“后4％时代”我国的公共教育财政制度研究，本文主要内容关键词为：财政论文,制度论文,我国论文,时代论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：G40-054 文献标识码：A 文章编号：1672-4038(2014)04-0019-08 2012年我国财政性教育经费支出约为22236.23亿元，占GDP的4.28％，教育事业发展进入“后4％”时代。2013年被教育部确定为教育经费管理年，十八届三中全会提出的教育领域改革也涉及“教育经费与生产总值和财政收入挂钩与否”等问题。[1]在此背景下，完善公共教育财政制度不仅符合改革要求，而且有利于提高经费管理水平。 一、“4％”的实现过程与教育经费结构 国家财政性教育经费占GDP4％的目标自1993年正式写入《中国教育改革和发展纲要》起到2012年实现历时20年。当前我国的教育经费主要由财政性教育经费和各类非财政性教育经费构成。 (一)“4％”源于解决教育经费短缺，基于GDP增长 提出“占GDP4％”的目标旨在解决我国教育经费的短缺问题。1980年后，我国的教育规模不断扩大，教育经费短缺问题日益明显。如1980年12月3日颁布的《关于普及小学教育若干问题的决定》提出在80年代全国应基本实现普及义务教育，这意味着义务教育规模将不断扩大，随之而来的是教育经费的短缺。 1983年，中央成立“教育经费占国民生产总值合理比例研究”重大课题组(以下简称“课题组”)研究教育经费问题。课题组于1985年得出结论：“到2000年，中国政府教育支出占GDP比例应为3.87％。”据此，“逐步提高国家财政性教育经费支出占国民生产总值的比例，本世纪末达到4％”的目标被写入1993年2月13日发布的《中国教育改革和发展纲要》。从1994年到2012年，我国的GDP的平均涨幅在9.2％左右。同期我国的财政性教育经费总量持续增长，平均增幅约为19.29％，占GDP的比例不断接近4％。 (二)“4％”时代我国教育经费结构的主要特征 4％时代是指我国从1993年提出4％目标到2012年宣布实现的20年。此期间教育经费主要由财政性教育经费和非财政性教育经费构成，主要特征是财政性教育经费比例较高但增幅波动较大。 2011年我国教育经费结构中，国家财政性教育经费所占比例超过50％；非财政性教育经费占比约为22.2％，其中民办学校举办者投入、社会捐赠经费和其他来源的总和仅为2.8％。由此可知我国目前的教育经费主要依靠国家财政投入，而社会力量对教育经费的贡献较小。 通过查阅《全国教育经费执行情况统计公报》，并对其中财政性教育经费、公共预算教育经费等指标进行计算，结果表明在过去的20年中，财政性教育经费和公共预算教育经费的增幅总体较高，最高为35.38％(2011年)；公共预算教育经费的最高增幅为37.18％(1994年)。同期，教育经费的增幅并不稳定，其中，总经费平均增幅为19.32％，最高为40.46％(1994年)，最低为11.91％(1997年)；财政性教育经费的平均增幅为18.76％，最高达到35.38％(1994年)，最低为9.12％(1998年)；预算内经费的平均增幅为20.03％，最高和最低增幅分别是37.18％(1994年)、10.91％(2003年)。以上数据均说明我国财政性教育经费增幅总体较高但波动较大。 二、“后4％”时代公共教育财政制度须着力解决的主要问题 2012年我国实现了财政性教育经费占GDP4％的战略目标，进入“后4％”时代。但国内学者研究认为目前的问题仍然是教育经费的总量不足[2](熊丙奇等)和使用效率不高[3](信力健等)。 (一)经费总量不足 我国财政性教育经费的总量虽突破2万亿元，但相对于日益扩大的教育规模，仍显不足，主要体现在数量与占GDP比例等方面。 1.现阶段数量不足且难以满足未来发展需求 现阶段我国教育经费数量的不足表现在总量和人均等方面。原因除受国民经济发展水平所限之外，主要是未能充分调动社会力量参与教育的积极性和适度运用市场手段实现教育经费的增长。 我国总体的公共教育支出总量不高，2012年公共财政教育支出占全社会教育总支出的76.42％，略高于发展中国家的平均水平(75％)，低于世界平均水平(80％)。人均方面，2012年我国总的人均公共教育支出约为238美元，人均三级教育支出依次约为1266美元、3371美元和4042美元；相比于OECD国家差距较大，2008年OECD国家的人均三级教育支出依次为7153美元、8972美元和13717美元。[4] 从未来的教育发展看，在《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010-2020年)》中提出逐步扩大教育规模，截至2015年，在校生人数从目前的约2.6亿扩大到约3.1亿。[5]基于教育经费与GDP的联系，对“财政性教育经费”和“GDP总量”两个重要指标进行分析，所得出的结果在一定程度上可以反映出我国教育经费的资金缺口。通过选取1993年至2012年GDP的数据，以较为简单的5次曲线拟合①并以MATLAB程序进行实现，所建立的关系式为：
其中，X代表GDP总量，t为间隔时间点，在取值时，针对20年的数据，设置为以0为起点(1993年)，间隔0.1个时间点，取到第1.9个时间点(2012年)。经预测，2015年GDP总量为65.40万亿元。以2012年占GDP4.28％的比例计算，同期的财政性教育经费总量约为2.79万亿元。假设保持2012年的各级各类生均财政性教育经费水平不变，以2015年的教育事业发展目标计算，届时仅用于小学、初中、高中、中职和高校在校生的财政性教育经费就达2.22万亿元，还不包括在其他教育领域必需的财政性教育经费。因此，就数量而言，还难以满足未来教育发展需求。 2.现阶段占GDP比例不高且尚未达到国内学者研究预期 虽然我国的财政性教育经费已占GDP的4.28％，但占比水平仍较低。国际财政性教育经费占GDP的比例平均约为4.9％；发达国家方面，据OECD2011年《教育概览》报告统计，2008年OECD28国公共教育支出占GDP的比例平均为5.8％；发展中国家方面，2008年拉丁美洲的发展中国家如巴西和阿根廷，两国的公共教育支出占GDP的比例分别为5.3％和6.1％；2008年包括我国在内的G20国家集团的平均水平为5.4％。[6]可见，我国的财政性教育经费总量占GDP比例在世界范围内并不高。 厉以宁教授曾指出，当人均GDP达到800美元到1000美元时，公共教育支出占GDP的比重应达到4.07％至4.25％，才能实现教育与经济的良性发展。[7]以此论之，早在1998年到2000年，我国人均GDP已处于800至1000美元的区间(三年的人均GDP依次为821、865和949美元)，那么当时财政性教育经费占GDP比例就应达到4.02％至4.25％，但实际情况是占比仅为2.55％、2.79％和2.87％。2012年我国的人均GDP已达到6100美元，远高于当时水平，相应的占比水平却仅为4.28％，所以在一定程度上反映出财政性教育经费占GDP比例不高。 同时，我国的财政性教育经费占GDP比例尚未达到预期。如杨东平教授认为，2020年中国财政性教育经费占GDP的比例至少应达到4.5％；杜育红教授经研究认为我国的财政性教育经费占GDP的比例到2020年应为5.5％；周洪宇教授认为到2020年至少要达4.5％以上，最好能够达到5％。 (二)教育经费使用效率相对较低 我国的育经费在使用中的效率较低主要表现为绩效不高并存在浪费。 1.教育经费投入与产出绩效不高且大量投入未能大幅提高教育质量 教育经费的使用绩效一方面表现为教育经费投入与产出比例，另一方面在一定程度上反映为大量经费投入是否大幅提高教育质量。 在高等教育方面，中国教育科学研究院高教研究中心负责完成的《教育部直属高校绩效评价报告》以“教育经费总额”等14项投入指标和“技术转让当年实际收入金额”等16项产出指标为参考，采用位差法等对教育部直属高校2007年至2011年的经费使用绩效进行测算，结果表明有44所高校绩效不高，占直属高校总数的61.11％，其中有16所高校投入与产出的综合得分排序差值为0，反映为投入与产出的绩效相当；而28所高校的绩效位差为负值，即投入的综合得分与相应排序相差较大，反映为投入与产出的绩效较低；[8]在这28所高校中，文科类4所、理科类13所、综合类11所，分别占相应类别高校总数的30.77％、40.63％、40.74％。由此可知在一定程度上理科类高校的投入与产出绩效相对偏低。 在基础教育方面，教育经费使用效率较低反映在农村地区的公用经费中用于维持学校日常运行的费用过多，用于教师培训的费用较少，由此导致教师的知识结构难以适应城镇化趋势中农村教育的发展要求。例如，对广西某市辖区小学的调研发现，该校在校生数为168人，按自治区规定的城市小学生年均240元(2008年)的标准计算，该校一年获得的公用经费超过4万元，但学校办公所用的水电费、取暖、零星的设备维修、办公费开支就超过50％，用于教师培训的经费较少，人均每年不足300元。 关于大量的教育经费投入未能大幅提高教育质量的证据，可通过我国学者和机构编制的“教育小康指数”予以佐证(参见表1)。教育是一项民生事业，能否使社会公众满意，是衡量其质量的标准之一，也是评价经费使用效率的参考。 表1是2005年至2012年我国的教育小康指数表，从中可以看出权重最高的是“对中国教育现状的满意度”(权重为25)，此外，“对教育公平程度的感受”也能反映出社会公众对教育质量的评价。从2005年到2012年，我国社会公众对教育现状的满意度整体虽然不断提高，但总体处于58至62之间，表明满意度不高，深层的问题是不断增加的教育经费未能大幅提高教育质量，提高到公众较为满意的程度。“对教育公平的感受程度”一项不仅上升区间较窄(仅在51到55之间)，而且还出现较大波动，如2006年的值低于2005年，2008年低于2007年，结合2005年至2008年教育经费数据，可知在一定程度上经费的大量投入未能大幅提高“公众对教育公平的感受程度”。因此，从教育经费的使用角度出发，大量的投入所带来的是社会公众对教育质量主观满意程度小幅的增加，而非大幅度的提高。
2.教育经费在使用中存在浪费 援引两则材料②，以此可反映出我国某些地方存在教育经费的浪费现象。2013年10月湖南省某海拔1350米的县，一座花93万元建成的希望小学竣工不到一年就被拆除，原因是为该县首个投资百亿元的旅游度假区项目腾地，在拆除这所小学之后修建临时教学点的费用将达60余万元。另据《南京晨报》载，南京的小学生在2013年领取新学年英语课本时会领到配套的磁带，这一形式与当前的影音设备发展并不协调，因为录音机已逐渐被可重复使用且音质更好的设备取代，磁带作为传统的教学辅助工具在城市小学中已非必需，因此形成浪费。 由此可见，目前我国的教育经费在使用中存在不同程度的浪费。既存在于大型的教育基础设施建设中，也体现在教学活动中。在某些以GDP增长为主要目标的地区容易出现教育让位于经济发展，新建的教育基础设施因与经济项目冲突而被废弃造成浪费。 三、“后4％”时代完善公共教育财政制度的探索 针对以上问题，通过完善公共教育财政制度进行解决，既有利于教育的发展也适应十八届三中全会后全面深化改革的要求。有学者研究认为我国公共教育财政制度的改革方向主要涉及筹资、预算、分担等方面。[9]十八届三中全会发布的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中提出多项制度改革联动的要求。综合考虑制度改革方向与要求，我们认为完善公共教育财政制度将从筹融、理财、分配、拨付、监管等五个方面入手，形成“五位一体”的循环衔接的制度(见图1)。 如图1所示，以“监管制度”为核心，分配和拨付制度旨在提高经费使用效率，筹融和理财制度的主要目标是确保并增加经费总量。分配制度通过预算、各类转移支付、分配比例设定等环节，确保财政性教育经费的理论总量和基本比例；以分配为依据，筹融制度主要通过政府的财税制度进行筹资，借助市场手段进行融资，确保财政性教育经费的实际总量并优化经费来源结构；以筹融为基础，理财制度主要通过市场理财工具对现有经费进行理财管理，实现经费的持续增长；拨付制度是以分配为主要依据，将经费拨付到相应环节，原则是保障基本经费需求并向重点领域倾斜；监管制度对经费从分配到拨付的全过程进行监督管理。 (一)以筹融制度、理财制度确保经费的总量与持续增长 在2012年的教育经费结构中，财政性教育经费投入的比例达80.78％，民办教育举办者投入和社会捐赠两项所占比例之和仅为7.8％。③社会资源未被充分调动，不仅增加了政府财政的投入压力，也导教育经费总量的增长空间有限。为此，政府可通过强化税收等职能扩大财政性教育经费总量，并通过运用适度市场化理财手段增加教育经费总量。监管的重点是纳税主体是否依法照章足额缴纳教育税费以及对社会力量参与教育的各项优惠措施是否落实执行。 1.通过执行筹融制度确保教育经费总量并优化来源结构 筹融制度涉及教育筹资和融资，所针对的问题是增加教育经费总量。教育筹资是指教育活动的组织机构，为教育事业的发展，对潜在的或现时的利益关联者施加各种影响，以期获得物质和非物质援助的活动。[10]教育融资是指通过金融手段，向广泛的社会主体募集教育经费。与教育筹资相比，融资是有偿筹集资金的一种重要形式。[11] (1)筹资制度 筹资的主体是教育主管部门，对象是各类资源的拥有者。筹资制度主要有面向教育直接受益者群体的学费制度、面向教育间接受益者群体的税费制度。具体主要包括“统一内外资企业和个人教育费附加制度”、“开征地方教育附加”等已有的制度。执行的机构应以具备法定权力的部门为主。执行教育税费制度，主要由政府委托税务部门对企业和具有缴税资格的群体按照一定税率征收用于教育的相关税种，如教育费附加(附加率3％)和地方教育附加(附加率2％)等，通过税收的形式将社会资源转化为财政性教育经费投入。执行学费制度，应依照政府颁布的法律法规和财政部、教育部等部门颁布的实施细则执行。筹资制度的基本特征是强化政府对教育经费的责任，保证占教育经费大部分的财政性教育经费总量的稳定。 对筹资的监管制度主要是教育税费的征缴与储存，对未缴纳法定税费的追缴。执行该项监管的机构应是具有法定权力的政府部门，而且要求部门之间的协作，如在税务征稽部门与教育部门建立协作机构，负责协调在教育税费征缴过程中部门之间的权责与行动。 (2)融资制度 融资制度中融资方必须具备较强的信用和资产基础，如政府部门和有合法资产担保的学校等。具体是通过政府和学校的信用向社会融通闲置资金，并通过税收优惠等措施，引导社会捐赠规模的扩大。执行机构应是政策性教育金融机构，由政府发起和控股，以财政拨款和中国人民银行(以下称为央行)提供的无息贷款为主要资金来源，仅在教育发展领域面向社会通过发行一定数量的具有政府信用担保的教育债券融通闲置资金，并统一提供学校的助学贷款、个人的教育储蓄等专项金融服务。融资制度的基本特征是在强化政府责任和发挥政府职能的同时，借助市场手段扩大经费规模并优化经费来源结构。
图1 “五位一体”的公共教育财政制度示意图 该部分的监管制度是对政府和学校在融资中的行为予以规范、监督，主要有融资资格审查、融资监测、融资账目公示等，分别就融资前、融资过程、融资完成后的政府与学校对经费的管理活动进行监管。执行机构应以经授权成立的社会组织为主，配合政府现有的融资管理机构共同行使监管权力。 2.通过执行理财制度确保经费持续增长 理财制度的核心是持续增加现有经费总量，提高教育事业抵御经济风险的能力，应对教育事业发展中的超出原有预算所造成的资金问题。理财的主体是“各级教育主管部门与财政主管部门”、“依法成立获得授权且具有执业资质的政策性金融和理财机构”、“各级各类教育机构”。在不违背教育投资规律、投资性质、法律政策规定的前提下，通过专业化的市场手段和金融工具，从数量和结构等方面，扩大教育经费规模。以此作为公共教育财政制度中自我调节机制的组成部分。 理财制度不仅包括现有的学校对教育经费的各项管理制度，还应包括教育经费的账户制度、储蓄制度、基金制度和准备金制度等。账户制度不仅涉及个人或家庭账户，[12]也应涉及教育事业发展专项账户，即在政策性教育金融机构建立的各种专门的教育事业账户，作为理财制度的主要载体(学生资助账户等)，由依法成立或经授权的政策性教育金融机构统一管理；教育储蓄制度是将暂时闲置的教育经费储蓄于专项账户，目的是通过储蓄和市场运作实现货币的时间价值，即增加经费总量；基金制度是在储蓄和账户制度的基础上，由政策性金融机构对教育经费进行基金储备，目的是应对某一固定时期内教育事业发展中局部出现的新问题，如学校安全等；准备金制度是仿照央行准备金制度而设，目的是应对教育事业发展中的战略问题，如地区间教育均衡发展等，教育准备金制度是基金制度的延伸，基本运行原理是由政策性教育金融机构将储备于自身的教育经费按照一定比例存放于央行，保障经费增量和增幅的稳定。理财制度的基本特征是以政府授权或组建的理财机构为载体，适度的运用市场工具对教育经费进行增值的管理，目的是使经费总量持续增长。 该部分的监管制度主要是对各种风险的监测、必要的资金储备、理财活动的规范、资金账目公开等。执行该部分监管的机构应是以政府现有的金融监管部门(银监会、证监会、保监会等)为主；由财经类专业人士组成的风险监测机构为监管提供各类风险信息，建立相应的预警机制；由政策性教育金融机构通过向财政部和央行申请，依法按照比例储备资金；由政府财务管理人员、社会财会专业人员等群体组成监督机构，不定期地对政府、学校、政策性教育金融机构的理财活动和账目进行检查。 (二)以分配制度、拨付制度提高经费的使用效率 在分配方面，目前我国的教育经费相对不足，所以我们认为财政性教育经费支出与生产总值和财政收入应继续挂钩，而且应逐步达到5％(参考的是2008年，我国所在的G20国家集团的平均水平为5.4％)。在拨付方面，考虑到地方政府的财力和区域经济发展水平，为防止其他社会事业对教育经费资源的挤占，必须加强政府财政对教育事业的专项转移支付力度。监管的重点是教育经费是否专款专用，在经费使用过程中有无违法行为，对经费使用因决策失误而造成的低效和浪费问题通过评估进行问责。 1.通过执行分配制度提高总经费在教育中的配置效率 分配制度涉及教育经费的预算编制、分配比例设定、专业咨询等。预算制度根据法律规定按照既定的比例编制财政性教育经费预算，2012年中央按照4％的比例安排教育预算。在后4％时代，仍应加强财政性教育经费与GDP和财政收支的联系，以预算的形式提高社会资源在教育中的配置效率。分配比例的设定应在调研的基础上考虑地区差异，采用相对弹性的分配比例，根据社会经济的发展而适时作出调整。专业咨询制度应是专家学者代表、教育的利益相关者代表等组成的非官方的专家咨询委员会，为设定分配比例和编制预算提供建议。执行分配制度的机构是对教育经费拥有责任和处置权的教育经费主管部门(负责编制预算和设定分配比例)，执行专业咨询制度的机构至少由三类组成：一是与教育经费主管部门级别相当的政府咨询机构，二是受政府委托、由社会团体组成的专家咨询机构，三是以市场调研为主营业务的社会组织。通过收集专家学者和教育利益相关者群体的建议，为经费的分配、筹融、理财、拨付等环节提供参考，完善规划方案，控制低效因素的影响。 分配制度的基本特征是政府部门结合社会相关群体的建议通过编制具有法律效力的预算，经费使用主体通过编制具有约束力的规划将有限的经费高效的配置到各项教育事业中。目的是在当前教育经费总量相对不高的情况下，依托GDP和财政收入，提高经费的总体配置效率。该部分的监管主要是针对经费的分配是否达到教育发展的基本要求。因此，执行此项监管的机构将由两部分构成，一是由受教育者的利益代表、教育专家、财经专家等组成的社会监管机构，二是有权对分配比例进行调整的政府部门。 2.通过执行拨付制度提高教育经费在各部门的使用效率 拨付制度涉及拨款咨询、拨款执行等方面，针对的问题是教育经费的第二次分配，即各级各类学校和具体的教育事业拨付相关经费的过程。公共教育财政制度中的拨付制度将涉及拨付公式、拨付方式等问题。我国尚未建立科学合理的拨付公式，而是根据生均标准等进行拨付，因此，在拨付制度中，制定拨付公式是重要环节。执行拨付制度的机构应以政策性教育金融机构为主，实行统一拨付，包括执行专项转移支付，将经费直接拨付到学校账户和各种专项账户，尽量减少中间环节，提高经费的使用效率。 拨付制度的基本特征是政府部门通过政策性金融机构，在保证专款专用的基础上，通过分配比例和多元化的拨款标准(按生均、按用途等)，提高用于教学工作的经费比例。此外，控制拨付的时间，提高经费使用的时效性，避免出现“年底突击花钱”的问题。 该部分的监管直接影响到教育经费的使用效率，主要包括对经费使用的绩效评估、审计、会计、问责等。评估的目的是通过评估经费使用绩效等具体指标为问责提供依据，在中央层面建立各部门的财政支出绩效评价体系，在学校层面制定相应的绩效评价标准与实施方案。执行机构可由具备相应资质的社会组织与政府评估部门相结合，提高评估结果的公信力。审计和会计制度是具体执行监管的技术手段。会计制度是公共教育财政制度的重点发展方向之一，也是财务管理的重要技术手段，执行会计制度的是政府、学校、社会三方的财务管理部门、会计事务所等机构，之所以让三方共同执行，目的是确保经费的专款专用且高效使用。审计制度是由政府审计部门对财务收支、经济活动的真实、合法和效益进行独立监督、评价，目的在于提高教育经费的使用效率，并向全社会公开审计程序、过程和结果。问责的目的是通过明确责任、修正决策失误之处以遏制浪费的扩大，并针对已经造成的浪费制定弥补措施，执行问责的机构必须是政府教育主管部门、政府委托成立的包括学生家长、教育界专家学者、政府和学校工作人员在内的临时机构，针对某项经费使用评估结果对相关责任者进行质询，对造成的损失进行问责，问责的结果将作为政府主管部门对责任人进行追责的依据，以此形成政府、学校和社会的三方协作共同解决经费使用中的浪费等问题。 注释： ①在此仅以5次多项式拟合为例。 ②两则材料分别载于中国国际广播电视网络台(http：//gb.cri.cn/42071/2013/10/31/7291s4304970.htm，2013年10月31日发布)和2013年8月31日的《南京晨报》，所暴露的问题在全国各地均有不同程度的体现。 ③此数据来自沈百福教授在2013年教育经济学年会发表的《财政性教育经费达GDP4％的思考》专题文稿。
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