿用至今。一九八三年《中共中央关于加强农村思想政工作的通知》在提到恢复广播站、文化站、科技站等等形式时明确其费用由工农企业承担。
〔15〕自1978年起国家对水利系统的建设和维修投资严重削减，私人投资也没有增加，以至这些公共品质量不断恶化。尽管公共品的性质容易产生这种后果，但基姆·安德森（1990）则将之归于农民对政府政策的长期稳定性预期不高。这些都对P[,i]起作用。P[,i]Y[,i] 的提高需要多方面的配合。
〔16〕这是我们的经验感觉。这或许能够说明当初集体掌握大多数资产（尽管经济水平很低）时，用于公共品的支出却很高。
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