世界贸易组织协定中的特殊和差别待遇，本文主要内容关键词为：世界贸易组织论文,协定论文,差别论文,待遇论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中国分类号：DF96 文献标识码：A 文章编号：0438-0460(2001)02-0081-06
中国作为一个发展中国家加入世界贸易组织的进程已到了冲刺阶段，研究发展中国家与世贸组织的关系，具有重大的现实意义。在世贸组织力图发动新一轮谈判之际，也有必要对乌拉圭回合各协定给发展中国家成员方的特殊和差别待遇(Special and Differential Treatment,S & D)予以重新审视。本文试就特殊和差别待遇的历史、内涵、地位、局限等问题作一初步探讨。
一、特殊和差别待遇的历史
在关贸总协定23个原始缔约国中，有11个是发展中国家。（注：在关贸总协定原始缔约国中，以下国家可认定为发展中国家：中国、巴西、缅甸、锡兰、智利、古巴、印度、黎巴嫩、巴基斯坦、南罗德西亚、叙利亚。因此，从数量上说，发展中国家一开始就在关贸总协定中占有重要地位。）由于当时发达工业国在政治上和经济上均处于支配地位，总协定基本上没有体现发展中国家的特别利益。因此，发展中国家在关贸总协定签订之初，即开始了维护自己利益的斗争。1955年关贸总协定作了第一次重要的修订，可看作是特殊和差别待遇的起源。经修订后的第18条承认，促进那些只能维持低生活水平、处在发展初级阶段的缔约国经济的逐步增长，将有助于实现协定的宗旨，因此，当这些缔约国有必要采取保护性的或影响进口的措施时，有关缔约国或缔约国全体应给它们额外的便利。主要是：为了加速某一特定工业的建立，可以修改或撤销有关关税减让；在面临国际收支困难时，可采取限制准许进口的商品的数量或价值的办法来控制进口的一般水平。[1]
特殊和差别待遇的一个重大发展是1964年关贸总协定的修订，加入名为“贸易和发展”的第四部分。早在1958年，哈伯勒报告——1957年缔约国全体设立的一个专家组的报告——承认了当时的国际经贸规则不利于发展中国家的贸易发展。1961年关贸总协定通过《促进欠发达国家贸易》的宣言，倡导在市场准入方面给发展中国家优惠待遇。1964年关贸总协定的修订具有重要意义。新增加的第四部分是专门为发展中缔约国设立的，其中第37条是核心部分，要求发达的缔约国应尽可能实施以下措施：(1)优先降低或撤除与发展中缔约国出口利益特别有关的产品壁垒；(2)对与发展中缔约国出口利益特别有关的产品，不加强或建立新的进口壁垒；(3)财政措施方面保证不阻碍来自发展中缔约国领土的初级产品消费的显著增长。[2]此外，第36条第8款也很重要，规定发达缔约国在贸易谈判中向发展中缔约国承诺减让或撤除关税和其他壁垒，不能希望得到对等，从而确立了非对等原则(the principle of non-reciprocity)。（注：学者一般把reciprocity译为“互惠”，但“对等”似乎更为确切。相应地，reciprocal and mutually advantageous似可译为“对等互惠”。[3](P14)。）
在联合国贸发会议的主持下，普惠制产生。1971年6月关贸总协定缔约国全体根据第25条第5款通过了一项豁免，授权发达缔约国对发展中国家产品实行普惠制，允许在10年期间内背离总协定第1条最惠国待遇的规定。[4](P95)1979年11月缔约国全体通过《对发展中国家的差别、更优惠待遇及对等和更充分参与问题的决定》（“授权条款”），使特殊和差别待遇在关贸总协定中的地位取得突破性进展。概括地说，授权条款是指发达缔约国无需申请解除义务，就可给发展中国家差别和更优惠待遇，而不受最惠国待遇原则的约束。差别和更优惠待遇适用于：根据普惠制给予的关税优惠待遇、总协定中的非关税措施、发展中缔约国之间在进口对方产品方面作出的全球或地区性安排、给最不发达国家的特殊待遇。授权条款还重申了发达国家在关税减让谈判中不向发展中国家要求对等的承诺。总的来说，授权条款是关贸总协定对给发展中国家特殊和差别待遇规定得最明确、最充分的一个文件，它的意义主要有：(1)明确提出了“差别和更优惠待遇”的概念，并把它纳入关贸总协定法律体系中，为发展中国家享受优惠待遇提供了法律依据；(2)确立了普惠制和发展中国家间实行优惠待遇在关贸总协定中的法律地位；(3)取消了对上述优惠待遇必须申请豁免义务的规定。
1995年1月1日世贸组织成立，特殊和差别待遇进入一个新的发展阶段，出现一些新的动向。首先，世贸组织各协定大多包含有对发展中国家的优惠规定，有的还专门列有特殊和差别待遇条款，如《农产品协定》、《技术性贸易壁垒协定》、《关于实施〈1994年关税与贸易总协定〉第七条的协定》等。其次，特殊和差别待遇从传统的货物贸易领域，扩展至新兴的服务贸易和与贸易有关的其他领域。第三，以《补贴与反补贴协定》为代表，世贸组织开始力图对发展中国家作进一步分类。[5](P76-77)第四，对最不发达国家予以越来越多的关注。最后，在对发展中国家的具体优惠措施中，新增加过渡期安排和技术援助两种方式，并予以广泛运用。
二、特殊和差别待遇的内涵
综合世贸组织各协定的有关规定，特殊和差别待遇的内涵可概括为：为实现建立世贸组织的宗旨，考虑到发展中国家的特殊情况和需要，发展中国家成员方可在一定的范围和条件下，背离各协定所规定的一般权利和义务而享有较优惠的待遇。
允许发展中国家成员方在有关贸易领域内在非对等的基础上承担义务，是特殊和差别待遇的内涵之一。对等互惠是关贸总协定和世贸组织的一项基本原则，指一成员方在向其他成员方提供优惠和特权时，对方应给予同等水平的补偿，给予和回报互为条件，互惠互利。关贸总协定在序言中说：“切望达成对等互惠协议，导致大幅度地削减关税和其他贸易障碍，取消国际贸易中的歧视待遇。”《建立世界贸易组织协定》在序言中也有基本相同的表述。关贸总协定第28条减让表的修改、第28条附加关税谈判、第33条新成员的加入，也规定或包含了对等互惠原则。非对等原则是对对等互惠原则的否定，适用于发达国家成员方和发展中国家成员方间的谈判，最早确立于1964年总协定增加的第四部分中。总协定第36条第8款规定：“发达的缔约国对他们在贸易谈判中作出的削减或消除对欠发达的缔约国的关税及其他贸易壁垒的承诺，不能希望得到对等。”1979年的授权条款第5条则作了更充分的表述：“发达国家不期望们在贸易谈判中所做出的减少或取消对发展中国家的关税和其他壁垒的承诺得到对等待遇。也就是说，发达国家不期望发展中国家在贸易谈判过程中做出与们各自的发展、财政和贸易需要不匹配的贡献。因此，发达的缔约国不得寻求，也不得让欠发达缔约国做出不符合后者的发展、财政和贸易需要的让步。”授权条款的这一表述，在发动乌拉圭回合谈判的部长会议宣言中得到重申。因此，与对等互惠原则一样，非对等原则主要是一项谈判的原则，适用于以下几个场合：关税减让、关税减让表修改、非关税壁垒削减和新成员加入时的谈判。例如，非对等原则的适用将使发展中国家加入世贸组织的“门槛”得以降低。
特殊和差别待遇还意味着，允许背离最惠国待遇的规定，由发达国家成员方给发展中国家成员方或发展中国家成员方间互相给予更优惠的待遇，而此种待遇不被其他发达国家成员方所享有。最惠国待遇原则历来被看作是国际贸易体制的柱石，是关贸总协定和世贸组织的基本原则之一，适用于货物贸易和服务贸易各个领域。关贸总协定第1条、《服务贸易总协定》第2条、《与贸易有关的知识产权协定》第4条都对之作了专门规定。背离最惠国待遇的规定、给发展中国家更优惠待遇，主要通过两种途径进行：第一种是根据关贸总协定第25条和《建立世界贸易组织协定》第9条规定获得义务的豁免。总协定第25条第5款规定：“在本协定其他部分未作规定的特殊情况下，缔约方全体可以豁免某缔约方对本协定所承担的某项义务，但这项决议应以所投票数的三分之二多数通过，而且这一多数应包括全体缔约方的半数以上。”历史上，1971年关贸总协定缔约方全体即根据此一条款授权发达缔约国在10年内背离最惠国待遇的规定，对发展中国家实行普惠制。世贸组织将这一豁免严格化，根据《建立世界贸易组织协定》第9条第3、第4款和《1994年关贸总协定关于豁免义务的谅解》，三分之二多数增加为四分之三多数，并且任何超过一年的豁免，都需接受部长会议的年审。尽管如此，这种义务豁免对发展中国家仍有一定的重要性和意义，欧盟给非、加、太地区71个发展中国家、美国给加勒比地区24国（地区）和安第斯4国、加拿大给加勒比18国（地区）的单边优惠待遇，都是通过这一途径获得世贸组织的允许的。[6]另一种途径是，通过授权条款获得永久豁免。授权条款第1条规定：“尽管有总协定第1条规定，各缔约方仍可给发展中国家以差别和更优惠待遇，而不将此种待遇给其他缔约方。”这种永久豁免的范围包括四个方面。各发达缔约方给发展中国家优惠待遇的普惠制，及澳大利亚、新西兰和13个南太平洋岛国间签定的《南太平洋地区贸易和经济合作协定》，就是通过授权条款获得对最惠国义务的永久豁免的。[6]
给发展中国家特殊和差别待遇，体现了国际经济法上的公平互利原则，包含了对实质平等的追求。公平互利原则的基本含义是，所有国家在法律上一律平等，作为国际社会的平等成员有权充分有效地参与国际经济问题的决策过程，并公平分享由此产生的利益。该原则的目标是在国际经济关系上实现实质的主权平等，是对传统的平等互利原则的发展。[7](P195,201)关贸总协定在其签订后的近20年时间里，恪守法律上的平等原则，对发达国家和发展中国家基本一视同仁，但这种形式上的平等并不产生平等的经济和社会后果。最惠国待遇和对等原则在调整经济实力相当者之间的贸易是有效的，但适用于经济实力相差悬殊的国家之间，会造成实质上的不平等和不公平。[8](P40-41)[9](P59-60)例如，同样的关税减让对发展中国家和发达国家国工业和财政的影响是很不同的。因此，对实质公平的追求要求对发达国家和发展中国家作出正式的区别对待，对经济实力相当者之间的关系（北北关系、南南关系）和经济实力相差悬殊者之间的关系（南北关系）作出正式的区别对待。特殊和差别待遇给发展中国家额外的特权和利益，虽在表面上不符合所有国家一视同仁、平等对待的原则，但实现了对实质不平等的矫正，达到了新的公平和正义。从发达国家本身的利益来看，促进发达国家和发展中国家之间关系的公平化，有利于这两类国家经济关系的持续、稳定发展，从而有利于发达国家经济的进一步发展。因此，特殊和差别待遇并不意味着对发达国家的歧视。
三、特殊和差别待遇的地位
国内学者大多把对发展中国家的优惠待遇（即本文所说的特殊和差别待遇）视为世贸组织的一项基本原则。[10](P41)[11](P68)他们把优惠待遇与最惠国待遇、对等互惠待遇并列，但由此引起一个逻辑矛盾：优惠待遇是对最惠国待遇、对等互惠原则的背离，与后二者是互相排斥的，在一个法律体系中，怎能同时存在几个互相冲突的基本原则？
关于基本原则，世贸组织自身的概括与上述学者有所不同。该组织信息传媒关系部出版的《世界贸易组织——走向未来的贸易》宣传册，把世贸组织贸易体制的原则归纳为这样四条：非歧视贸易、可预见的和不断扩大的市场准入、促进公平竞争、鼓励发展与经济改革。[12](P2-7)其中最后一个原则包含了给发展中国家优惠待遇的意思，但含义更加广阔，与特殊和差别待遇仍有所不同。
事实上，世贸组织各协定对特殊和差别待遇的重视程度是不完全一致的。其中，从1947年关贸总协定发展而来的适用于货物贸易的各协定对特殊和差别待遇最为重视。首先，1994年关贸总协定由于有第四部分的规定，并包含授权条款等“1947年关贸总协定缔约国的其他决定”，在处理发展中国家问题上，特殊和差别待遇是一项基本原则。其次，在乌拉圭回合达成的其他货物贸易多边协定中，有的在序言中明确提出了对发展中国家的特殊和差别待遇，有的专门列有特殊和差别待遇条款或发展中国家成员方条款。前者如《农产品协定》和《纺织品与服装协定》，后者如《关于实施卫生与植物检疫措施的协定》（第10条）、《技术性贸易壁垒协定》（第12条）、《补贴与反补贴措施协定》（第27条）、《保障措施协定》（第9条）等。
《建立世界贸易组织协定》或许由于着重于世贸组织机构的建立，偏于程序方面的内容，虽然包含了、但没有明确提出对发展中国家的特殊和差别待遇。该协定序言关于发展中国家的条文是这样表述的：“进一步认识到需要作出积极的努力，以保证发展中国家，特别是们中间的最不发达国家，在国际贸易增长中获得与它们的经济发展需要相适应的份额……”如果要从这段话中概括出一项原则，那么，“鼓励发展”更为恰当。
在乌拉圭回合新开辟的贸易领域，特殊和差别待遇事实上得到了承认，但有关协定似乎有意淡化这一提法，避免使用“特殊和差别待遇”一词。例如，《服务贸易总协定》将发展和发展中国家放在较高地位[13](P112-113)，在序言部分承认发展中国家可根据其特殊需要，实施对其境内所提供的服务制定和实行新的规定的权利，在具体规定中也注意体现发展中国家的现实经济情况和特点，事实上肯定了特殊和差别待遇原则，但该原则没有明确提出来，并且协定很强调发展中国家的参与和逐步推进贸易自由化。
值得注意的是，乌拉圭回合各协定加强了对最不发达国家成员方的特殊和差别待遇。在许多协定序言中提及发展中国家时，特别强调最不发达国家的特殊困难和需要，如《建立世界贸易组织协定》与《服务贸易总协定》序言。更多的协定在具体规定中给最不发达国家比一般发展中国家更加优惠的待遇。如《与贸易有关的投资措施协定》给发展中国家的过渡期为5年，最不发达国家为7年；《农产品协定》第15条规定，不要求最不发达国家成员方承担减让义务。也有的协定专门列有最不发达国家成员方条款，如《与贸易有关的知识产权协定》第66条，《关于争端处理规则与程序的谅解书》第24条。此外，部长会议通过了《关于最不发达国家优惠措施的决议》，重申授权条款中关于最不发达国家的规定，再次强调最不发达国家仅需承担与其各自发展、财政和贸易需要，或其行政管理和制度能力相一致的义务或减让。（注：赵维田先生认为，乌拉圭回合对发展中国家的优惠待遇，相比于东京回合出现倒退的趋向；其明确的迹象是，在乌拉圭回合最后文件中仅有一处提到授权条款时，以偷梁换柱的手法把“发展中国家”改成了“最不发达国家”。[9](P62)。）
基于以上分析，有理由认为，把特殊和差别待遇视为世贸组织的基本原则似稍显勉强，但视为世贸组织处理发展中国家问题要遵循的一项基本原则，则是符合事实的。
四、特殊和差别待遇的局限性
归纳世贸组织各协定有关规定，可以把特殊和差别待遇的具体措施划分为以下五类：(1)较长的过渡期安排。《与贸易有关的投资措施协定》、《与贸易有关的知识产权协定》、《补贴与反补贴措施协定》等，都有这样的安排。(2)技术和资料援助。例如，《服务贸易总协定》、《关于实施〈1994年关税与贸易总协定〉第七条的协定》等，都要求发达国家成员方向发展中国家成员方提供相关技术援助或资料协助。(3)免除特定义务。如《农产品协定》第6条在特定的三个方面免除发展中国家的减让承诺。(4)放宽有关标准。如《保障措施协定》第9条关于针对来自发展中国家成员方产品采取保障措施的规定。(5)要求予以特别考虑或注意。如《进口许可证手续协定》第3条的规定。
这五类优惠措施各有特点，但都有较明显的局限和不足。首先，许多优惠规定很空泛，不够明确、具体，发达国家成员方所承诺的实际上是没有法律约束力的义务。上述第5类优惠措施就有这个缺点，但在协定中大量存在。例如《技术性贸易壁垒协定》第12条第2款这样规定：“各成员方应特别注意本协定中有关发展中国家成员方的权利和义务方面的各项规定，并考虑到发展中国家成员方在其境内为履行和实施本协定在体制安排方面的发展、资金和贸易的特殊需要。”该条第3款的规定与此类似。又如《卫生和植物检疫措施协定》第10条第1款：“在制定和运用卫生或植物检疫措施时，成员方应考虑发展中国家成员方，特别是最不发达国家成员方的特殊需要。”在关贸总协定第四部分中，这样的软条款更是大量存在。其次，那些具体、明确的措施虽然有易于实施的优点，但其优惠的幅度是很有限的，并且通常只局限在单个协定中的某一或某些方面，并非在各协定中普遍存在。例如，较长的过渡期安排有明确量化的优点，为发展中国家调整制度赢得了一定的时间，但问题是，措施的变更和制度的变迁最终受制于经济的发展状况和发展水平，在有限时间的过渡期内发展中国家很可能难以做好充分的准备，能够在过渡期结束后与发达国家在完全相同的规则下竞争。又如，《农产品协定》第15条规定，在10年之内，发展中国家在市场准入、国内支持和出口竞争三大领域中，可以作出较低的减让、承诺，但不得低于协定规定的2/3。
那些并非由各协定直接规范，但通过授权条款或义务豁免而包含在世贸组织法律体系中的单边优惠措施，有稳定性差、条件苛刻等缺点。这些优惠待遇由于是由发达国家通过国内立法单方面给发展中国家的，因此在是否给予优惠待遇、给予怎样的优惠待遇、给哪些国家以优惠待遇、是否取消优惠待遇等问题上，完全由给惠国决定而受惠国没有发言权。例如，普惠制在90年代出现两个新特点：一是给惠国频繁引用保护措施条款，单方面取消某项产品的优惠待遇，二是给惠国纷纷修改优惠幅度。[14](P59)此外，发达国家常在给惠条件中加入非经济的标准，把贸易和劳工保护、人权状况甚至政治联系起来。例如，美国给发展中国家以普惠制的一个条件是，该国家提供国际公认的工人权利的保护，包括组织工会、集体谈判、不受强制劳动、获得基本安全保障的权利等。[6]
在经济全球化和自由化的背景下，特殊和差别待遇面临新的挑战。首先，自由化迅速发展，关税总体水平大幅度降低，使普惠制等关税优惠措施失去了昔日的重要性。普惠制一度为促进发展中国家的出口增长起到了积极的作用，但是随着贸易自由化程度的不断加深，最惠国税率与普惠制税率越来越接近，这项发展中国家通过长期不懈斗争确立的制度产生的利益越来越小。乌拉圭回合谈判后，发达国家的工业制成品平均最惠国关税税率已降至4%以下，许多部门还实行了零关税。其次，世贸组织管辖范围的扩大和自由化领域的扩展给发达国家带来了更多的利益。例如，《与贸易有关的知识产权协定》对知识产权实行高标准的国际保护，很好地维护了知识产权所有者的利益，但极大地增加了发展中国家获得技术的成本。又如，通过《服务贸易总协定》发达国家凭借其国内高度发达的服务产业和雄厚的科技实力与人力资源，从服务贸易的自由化中捞取到丰厚的实惠。再次，自由化在各贸易部门的进展是不平衡的，新兴工业部门的自由化程度高于传统产业，同样于发展中国家不利。例如，由42个国家和地区在1997年3月26日签定、同年7月1日生效的《信息技术产品协定》，规定在2000年1月1日前彻底取消协定范围内产品的关税。与之形成鲜明对照的是，乌拉圭回合中签定的《纺织品与服装协定》规定了一个非常长的过渡期，到2005年才能使纺织品与服装部门完全回归。[15](P34-35)自由化的这种不平衡发展极大地损害了发展中国家的比较优势。因此，在世贸组织新扩展领域和新兴部门内适用特殊和差别待遇原则至为必要，但如何有效地实施该原则仍是一个需要解决的问题。
总之，特殊和差别待遇作为世贸组织处理发展中国家问题的一项基本原则虽已确立，但要使之得以有效实施，仍需各成员方不断努力。为此，发展中国家在未来的新一轮多边贸易谈判中，应力争特殊和差别待遇原则的具体化和明确化。
收稿日期：2000-12-11