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中图分类号：D62 文献标识码：A 文章编号：1008—4533(2006)03—0020—06
规范党委与人大的关系，是党的十六大和胡锦涛总书记在纪念全国人民代表大会成立50周年大会上讲话时提出的我国政治文明建设中的重大现实课题。研究这一问题，列宁曾告诉我们“一种最可靠的方法”，“那就是不要忘记基本的历史联系，考察每个问题都要看某种现象在历史上怎样产生、在发展过程中经过了哪些主要阶段，并根据它的这种发展去考察这一事物现在是怎样的。”[1] (P26)回顾中国共产党与人民代表大会制度相互关系的形成和发展过程，总结其中的基本经验与不足，对于科学规范党委与人大的关系，进一步加强党的领导和人民代表大会制度建设，都具有重要意义。
一、中国共产党与人民代表大会关系的历史发展过程
中国共产党与人民代表大会的关系是历史形成的。在时间上是先有共产党，后有人民代表大会制度。共产党既是人大制度的设计者和创建者，又是这一制度运行的领导者。人民代表大会是共产党实现执政和作为执政党地位的法律根据来源所在。两者相得益彰，相互促进。
1.革命时期进行政权创建探索并提出以人大制度作为中国政体的思想。
近代历史证明，资产阶级君主立宪制和资产阶级共和制在中国都行不通。解决人民当家作主的政治制度和政权组织形式的重担历史地落在了共产党人身上。
20世纪20年代，共产党领导浙江、广东、湖南等许多省份的农民建立农民协会组织并成立了中华全国农民协会临时执行委员会。1927年3月上海工人武装起义胜利后，在党的领导下召开的市民代表会议，选举产生了具有该市最高权力机关性质的人民代表会议，通过了《上海特别市市民代表会议政府组织条例》。这些都是我党领导人民群众在农村和城市创建人民代表大会制政权组织形式的最初尝试。进入30年代，为统一各革命根据地的政权组织形式，党又领导人民选举代表，召开了第一、第二次全国工农兵代表大会。这两次会议不仅选举产生了全国工农兵代表大会中央执行委员会和中华苏维埃共和国临时中央政府，还通过和修改了《中华苏维埃共和国宪法大纲》、《苏维埃地方政府暂行组织条例》，对工农共和国的性质和政权组织形式作了比较系统的规定，初步勾勒出一个无产阶级领导的以工农联盟为基础的国家蓝图。这些表明工农兵代表大会制度已经具备了人民代表大会制度的基本特征。
到20世纪40年代，我党领导人民继续进行建立边区、县、乡人民代表会议作为人民政权机关的实践。同时，毛泽东在《新民主主义论》中代表共产党提出，中国革命胜利后的政权组织形式“采取全国人民代表大会、省人民代表大会、县人民代表大会、区人民代表大会直到乡人民代表大会的系统，并由各级代表大会选举政府。”还认为只有这样的民主制度，才能保证政体和国体相适应。[2] (P677)后在《论联合政府》中又指出：“新民主主义的政权组织，应该采取民主集中制，由各级人民代表大会决定大政方针，选举政府。”[3] (P1057)这就为夺取政权后建立人大制度奠定了理论基础。
2.新中国成立后党领导人民创建人民代表大会制度，人大制度赋予党执政的法律地位。
中国共产党以马克思主义政党学说和国家学说为指导，于1949年9月召开中国人民政治协商会议第一次会议，通过的《共同纲领》规定中华人民共和国的国家政权属于人民，最高政权机关为全国人民代表大会，人民行使国家政权的机关为各级人民代表大会和各级人民政府，为从法律上把人大制度确立为新中国的根本政治制度作了准备。1953年初，中央人民政府委员会第二十次会议通过了《关于召开全国人民代表大会及地方各级人民代表大会的决议》、《全国人民代表大会及地方人民代表大会选举法》，决定迅速召开地方各级人民代表大会和全国人民代表大会，还成立了以毛泽东为首的宪法起草委员会。1954年3月，毛泽东向宪法起草委员会提交了中共中央拟定的宪法草案初稿，并被接受作为起草宪法的基础。1954年9月，第一届全国人民代表大会第一次会议召开，制定了宪法和各政权机构的组织法，选举产生了国家主席和各政权组织机构，从而正式确立了人民代表大会制度的实体形态。
通过的宪法在序言中指出：“我国人民在建立中华人民共和国的伟大斗争中已经结成以中国共产党为领导的各民主阶级、各民主党派、各人民团体的广泛的人民民主统一战线。今后在动员和团结全国人民完成国家过渡时期总任务和反对内外敌人的斗争中，我国的人民民主统一战线将继续发挥它的作用。”总纲第一条规定：“中华人民共和国是工人阶级领导的、以工农联盟为基础的人民民主国家”[4]。众所周知，群众是分为阶级的，阶级通常是由政党来领导的，中国共产党是中国工人阶级的先锋队组织。所以，上述规定实际上也就是用根本大法的形式确立了中国共产党在国家政治生活中的领导地位。
地方各级人大会议和第一届全国人民代表大会的召开，都具有开创性意义。通过这些实践，不仅人民代表大会制度得以确立，人民当家作主有了现实的政治平台，而且确立了共产党把党的正确主张通过法定渠道和程序变为国家意志的执政模式，形成了共产党与人民代表大会的基本关系。
3.十一届三中全会以来共产党领导恢复和发展人民代表大会制度，人大制度用法律坚持和巩固党的领导。
与整个国家政治生活命运相同，人大制度自1957年反右派斗争扩大化开始受到挫折，在“文化大革命”的十年动乱中更是遭受严重破坏。这段时间，党内民主生活不正常，并影响到国家民主和社会民主的发展。重大问题不是提交人民代表大会决定，而是由党决定发动全社会运动开展。如大跃进、人民公社化等都是如此。“文化大革命”开始后，从第三届全国人大常委会第三十三次会议起居然连续八年多没有开会，原本没有宪法依据的革命委员会成为权力机构，人大制度名存实亡。1975年第四届全国人大一次会议的召开，虽然重新激活了人大制度，但仍然是以党代政。如1976年4月，由党中央直接撤销邓小平国务院副总理职务和任命新的国务院总理。党的十一届三中全会强调加强社会主义民主法制和人民代表大会制度建设，使人大制度逐步得到恢复和发展。从五届全国人大到现在的十届全国人大历次大会都正常召开，会议质量越来越高，在法制建设和重大事项决定中的作用越来越大，在人民群众中的威信也越来越高。
同时，党的领导也在法制建设中不断得到巩固。在人大制度遭到破坏的那些年月中，党的领导也受到损害，很多地方是“踢开党委闹革命”。而在全国人大1982年新通过的《宪法》中，不但继续肯定“中国共产党领导的……统一战线将继续巩固和发展”、“中华人民共和国是工人阶级领导的”等内容，还明确规定：“中国各族人民将继续在中国共产党领导下”。在2004年修订的《宪法》中也都坚持了这些原则提法。这样，又通过根本大法的形式，使党的领导地位不断得以巩固。
二、党委与人大关系发展实践所取得的基本历史经验
在当今世界，虽然政党政治和代议制度都是较为普遍的现象，但是在处理政党和代议机构的关系问题上却呈现出纷繁复杂的情况，并常常由此而引起政局动荡不安。在中国，共产党与人民代表大会制度和谐相处，有机统一，共同为推动人民利益的实现和社会的发展服务，积累了许多宝贵的历史经验。
1.要顺应历史潮流。
20世纪中后期世界民主潮高涨。一方面，民主、自由、独立成为人们的强烈呼声，成立民主共和国家、组建代议机构成为人们实现自己权力的常见选择。另一方面，资产阶级政党和无产阶级政党都在为建立或巩固自己的统治而努力。在这种形势下，中国共产党在新中国诞生时虽然可以采用召开政治协商会议来代行国家的最高权力机关的过渡办法，但是到1952年底、1953年初就不行了。从实践来看，随着社会主义制度开始逐步建立和我国即将进入大规模的经济建设时期，新生的社会主义制度需要有更广泛的群众基础来加以巩固，建立具有社会主义性质的代表会议机关，才有利于调动人民的建设积极性，体现人民的主人翁地位，保障社会主义制度的稳定和打击反社会主义势力的猖獗活动。从理论上说，社会主义国家与社会主义制度的本质要求就是人民当家作主，设立民主的制度来保障人民实现自己的各项权利是社会主义的题中应有之义。中国共产党领导人民建立人民代表大会制度，就是顺应历史潮流之举，是代表人民根本利益的实际行动。
2.要善于汲取世界文明成果。
资产阶级议会制虽然实质上是资产阶级统治，但作为对封建专制的否定无疑是一种历史进步中的政治文明成果。巴黎公社的代表制和议行合一的权力机关，俄国十月革命胜利后建立的苏维埃国家制度形式等成果，中国共产党在领导人民建设革命根据地政权时就采用了：由代表会议选举苏维埃政权，各革命根据地称苏维埃地区，简称“苏区”。
新中国成立以后，我们原想接着召开人民政协的第二次全体会议，而把全国人民代表大会推到三、五年以后召开。1950年初毛泽东访问苏联时，斯大林指出新中国要迅速召开全国人民代表大会和制定宪法。1952年刘少奇率团参加苏共第十九次代表大会时，斯大林也对我们不积极召开人民代表大会的做法提出了不同意见，指出敌人会以此挑拨工农兵反对共产党。中共中央认真考虑了斯大林提出的建议，很快作出决定，迅速召开了全国人民代表大会和制定宪法，确立人民代表大会的议行合一体制和最高权力机关地位。这种对巴黎公社经验和西方国家的议会制度文明成果的借鉴，对苏联的苏维埃制度这一社会主义政治文明成果的汲取，大大地满足了人民群众发展民主政治的需要。
3.要从中国实际情况出发。
无论是土地革命时期的农民协会制度，后来的工农兵代表苏维埃制度，还是解放战争时期的参议会制度和新中国成立后的中国人民政治协商会议制度，都有着深厚的群众基础，得到了广大工农群众的支持和拥护，体现了共产党领导下的人民民主，反映了各个不同时期人民的政治素质和文化水平。全国解放以后，一方面，人民群众翻身成为国家主人，社会主义国家的政体要体现人民当家作主。另一方面，我国的经济文化发展水平都还很低，党和人民群众的民主政治能力不强，我们的政治制度既要符合这种实际，又要高效率运行。所以，我们的人大制度建设，既没有采用西方资本主义国家的“三权分立”制度，也没有照搬苏联的苏维埃制度。我们的各级人大代表选举，没有采取普选直选形式，而是先采取间接选举产生的办法，然后逐渐过渡到县及县以下人大代表直接选举，全国、省级和设区的市的人大代表间接选举产生。这种政体构建和人大代表的选举办法扎根于中国大地，基本符合中国选民实际，因而具有持久的生命力。
4.最后，也是最重要的，就是发展民主一定要在党的领导下进行，党实现领导一定要充分运用法律手段。
改革开放以来，我们党一直努力推进人大制度建设。1981年中共中央发出了关于加强地方人大常委会建设的文件。1984年两次发出通知，就发挥地方人大常委会的作用和任免国家机关领导人员必须严格依照法律程序办事提出明确要求。1986年中共中央又发出关于全党必须坚决支持各级人大及其常委会依法行使职权的通知。在党的十三大、十四大、十五大报告中，分别提出了“党应当在宪法和法律的范围内活动”，“理顺党组织与人民代表大会之间的关系”和“保证人民代表大会及其常委会依法履行国家权力机关的职能”等要求。党的十六大不仅坚持了上述正确提法，而且明确提出要“规范党委与人大……的关系”。从区分不清到提出要理顺，再到下决心规范，反映了我们党对党委与人大关系的重要性的认识在深化。正是在党的正确领导和积极支持下，全国人大的作用和影响在增大、职权在扩大，地方各级人大及其常委会建设也不断发展。
同时，共产党执政也离不开人大制度，人大制度是共产党执政的有效实现形式。党正是有效地运用人大制度，集中人民意愿，通过一次次修宪建议使党的主张上升为国家意志。如宪法中“农村集体经济组织实行家庭承包经营”、“坚持公有制为主体、坚持按劳分配为主体”和“国家实行社会主义市场经济”等规定就是很好的说明。又如1993年2月14日中共中央向全国人大提出了一个修宪建议，全国人大常委会2月22日依此提出宪法修正草案。中共中央再召集各有关方面协商征求意见时，有几个民主党派负责人提出，多党合作的政治协商制度应在根本大法中予以明确规定，故应在序言中增加“中国共产党领导的多党合作和政治协商制度将长期存在和发展”的内容。中共中央采纳这一重大的正确意见，于3月14日又专门就此内容向全国人大提出一个修改宪法的补充建议。正好八届人大第一次会议期间也有32个代表团的2383名代表联名提出这一要求。随后通过的《中华人民共和国宪法修正案》中就有了这一规定。
三、规范党委与人大关系方面仍然存在的薄弱环节及其原因
改革开放以来的20多年是人大工作和建设的最好历史时期，从中央到地方各级党委不断改善领导方式和执政方式，人大工作呈现出前所未有的生机和活力。但同时也应看到，在党委与人大的关系方面还存在一些薄弱环节。
1.党的领导与宪法作为根本大法的关系没有理顺。在我国政治生活中，中国共产党的领导具有绝对权威，而宪法在党和全国人民的政治生活中缺乏至上性。虽然宪法和党章的规定没有冲突，都承认宪法的至高地位，都承诺在宪法的范围内活动，但宪法和党章的规定与实际做法却有不一致和不协调的地方。主要问题一是沿用人大制度产生之前完全由执政党主导宪法起草和制定的做法，还是由人大系统来主导的问题没有解决。二是宪法应有的权威没有树立起来。在新中国成立以后的很长一段时期内，党的领导人都没有解决对宪法的应有尊重问题。20世纪50年代，党的最高领导人说过：“法律这个东西没有也不行，但我们有我们的一套……宪法是我参加制定的，我也记不得。我们每个决议都是法，开会也是法”。另一位领导人也说：“到底是法治还是人治？实际靠人，法治只能作为办事的参考。”[5] 20世纪90年代以来，这方面的状况有所改善，但是宪法应有的权威仍然没有真正确立起来。
2.执政党与人民代表大会的关系没有理顺。第一，在人大立法实践中，执政党充当法律缔造者主体的身份，人大的立法必然主动或被动地服从党的权威。第二，在人大代表的选举问题上，由于选举法对代表候选人的提出方式规定线条太粗，带有较强的“人治”色彩，因此在间接选举的过程中，往往是党委确定正式代表候选人等，使中共党员和各级党政领导干部占代表的大多数。第三，在人大会议组织问题上，多是由党委确定会议议程、主席团成员和主持人名单等。还有正式会议前要求贯彻党委意图的党员代表预备会议，混淆党的代表与人民代表的区别。第四，在对各级国家机构负责人的选任中，完全由党委有关部门确定候选人使人大的人事任免权在相当程度上虚设。《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第二十二条规定的对人大常委会和一府两院正职领导人的选举“候选人数一般应多一人，进行差额选举”一直难以落实。而对副职领导人的选举则一是差额人数就低不就高，二是以弱者陪选或对代表联名提出的候选人进行劝退劝阻等。
3.地方党委的决策权与地方国家权力机关的决定权的关系没有理顺。宪法对县级以上的地方各级人民代表大会及其常务委员会、党章对地方各级代表大会分别都规定有“讨论、决定本行政区域内重大事项”的权力。而在实际操作中地方党委的决策权在不少方面取代了地方国家权力机关的决定权，地方人大及其常委会重大事项决定权的行使难以完全到位。许多依法由人大及其常委会决定的重大事项，往往是党委决策后由政府去执行。有的则由党委与政府联合发文去执行。重大事情由党委、政府一起决定，共同去办，常常会导致两方面的问题：一是如果工作有了问题或造成重大损失，政府要负法律责任，而党委毋须负法律责任；二是一旦人大实施监督就会监督到党委头上，不监督就会造成政府工作失于人大监督，使人大监督处于进退两难的尴尬境地。
党委与人大关系存在不规范之处，有认识、法制和体制方面的问题，也有国际影响因素的作用。
首先，在认识问题上还存在一些误差。第一，对党的地位与作用的认识未能与时俱进。有些领导干部对党的地位与作用的认识，还沿袭革命时期的旧观念，没有实现由革命党到执政党、由以党治国向依法治国的转变。在有些地方，还仍然存在党委和书记凌驾一切、指挥一切的习惯思维与习惯动作，混淆党的领导权与国家权力的关系，把党的地位与作用等同于人大的决定权力。第二，对党的领导权与国家权力机关的权力认识不清。曾几何时，人们把党的领导权理解为党组织直接掌握国家和政府的权力，造成党在国家权力机关之上行使着国家权力、在政府机关之外掌握着政府权力，导致理论上的混乱和实践中对党委与人大职能的制约。第三，对党与法的关系认识不清。这就是通常混淆不清的所谓党大还是法大的老问题。与理论上的争论并存的是实践中有的以党规代替国法，有的将两者对立起来。实际上依法治国方略是党制定的，立法工作是在党中央的领导下进行的，所以依法、守法与服从党的领导是一致的。第四，对规范执政党与人大的关系是否会削弱党在国家中的地位与作用认识不清。中国共产党作为领导党和执政党，事实上享有比其他政党和社会组织处于优位的权威与权利，如提出修宪建议和推荐国家机构领导人选等，这已是我国不成文的宪政惯例。而党的全国代表大会和党中央提出治国决策、社会发展规划建议等主张，都具有最高的政治权威，一般都能得到全国人大的拥护与支持，经过法定程序转化为国家的行动纲领。因此，规范执政党与人大的关系是要实现科学执政、依法执政，并不是削弱或否定党对国家事务的领导。
其次，宪法和有关法律还不完善。一是党依法执政的法律尚不完善。我国至今还没有一部有关政党执政的法律，党现在主要根据党章和党的路线、方针、政策在执政。党必须在宪法和法律范围内活动是目前党依法执政的主要准则，但执政党领导权的职责范围、行使权力的方式与程序等，都还有待法律予以规范。二是讨论决定重大事项在职能和界定上难以划分。党的十六大通过的《党章》第二十五条规定党的地方各级代表大会“讨论本地区范围内的重大问题并作出决议”。宪法第一百零四条也规定了“县级以上的地方各级人民代表大会常务委员会讨论、决定本行政区域内各方面工作的重大事项。”这在实际工作中往往难以把握和操作。三是违宪审查和追究的法律与机制尚缺。宪法规定“一切违反宪法和法律的行为，必须予以追究”，但是没有对包括执政党在内的一切政治团体违法追究责任的具体法律规定。
再次，国际影响。众所周知，苏联1936年宪法是历史上首部社会主义性质的宪法，它的指导思想与制度设计对于社会主义中国的立法影响极其深远。斯大林在《关于苏联宪法草案》的报告中说：“宪法是根本法，而且仅仅是根本法。”[6] (P409)这成为了1936年苏联宪法总的指导思想，因此宪法条文在充分保障人民各项权利的同时，因缺乏实际操作中的具体制度而导致宪法虚置。受苏联的影响以及当时立法水平与制度设计水平的限制，在我国1954年宪法的制定过程中，根本法思想同样根深蒂固，这虽然在形式上肯定了宪法地位，但是没有制度来加以保障。人民代表大会制度的设立也继承了这一思想，而在保障人民享有国家权力、实现权力监督等方面存在诸多的不足与缺陷，特别是没有建立完善的违宪审查制度来维护宪法的权威。
针对上述薄弱环节，必须不断实现思想认识上的与时俱进和加强法律与制度建设，才能按照党的十六大要求做好科学规范党委与人大关系的工作。
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