国家政策取向与高等教育之间互动关系研究，本文主要内容关键词为：互动关系论文,高等教育论文,取向论文,政策论文,国家论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：G640 文献标识码：A 文章编号：1002-9753(2003)08-0013-07
一、引言
2002年，我国高等教育毛入学率已达到15%，按照马丁·特罗高等教育“发展三阶段”的理论，我国高等教育已步入大众化阶段。因此，对影响中国高等教育发展的因素进行全方位的考察与审视，显得十分必要。因为这种研究在理论上不仅有助于构建中国高等教育未来的发展模式，而且在实践中也将具有重要的指导作用。
用系统论的观点来看，高等教育是社会系统中的一个子系统，它同社会系统中的政策取向、经济、文化和人口等子系统之间的互动关系，是我们宏观教育研究的对象。在各个系统对高等教育系统的影响权重上，不同的学者有着不同的观点。以往我国的多数研究偏向于从经济的角度用量化的方法来进行分析。其中也有从宏观上全面地分析各个系统对高等教育系统的影响的，如“综合决定论”[1]。但很少有把政策取向作为一个单独变量来进行系统的分析的。2002年，米红、刘海峰从一个特殊的视角，通过对1937-1945年和1949-1999年中国高等教育发展指标值的研究，认为中国的高等教育受政治（政策取向）的影响和制约远大于受战争的影响[2]，而在本文中，我们试图把高等教育系统作为考察的中心，单独地分析政策取向系统与高等教育系统之间的互动关系。
本文结合定性与定量的方法，分析建国以来政策取向对中国高等教育发展的影响机制，在此基础上，通过深层分析高等教育在数量和质量上发生的巨变，反过来找寻其对政策取向的影响，从而较为完整地探讨政策取向与高等教育之间的互动机制，并对未来中国高等教育的发展提出几点政策性建议。
二、政策取向与高等教育的基本关系及研究思路的构架
政策取向与教育的基本关系是教育政治学的研究范畴。一般来说，教育的变化与发展受政策取向的制约，但教育同时又对政策取向具有能动的反作用。高等教育由于其重要性等级在现代社会日益递增，政策取向对高等教育的关注也日趋强烈。高等教育的变化与发展强烈地受政策取向的制约，但高等教育又具有自身相对的独立性，它的变化与发展也能给政策取向带来显著影响。从辩证唯物主义的观点来看，政策取向属于上层建筑的范畴，而且在一定社会上层建筑系统中，政策取向集中反映了上层建筑的性质。从社会发展史来看，生产力（经济基础）是推动社会发展的根本动力，而上层建筑对社会发展起着直接的制约作用，其中政策取向的制约作用表现得尤为突出。另一方面，从高等教育本身的构成要素来看，有的属于上层建筑，有的则不属于。高等教育中属于上层建筑（如高等教育的领导权与受教育权、高等教育的目的、制度、方针和政策等等）的方面直接受政策取向的制约，为政策取向服务。而高等教育中不属于上层建筑（如语言文字、体育技巧、生产劳动和自然科学内容等等）的方面，也因整个高等教育系统受政策取向系统的制约而部分地间接地服从于特定的政策取向需要。在现代社会，由于高等教育本身具备培养人才、发展科学和服务社会的三大功能，使得高等教育在社会中的地位由边缘趋向中心，社会对高等教育投以更多关注的目光并赋予更为复杂的期望。政策取向对高等教育的关注也同样与日俱增。所以，从某种意义上说，政策取向对高等教育的影响有时比经济更为直接和更为集中，政策取向在高等教育的发展中起着主导性的作用。另一方面，高等教育受政策取向的制约也不是完全被动的，高等教育对政策取向具有能动的反作用。这种能动作用最集中地表现在高等教育所具有的政策取向功能之中。从高等教育发展史来分析，古代高等教育对其政策取向功能的强调是十分明显的。《学记》中说：“建国君民，教学为先”，实质上就反映了古代高等教育对政策取向体系的维护、巩固和强化的作用。伴随社会的发展，高等教育自身由古代非正规意义上的高等教育形态向近代高等教育转化，高等教育的功能也趋于多样化。特别重要的是，高等教育的政策取向功能从表现方式上由显性趋向隐性，实现方式也由直接地通过单一的政策手段转向间接地通过其它功能的发挥来实现。现代社会中，高等教育的政策取向功能经常性地表现为通过促使高等教育经济功能、文化功能的实现来间接地为政策取向服务。概而言之，高等教育在现代社会中的政策取向功能主要地表现在以下两大方面：第一，政策取向社会化(Political Tendency Socialization)指社会通过高等教育培养具有一定政策取向意识的人，在维护、巩固一定的政策取向制度中发挥积极的作用。第二，政策取向录用(Political Tendency Recruitment)指社会通过高等教育培养一批专门的政策取向人才，直接为政策制度服务，促进社会政策的稳定与发展。
宏观上分析了政策取向与高等教育的基本关系之后，我们需要再进一步分析政策取向与高等教育各自的微观构成。政策取向的构成包括静态的政策取向体制和动态的政策取向管理过程。静态的政策取向体制由政策取向机构和政策取向制度共同维系，而动态的管理过程包括政策取向决策、政策取向执行、政策取向监督和政策取向反馈四个基本环节。从高等教育的定义上看，“高等教育是建立在普通教育基础上的专业教育，以培养专门人才为目标”[3]。高等教育的构成可以从横向层面按内容维度分为高等教育德育、智育、体育和美育等各个组成部分，也可按教学维度分为高等教育课程、教学和管理三个部分。从纵向层面来看，高等教育可按学历层次分为专科教育、本科教育和研究生教育三个层次。所以，政策取向与高等教育的互动关系，是一种多变量对多变量的相互关系，任何尝试从一方的某一变量来解释另一方整体的影响都有片面化的危险。而在另一方面，由于两列变量自身的多元性，它们之间的交互作用是十分复杂的，要逐一分清其间的对应关系也似乎不太现实。在实践中，我们发现这样一种事实，即有些变量主要地受制于某一特定或一组变量，也就是说某一特定或一组变量可以明显地影响其它某些变量的变化。因此，在下面的研究中，我们尝试分析政策取向中对整个高等教育起主导性作用的主要变量，即研究政策取向对高等教育的影响机制。同样，在第四部分，我们则反过来分析高等教育构成中对整个政策取向具有显著影响的主要变量，亦即研究高等教育对政策取向的影响机制。
三、政策取向对高等教育的影响机制分析
如上所述，政策取向中有许多变量都可能对高等教育的发展产生影响。在分析比较之后，我们选定了两个变量作为分析的对象：一个是静态的政策取向机制，另一个是动态的政策取向决策。之所以选择这两个变量，主要是出于以下几点考虑：
首先，从理论上说，政策取向体制的性质直接决定高等教育体制的性质，高等教育体制的结构和规范基本上与政策取向体制的结构和规范具有同质性。另一方面，高等教育发展与否是一个国家高等教育政策的直接结果，而高等教育政策又是国家政策取向决策的一部分，因此，把政策取向决策作为我们考察的一个变量也同样具有必要性。
其次，从高等教育发展与改革的要求来看，宏观高等教育体制的改革一直是我国高等教育改革的重点与难点。同时，近年来社会科学的研究“从重‘是什么’的理论思辨向重‘怎么做’的可应用性发展的转变趋势”[4]，使得教育政策的研究受到特别的青睐。所以，尝试从政策研究的角度分析政策取向决策对高等教育发展与改革的影响，也具有一定的启发意义。
再次，从操作上说，政策取向体制的分析与政策取向决策的描述都能进行较为客观的研究，通过对这两个变量的历史分析与比较，可以从中找寻出其影响高等教育变化的特征与规律，从而使得此项研究具有较强的实践意义。
（一）政策取向体制对高等教育发展的影响
政策取向体制是国家政策取向机构和政策取向制度的总称。政策取向体制是构成国家政策取向环境的核心要素之一，一国的政策取向体制模式从根本上框定了该国的政策取向环境。因此，处于特定国家政策取向环境中的高等教育，其改革与发展也就必然受制于特定的政策取向体制。形象地说，高等教育的改革与发展的道路上布满了政策取向体制所留下的烙印。建国以来，我国实行的是“议行合一”的政策取向体制。国家权力机关掌握着国家的一切权力，其它执行国家权力的机关都必须受国家权力机关的制约和监督，其权力的行使必须对国家权力机关负责。这种“议行合一”的政策取向体制模式决定了我国高等教育变化过程中具有明显的计划性，国家统一规划高等教育发展的进程，统一制定高等教育发展的计划，集中管理高等教育的事务，统一引导高等教育发展的方向，进而从根本上主导着高等教育的改革与发展，下面试分述之：
1.政策取向体制与我国高等教育行政体制改革 建国以来，我国高等教育行政体制几经变迁（见表1），主要原因是受我国政策取向、经济发展的推动和教育事业发展的影响。从变迁历史来分析，历次改革都是以集权与分权的关系，即中央与地方教育行政权力、职责的划分为中心问题的。但若从整体上观照我国高等教育行政体制的变革，我们发现我国高等教育行政体制始终都能保持中央集权制的形态，在每次分权之后不久又回到集权这一中心。从表1的主要政策取向事件与我国高等教育行政体制改革之间的对应关系之中，我们可以看到我国高等教育行政体制改革同政策取向体制改革之间的密切关系。
表1 建国以来我国高等教育管理体制与政策取向体制变革对应关系
2.政策取向体制与我国高等学校内部领导体制改革 高等学校内部领导体制是权力分配在学校层面的展开。我国高校内部领导体制改革的中心问题是党委（书记）一校务委员会（校长）之间权力划分的问题。从表1也可以看出，我国高校内部领导体制的变更不仅同高等教育行政体制的变革相关，也同外部的政策取向体制的变化相对应。
（二）政策取向决策对高等教育发展的影响
决策是管理过程的核心。政策取向决策对高等教育变化与发展的影响是显而易见的。一般而言，政策取向决策都要通过教育政策等中介手段来间接地贯彻。除了特定时期采用政策取向手段直接干预高等教育外，教育政策是政策取向决策与高等教育变化之间的桥梁。建国以来，我国高等教育总体上经历了1958-1963年、1966-1976年、1978-1994年和1995-1998年四个大幅度波动时期（见图1）。1952年，我国高校进行院系调整，从而在整体上规划了我国的高等教育发展模式。由于旧中国的高等教育较为落后，在基数较少的情况下，建国初的高等教育的发展速度达到20.5%。从1952年《教育部1952年工作计划要点》中，我们可以看到国家计划对高等学校招生的扩展速度指标达18.9%。但在后来的发展中，由于数量的激增导致质量滑坡，在1955年《关于发展国民经济的第一个五年计划的报告》中，明确提出要把提高质量和增加数量正确地结合起来。在1957-1965年这个阶段，我国高教界整体上都有一种急于快速发展高等教育的倾向，如在1959年《陆定一同志在全国教育工作会议上的讲话》中，提出十五年普及高等教育，这显然是不合高等教育发展规律的。接下来的“文革”十年，是我国高等教育的大萧条时期，整个高等教育界混乱无序，甚至在1966-1969年间普通高校停止招生四年。在《中共中央、国务院关于改革高等学校招生工作的通知》中，确定今后“高等学校招生，取消考试，采取推荐与选拔相结合的办法，选拔新生，必须坚持政策取向第一的原则”，这就进一步使高等教育质量大幅度下降。十一届三中全会以后，我国高等教育稳步发展，在1998年以前，我国普通高校在校生人数平均增长率为7.2%，与同期GDP平均增长率16.7%相比，我国高等教育发展速度过于缓慢。如在《国家教委关于教育事业“八五”计划和十年规划工作有关问题的通知》中，提出“高等教育规模基本稳定”的政策，就反映这一阶段指导高等教育发展的基本思想。1999年，我国高等教育开始大规模地扩招，在《中华人民共和国国民经济和社会发展第十个五年计划纲要》中，明确提出要“采取多种形式，积极发展高等教育，扩大培养规模，保证教育质量”。1999-2001年间，我国普通高校在校生人数平均增长率为32.7%，大大超过了历史上任何一个时期。表2是对建国以来我国政策取向决策及相应的教育政策对高等教育的规模的影响的概括性回顾。从分阶段性的政策变化中，我们明显发现高等教育的规模也相应地跟着变化。
表2 主要政策取向决策与教育政策和普通高校在校生数变化及同期GDP变化的对应关系
政策来源：何东昌主编：《中华人民共和国重要教育文献》(1949-1975,1976-1990,1991-1997)海南出版社，1998年版。其中第2列和第3列的增长率由表3的数据整理计算得到。
图1 1952-2001年度我国普通高等学校在校生数的变化曲线图
另一方面，高等学校的招生规模同国民经济发展水平的关系也是十分明显的。通过对表3数据的分析，我们发现我国1952-2001年度全国普通高等学校在校生人数与GDP值的相关系数是0.925，在此基础上，我们对1952-2001年度全国普通高等学校在校生人数和GDP值建立了线性回归模型，其线性回归方程为：
Y=591507.55+49.249t(*)
表3 1952-2001年度全国普通高等学校在校生数及GDP值
年份
在校生数
GDP（亿元） 年份
在校生数 GDP（亿元）
（人） （人）
1952 191147 679.0
1977 625319
3201.9
1953 212181 824.0 1978856322 3624.1
1954
252978 859.0 197910199504038.2
1955
287653 910.0 198011437124517.8
1956
403176 1028.0 198112794724862.4
1957
441181 1068.0 198211539545294.7
1958
659627 1307.0 198312068235934.5
1959
811947 1439.0 198413956567171.0
1960
961623 1457.0 198517031158964.4
1961
947166 1220.0 1986187999410202.2
1962
829699 1149.3 1987195872511962.5
1963
750118 1233.3 1988206592314928.3
1964
685314 1454.0 1989208211116909.2
1965
674436 1716.1 1990206269518547.9
1966
533766 1868.0 1991204366221617.8
1967
408930 1773.9 1992218437626638.1
1968
285736 1723.1 1993253551734634.4
1969
108617 1937.9 1994279863946759.4
1970
47815 2252.7 1995290642958478.1
1971
83400 2426.4 1996302107967884.6
1972
193719 2518.1 1997317436274462.6
1973
313645 2720.9 1998340876479395.7
1974
429981 2789.9 1999408587481910.9
1975
500998 2997.3 2000556090089403.6
1976
564715 2943.7 2001719070095933.3
数据来源：郝维谦，龙正中主编，《高等教育史》，海南出版社，2000年出版，第613页。
《中国教育事业统计年鉴(2000)》，人民教育出版社，2001年版。
2000年数据源于：谢作栩《中国高等教育大众化发展道路的研究》，福建教育出版社，2001年版，第227页。
按照这个回归模型，我们得出了表4，在表4中，我们发现差额生数的波动极大（见图2），其Std=547453.8266，结合表2的分析，我们认为政策取向是引发高等教育规模大幅度波动的直接因素。
表4 1952-2000年度全国普通高等学校在校生数及理想的在校生数估计（单位：人）
数据来源：第1列数据来自表3，第2列数据根据回归方程(*)计算得到，第3列数据为第1列数据与第2列数据之差。
图2 1952-2001年度我国普通高等学校实际在校生数与理想在校生数的差额生数的变化曲线图
四、高等教育的变化与发展对政策取向的影响机制分析
在本文第二部分的论述中，我们已从宏观上分析了高等教育对政策取向的主要影响。在相对独立的高等教育系统内部，其成员总有一种潜在的试图以中立的姿态立足社会的意愿，而在事实上，这种良好的意愿经常性地被违背，高等教育总是难以摆脱政策取向影响的天罗地网。久而久之，高等教育系统内的成员逐渐改变立场，化被动为主动，开始积极地去适应政策取向的需要，接受政策取向的要求，直接地或间接地为政策取向服务。在这一转变过程之中，高等教育不仅自身的功能发生了变化，而且它对政策取向的影响也愈来愈重要。
（一）高等教育在培育具有明确政策取向意识的知识分子中具有不可低估的作用
人们对社会政策取向的任何一种活动和变化，都会用自己心目中的一套政策取向标准体系加以衡量，然后再加以褒贬，进而决定采取何种行动。高等教育在帮助学生形成符合特定阶级意识形态的政策取向标准体系中起到关键性的作用。不可否认，影响学生政策取向标准体系的因素有很多，如家庭、学校、集体、工作单位和大众传播媒体等等，但高等教育在其中扮演的角色是关键性的。这是因为：首先，高等教育从整体上总是传播同统治阶级相一致的政策取向文化，受到这种政策取向文化的影响，人们容易形成与统治阶级相吻合的政策取向意识，从而认可并自觉地维护现存的政策取向体制。其次，高等教育中思想教育是系统化和理论化的，这种经过取舍的知识对人的思想更具有说服力，影响更深刻。同时，高等教育中的思想教育是一种有目的、有计划、有组织的政策取向文化传播过程，它综合运用教育学、心理学和社会学等学科的研究成果来指导教学，采用各种有效的方法，力求使这种教育符合人的身心发展规律，因而此种教育对政策取向的维护作用是不可替代的。再次，大部分接受高等教育的学生正处于青年中晚期，此阶段是巩固个体政策取向意识的最后心理发展时期，此间接受的政策取向教育对个体以后的政策取向价值取向具有决定性的意义。
（二）高等教育直接为政策取向培养人才
高等教育为社会培育各种人才，包括政策取向人才。从宏观上说，高等教育为社会培养的各种类型的人才最终还是为政策取向服务的。现代社会的政策取向活动日渐科学化，科学技术已在向包括领导和管理等部门在内的社会部门渗透。在日益复杂化的国家政策取向活动中，依靠个人的经验已经远远不能满足需要。从现实情况来看，居于各个国家领导地位的人，普遍具有较高的学历。特别是从21世纪初开始，通过教育方式来培养高级政策取向人才的趋势更加明显。例如，在日本，1937年，在1377名文职官员的总人数中，有1007名（占总数的73.6%）是东京大学的毕业生。在英国，1951年，有32.5%的保守党议员上过伊顿和哈罗公学，80.5%上过牛津和剑桥大学。在我国，由于历史原因，在一段时期党政干部主通过实践来培养，但自党的十一届三中全会以来，我国明确提出了干部革命化、年轻化、知识化、专业化的要求，接受过高等教育的干部比重越来越大。总而言之，高等教育通过自身的内在机制的作用在现代社会中发挥其政策取向功能，进而影响政策取向的变化。
五、结论与建议
通过上述分析，我们得出以下主要结论：
(1)建国以来我国政策取向与高等教育之间的互动关系对高等教育的发展起着主导性的作用。政策取向体制与政策取向决策的变化直接制约着高等教育的变化与发展，而高等教育通过自身内在机制的调整发挥其对政策取向的影响也不可低估。
(2)建国以来我国高等教育的规模变化经历了1958-1963、1966-1976、1978-1994和1995-1998四个大幅度波动时期，从历史上看，每次波动都是政策取向影响的直接结果，但这种波动的效果是不一样的，前两个时期的波动对高等教育的质量造成严重的影响。1978-1994年时期波动则是在高等教育发展观的转变及我国高等教育为了适应经济发展水平的需要而引发的，它对我国高等教育以后的发展起到奠基性的作用。1995-1998年时期波动的原因主要是高等教育的发展规模跟不上国民经济发展的要求而产生的。
(3)建国以来我国高等教育的总体发展规模同国民经济发展水平的增长趋势具有高度的一致性，但这种一致性不是同步的。在我国高等教育发展的过程中，政策取向直接引发我国高等教育的规模产生大幅度的波动。在米红、刘海峰通过对1937-1945年和1949-1999年中国高等教育发展指标值的研究中认为：中国的高等教育受政治（政策取向）的影响和制约远大于受战争的影响[2]。通过本文的研究，我们进一步认为，中国高等教育规模的变化受政策取向的影响和制约远大于受经济的影响。
(4)始于1999年高校大规模扩招是政策取向决策的直接结果，国民经济发展水平对这次大规模扩招不具备较强的解释力。
根据上述结论，我们对我国高等教育今后的发展提出以下几个政策性建议：
(1)我国高等教育的发展速度受政策取向影响的作用过大，在不改变政策取向对高等教育的主导性作用前提下，我们建议今后政策取向对高等教育发挥影响作用时要更多地关注高等教育自身的发展规律，力求避免完全受政策取向来决定高等教育的发展速度。
(2)从历史经验来看，我国高等教育发展规模的大幅度波动不利于高等教育的良性发展。始于1999年的扩招是我国高等教育发展史上的又一个波峰，其发展速度甚至超越以前任何一个波动时期。尽管这次波动具有弥补以前发展不足，高等教育发展观的变化以及跟上国民经济发展水平的需要等多种原因，但这种急剧变化必然会引发一系列的问题，因此，在继后的发展中，建议在稳步发展的基础上，着重解决扩招后出现的一系列问题，以便为以后的高等教育良性发展奠定基础。