公共财政支持与现代农业发展，本文主要内容关键词为：农业发展论文,公共财政论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：F3文献标识码：A文章编号：1007-905X(2007)02-0028-03
现代农业是充分利用现代的生产要素，尤其是现代科学技术的农业，是农业生产商品化、专业化、产业化、社会化程度不断提高的农业，是农民组织化程度不断提高的农业，是资源节约型、环境友好型的可持续发展的农业，同时也是政府公共财政补贴的农业。现代农业需要现代的农民利用现代的生产要素生产出安全的、无污染的绿色食品，这是经济发展的要求，也是满足消费者需求的要求。在我国经济发展进入“工业反哺农业、城市支持农村”的新型发展阶段下，公共财政在现代农业的发展过程中起着重要的作用，这是由现代农业的特点和公共财政的特点共同决定的。
一、公共财政对现代农业支持的必要性
农业是经济再生产的过程，也是自然再生产的过程，自然资源对农业的发展起着重要的作用。而我国却是个资源极度短缺的国家。耕地资源方面，我国人均耕地面积是1.41亩，仅为世界平均水平的43％。据预测，到2030年，我国人口将达到15亿以上，耕地面积将下降到13亿亩以下，到时，我国人均耕地将下降到联合国粮农组织规定的0.8亩的临界值。水资源方面，我国人均水资源仅为世界平均水平的1/4。据预测，到2020年，我国农业年缺水将达到400亿～500亿立方米。生态环境方面，全国已退化、沙化、碱化的草场面积达1.35亿公顷，约占草场总面积的1/3，并且仍以每年200万公顷的速度不断增加。同时，全国出现水土流失的耕地约占全国耕地面积的1/3，工业“三废”使农业发展的环境日趋恶化[1]。在这样的环境制约下，我国要建设现代农业必须转变农业的增长方式，大力发展农业科学技术，从一定程度上突破自然资源短缺对农业发展的制约作用，促进我国工业化和城市化的推进。而农业科学技术研究的外部性和农户支付能力的低下则共同决定了国家公共财政必须对农业技术的研究进行支持，因为农业科学技术的研究尤其是基础性的研究是无法通过市场得到有效供应的。
现代农业是高投入、高风险的农业，需要大量的现代生产要素，而且现代农业还是环境友好型的可持续发展的农业，这就需要政府提供财政补贴：一方面以低廉价格提供各种现代生产要素，另一方面向农户提供信贷，以使农户有能力支付高额的投入支出。除此之外，现代农业还需要现代的基础设施，而农村大量基础设施作为公共产品或者是准公共产品都需要政府的财政补贴，比如农村的道路、田间的灌溉设施、农民的义务教育和职业培训等都是现代农业发展所需要的外部条件。长期以来，在二元的社会经济体制下，我国城乡公共产品的提供也实行了二元的模式，农村公共产品基本由社区提供，而在大量农业剩余转移出农村的情况下，这种提供模式严重阻碍了农村基础设施的建设和农业的发展。进入新的时期，要发展现代农业，建设社会主义新农村，政府必须进行大量投资，改善农业发展的外部环境。
从我国的实际情况来看，我国目前处在从计划经济向市场经济、从传统农业向现代农业转变的转轨阶段，虽然从总体上进入了“工业反哺农业、城市支持农村”的发展阶段，但农业的基础地位依然很弱，工业化和城市化对农村发展的带动作用依然有限。虽然农业科技进步可以从一定程度上缓解资源对农业发展的制约，但在短期内，各种资源对农业的制约作用却是很难改变的。在这样的环境下，我国未来的国民经济能否持续、快速、健康地发展，在很大程度上受到现代农业建设状况的影响。为了有效地推进社会主义新农村的建设，国家必须加大对农业的财政投资力度，改善农业发展的外部环境。
二、公共财政对现代农业的支持领域
2004年，我国财政支农资金占农业产值的比重仅为12.6％。如果扣除农村税费改革转移支付、粮棉储备支出等，财政支农资金占农业产值的比重还不到10％，发达国家国内农业支持已经占到农业产值的30％～70％，即使印度、巴西等发展中国家农业支持也占到农业产值的10％～20％[1]。从我国农业的实际情况出发，在建设现代农业的过程中，一方面，从总量上，要加大公共财政对现代农业的支持力度；另一方面，从结构上，结合我国农村、农业、农民的实际情况，公共财政应该重点支持以下几个领域。
(一)加大农业科研投入，提高农业生产的科技贡献率
20世纪以来，农业革命不断推进。20世纪70年代，主要是以杂交水稻的推广为重点的绿色革命；进入20世纪80年代后，主要是以地膜覆盖技术推广为内容的白色革命。这两次农业革命对农业的发展都起了重大的推动作用。20世纪中后期，以生物技术、信息技术的研究和应用为标志的新型农业科技革命迅速扩展，规模和力度都大大超过了前两次，生物技术、信息技术、农业工程技术不断取得突破并迅速应用于农业，科技成为农业发展的重要动力源泉。
20世纪80年代，世界上发达国家的农业科研经费占农业总产值的比重平均为2.23％。进入20世纪90年代后，农业科研经费占农业总产值的比重提高到了2.37％，此时发展中国家的平均水平也达到了1.04％。目前，虽然我国整体上的科研投入经费占到了国民生产总值的1.13％，但是农业科研经费只占农业GDP的0.49％(2005年)，远远低于发达国家甚至一部分发展中国家的水平。据测算，我国目前农业生产的科技贡献率只有48％，而发达国家在70％左右[2]。这一方面说明了我国科技进步在农业生产中的贡献率比较低，另一方面也说明了我国农业生产还有很大的潜力。国家应该加大对农业科技的公共财政投入力度，提高农业生产的科技贡献率，为现代农业的建设提供技术支持，同时也转变农业的增长方式，实现农业的可持续发展。
(二)完善农村社会化服务体系，提高农民组织化程度
当前我国农业经营的基本制度是家庭承包制，这一制度安排调动了农民生产经营的积极性，但也给农业生产规模效应的发挥和分工协作的实现增加了不少的困难。现代农业是广泛参与市场、进行社会化协作的新型农业，而仅仅依靠一个家庭的力量几乎不可能将农产品的包装、运输、储藏、加工、销售等一系列环节有效地联结起来，而这种联结对现代农业生产尤其是鲜活农产品的生产是非常重要的。这就需要不断地完善农业社会化服务体系，提高农民组织化程度，降低农业生产的交易成本。完善农业的社会化服务体系可以通过鼓励农民自我组织的各种专业协会的发展实现，也可以通过鼓励企事业单位根据农民的需求来提供相应服务的方式来实现。鉴于我国农村的实际情况，国家应该通过财政补贴的方式支持农村目前存在的各种专业协会的发展。
现代农业是高度市场化、专业化、标准化、社会化的农业，市场化程度的提高和分工的强化使农民的协作水平和组织程度在农业生产中的重要性日益提高。美国每6个农场主就有5个参加了各种形式的合作社，合作社是目前美国农业生产经营的重要服务体系。美国农场78％的乳产品、41％的谷物、35％的棉花和20％的水果是通过合作社销售的，农场所需农业物资中有44％的石油、29％的农药、16％的饲料和15％的种子是通过合作社购买的[3]。美国直接从事农业生产的人口占全国从业人口总数的比例为2％，而为农业配套服务的人员则占到15％[4]。鉴于此，我国应该大力发展为农民提供各种服务的综合性服务组织，从农业生产的各种生产资料的供应到农产品的包装、运输和销售等一系列环节提供各种市场信息、资金借贷等方面的服务，而这需要政府大力的财政支持，对向农民提供服务的组织在财税方面进行一定补贴或实行一定的优惠政策。
(三)改变农民观念，提高农民素质，培育新型农民
建设现代农业的首要任务是要改变农民的思维观念。农民是建设现代农业的主体，农民的思想观念和农民的素质直接影响到现代农业的建设速度和成效。现代农业需要激发农民的竞争意识、协作意识、利润意识，只有这样才能刺激农民的积累意识，实现农业的扩大再生产。2006年中央“一号文件”提出要加快发展农村社会事业，培养推进社会主义新农村建设的“新型农民”。这些“新型农民”指的就是有文化、懂技术、会经营的农民群体。
中国科协最近开展的公众科学素养调查显示，全国城市人口中具备基本科学素养的人口的比例为4.2％，而农村居民中具备基本科学素养的比例仅为0.7％，差距达3.5个百分点，农村具备科学素质的人口比例仅为城市人口的1/6[5]。这就需要政府通过财政扶持的方式提高农民的教育水平和技术能力，这包括普及农村义务教育、大力发展农村地区的职业技术培训工作、加强农村地区的科技推广工作等。无论是改变农民的思想观念、提高农民的素质还是培育新型农民，都需要政府的公共财政投资来实现和完成，这一过程是无法通过市场来实现的。
(四)加大对农产品加工企业的扶持力度，提高农业的附加值和综合效益
农业是个弱质产业，不仅是因为农业受自然风险和市场风险的双重影响，还因为传统农业生产的都是未经加工的初级产品，这就使得农产品生产的国际竞争力比较差、农业的比较收益较低。从世界经验来看，人多地少的国家要想使农产品在世界市场上占有一席之地，必须走农业产业化经营之路，荷兰、丹麦就是突出的例子。荷兰、丹麦国土面积小，耕地面积只占我国的2％，却都是世界上农产品的出口大国。荷兰农产品出口量仅次于美国、法国，居世界第3位，丹麦猪肉出口量居世界第1位[3]。这两个国家农业的共同特点就是农业产业化程度高，种养业产品都经过加工后进入市场。这样不仅提高了农产品的附加值，还能提高农民的收入，缩小城乡差距。
我国农业的现状是人多地少、人均耕地面积比较少，初级产品生产比重大，农村二、三产业不发达。我国农产品加工产值与农业产值的比值是0.4∶1，而发达国家在2.0～3.7∶1之间或者更高；我国畜牧业产值占农业总产值的比值也比较低，仅33.6％，而世界上农业发达国家的畜牧业产值占农业总产值的比值大都在50％以上，高的达到80％[1]。农产品加工业不仅可以从一定程度上解决小生产与大市场的对接问题，还能提高农业的国际竞争力和农民的组织化程度。因此，政府应该通过适当的财政补贴大力发展农产品加工业，发挥龙头企业对农户的带动作用，提高农户的市场适应能力。同时，通过完善龙头企业与农户之间的利益联结机制和加强龙头企业与农户之间的互连交易，还可以在一定程度上提高农民的生产能力。
(五)加大农业生产结构的调整力度，在发挥比较优势的同时满足消费者多样化的需求
随着经济的发展和生活水平的提高，消费者对消费食品的偏好也不断地发生变化，消费结构中粮食作物的消费比重将不断下降，畜产品、水产品的消费比重将不断上升。消费结构的这种演变模式与我国农业生产的比较优势是基本吻合的。粮食作物作为土地密集型的产品，在我国人多地少这一基本矛盾的制约下不具有国际市场竞争力；而畜产品、水产品作为劳动力密集型的产品，能够充分发挥我国农村丰富的劳动力资源，从而在满足消费者需求的同时促进农村经济的发展。
具体来讲，在小农业的内部结构上，应该大力发展经济作物和饲料作物，在大农业的内部结构中，应该大力发展畜牧业和水产业。现代农业是高度市场化的农业，是随着消费需求结构的变化而不断调整生产结构的农业。因此，在我国建设现代农业的过程中，必须不断地根据消费者的需求结构对农业的生产结构进行调整。
(六)完善农村基础设施，提高粮食的综合生产能力
现代农业是高科技支撑的农业，也是广泛利用现代生产要素的农业，这必然要求现代化的基础设施与之相配套。长期的二元社会经济体制使农村的各项基础设施建设滞后，这在一定程度上阻碍了现代农业的发展。社会主义新农村建设的一个重要组成部分就是通过政府财政的力量完善农村的各项基础设施，这不仅能提高农村经济的发展速度、弥合不断扩大的城乡差距，还能提高粮食的综合生产能力，有效解决我国的“粮食安全”问题。同时，完善农村的基础设施还是实现城乡和谐发展的重要条件。
伴随着现代农业的建设过程，我国必将经历大规模的工业化、城市化进程，农村的劳动力和土地将不断地转向城市，在这种情况下，为了在更少的土地上满足更多消费者的需求，必须提高粮食的综合生产能力：一方面改善农业的外部生产环境，提高土地的生产能力；另一方面要不断采用各种先进生产技术，提高农业生产效率。在农业生产要素尤其是土地和劳动力不断减少的情况下，为了保证粮食的生产数量，必须提高粮食的综合生产能力。稳定发展粮食生产是现代农业建设的战略重点，这就要求加快实施优质粮食产业工程，建设大型的商品粮生产基地，确保国家粮食安全。
(七)发展生态农业，转变农业增长方式，实现农业的可持续发展
现代农业是资源节约型的农业，是环境友好型的农业。为了建设现代农业，必须发展生态农业，转变农业的增长方式，实现农业的可持续发展。一方面这可以满足现代消费者的需求，另一方面还可以适应现代农业发展的要求和趋势。农业不仅有生产功能，还有生活的功能和生态的功能。现代农业是充分发挥各种功能的农业，是满足人类更高层次需求的农业。在资源有限的前提下，必须通过发展现代集约农业，实行节水灌溉，科学地使用肥料、农药等现代生产要素，在提高农业资源利用效率的同时，降低农业的生产成本，保护农业生产的土地资源，实现农业的可持续发展。
2004年，我国城镇居民家庭消费的恩格尔系数降为37.7％[1]，对农产品的需求也发生了较大变化。在选择消费的食品时，消费者对食品安全性的重视程度不断提高。经济的发展已使广大居民的基本生存需求得到满足，“吃饱”的阶段已经过去，如何“吃好”成为大多数居民的追求。我国化肥的年使用量为4000万吨，是美国2倍；农药的年使用量为120万吨，相当于美国的4倍；而我国的耕地面积仅为美国的2/3。在我国水资源严重匮乏的情况下，农业用水目前约占国民经济总用水量的70％，而且随着农业生产水平的提高，灌溉用水会不断增加，人均水资源占有量将持续下降。在这种情况下，我国必须大力发展生态农业，提高农产品的安全性。这不仅需要农业科学技术的进步，还需要农业生产环境的改善。而无论是农业科技还是农业生产环境方面，都需要政府的大力投资，通过政府的财政投资来转变农民的生产观念，改善农业的生产环境，提高农业生产的标准化程度，降低农产品的药物残留程度。
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