公共政策执行应当承受之重，本文主要内容关键词为：公共政策论文,之重论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
由于现代社会中利益和信念的分散性的加剧以及由此引发的社会矛盾冲突的增加，加之由此导致的公共事务的复杂性多样性的不断扩展，人们对于作为导引、规制、调节和化解公共生活中的矛盾冲突，促进社会和谐的主要工具的公共政策执行的重要性及其难度的认识不断得到深化。从而，对政策执行的研究得以立旗升帐，在政治科学和公共政策学的领域登堂入室。什么是政策执行？简言之，执行，就是“在政策期望与（所感知的）政策结果之间所发生的活动”。执行研究聚焦于两方面的问题，即分别关注于解释执行“发生了什么”，和影响执行“发生的事情”。
普列斯曼和怀尔德夫斯基在他们的《执行》初版序言中说，“我们可以把政策当作包含初始条件和预期结果的一个假设来探讨，如果在时间t1完成X，那么在时间t2会出现Y这样的结果”。然而，这只是一种对应然状态的假设。实际上，执行是一个复杂多变的进程，在完成X的过程中，很多问题可能出错。而且，“这样的因果关系链越长，在各个环节之间的交互关系就越多，政策执行就越是变得复杂”。实践表明，这样的因果关系链之长之复杂通常会超过人们的预想。
政策执行在政策过程中应处于何种位置？研究者见仁见智。在马兹曼尼恩和桑巴蒂尔看来，公共政策执行是贯彻基本的政策决定。一般说来，这样的政策决定体现在法规、条例或法令中，也可采取行政命令或法院决定的形式。从理论上说，这样的决定界定所提出的问题，确立应实现的目标，并以多种方式建构执行的过程。这一过程通常经由一系列阶段——始于基本的法令或法规的通过；然后是执行机构的政策（决定）输出；目标群体对政策的依从；这些政策输出产生包括预期的和未曾预料的实际影响；政策执行机构认知感知政策的效果；以及最后，对基本的法令或法规的重要修正（或试图修正）。在这里，执行过程包括了政策执行、受众依从、效果显现、认知效果和反馈修正若干阶段。显然，政策执行在政策过程中的分量很重。或许最为特殊的分析模式是德洛所提出，他把政策过程区分为亚决策、决策与后决策三个主要阶段。由于这三个阶段都各有其次级的阶段，因而共有18个（次级）阶段。“政策执行”在这样的周期中处于第16阶段，可见其把执行阶段排于很靠后的一步。
无论对执行的阶段如何定位，人们都不能忽视执行对政策目标实现所能起到的制约作用。毫无疑问，可以称之为公共政策并因此需要去执行的，是已经出现在政策过程早期阶段输出的产品。然而，如安德森所指出，这样的政策的内容以及它对政策受众的影响在政策执行阶段可能会实质性地被更改、加载甚至否定。因此，安德森所说的“政策在执行中建构，也在建构中执行”，深刻地揭示了政策对于执行的依存关系以及政策制定与执行之间的互动关系。
政策执行的结果需要评价，否则无法判断政策的成败得失。观察评价政策的结果实际上是要把政策输出和与其执行后产生的后果进行比较，考量是否和在多大程度上实现了预期的目标。由此，就导向人们对“执行差距”的观察。对现实的考察使研究者认识到，从政策文本到执行的结果，执行差距总是会不同程度地存在。当然，替代“执行差距”这一术语的还可以用“执行失效”甚至“执行失败”，如果这样的差距之大足以令人沮丧。
从根本上说，对执行结果的评价是规范性的，无论这样的评价可能得到何种类型的分析性支持。其中的关键问题是，分析者认为这样的规范性评价是与经验性分析相分离抑或是与之整合。帕森斯应用摩根关于组织的借喻模型来揭示采用关于执行差距或执行失效的各种观察视角的价值，颇为传神地表明以不同的方式来考察和界定执行失败的原因和结果。例如，执行失败可以视为指令／问题与结构／作用之间的不良链接，此谓机械之喻；可视为是困难的人际关系或环境的结果，此谓有机体之喻；可视为信息流动不畅或学习障碍的结果，此谓大脑之喻；可视为雇员与管理层冲突的结果，此谓控制之喻；可视为组织文化的结果，此谓文化之喻；可视为潜意识力量、群体意识、自我保护或被压抑的性本能的结果，此谓精神之喻；可视为“自行参照”系统的结果，此谓自动之喻；亦可视为在执行过程中的和围绕执行过程的权力运行的结果，此乃权力之喻。经验告诉我们，执行过程复杂多变，实践中没有一种单一的演绎推理式的比喻能对执行失败的原因提供全面完整的阐释。重要的是，这些对经验性实践既可情感又可理究的描述所给予的启示，有助于研究者从多角度多层面探析政策执行失败之因由。
政策执行研究正在变为一个迅速成长的领域，这已是不争之事实。当下尤为引发人们兴趣和关注的是，执行研究正在与方兴未艾的治理研究结合在一起。这必定会赋予执行研究更强大的动力并注入更充盈活力的生机。因为，“治理…关注创造条件以实现有秩序的管理和集体行动，通常包含私人部门、非盈利部门以及公共部门的各种机构。治理的本质在于其聚焦于管理机制——授权、契约和协议，而不是仅仅依靠政府的权威和认可”。在此其中，一方面，治理理论的勃兴对于确定和深化执行研究目标的方式具有全新的重要意义；另一方面，政策执行本身由于引入治理理念而有了更丰富的内涵，在纵向和横向的空间都得到极大的拓展。
对我国而言，由于种种人们所知道的社会和历史的原因，研究政策执行问题更有其特别的重要意义。关于中国的政策执行，曾经有许多特殊的时代语汇与之相联系。“落实政策”这样饱含社会历史积淀的惯用语，反映了执行政策之难和人们对于可能改变自身命运的政策及其真正得以执行的企盼。“土政策”、“上有政策，下有对策”这样的说法人们耳熟能详。前者是指政策执行者对政策的自定义或自行修正，扭曲政策为我所用，导致政策执行中乱象纷呈甚至病象百出，后者反映了一种企图化解政策效力的现象。而“用足政策”的说法，则揭示了政策的弹性特征和体现了某种可以受到鼓励的发掘政策潜力的智慧和勇气。当今，中国处于深刻的社会经济转型时期，社会分化现象日趋突显，社会矛盾的发展已经日益引起人们的关注。在政府体系的纵向和横向关系中，在社会不同的经济主体之间及不同群体之间，在政府或政府部门与社会公众之间，由于存在对一些问题认识的非趋同性和各种复杂的利益诱因，公共政策在其制定和执行的过程中出现的利益博弈的态势已日益彰显，政策执行正在受到更多更复杂因素的制约影响。
应当说，我国当今社会公共生活的运行发展需要人们更多地关注和认知公共政策执行应当承受之重，需要更有解释力和更富于应用性的理论研究来指导和改善对政策执行的认识和实践。但是，与这样的需求不相称的是，目前学界对于政策执行的研究却还比较薄弱。因此，把迈克·希尔与彼特·休普的著作《公共政策执行：理论与实践中的治理》移译出版，对于推进我国学界公共政策执行的理论研究及实践的探索，对于促进政策制定者和执行者改善其工作都会多有助益。