环境违法处罚“缓期执行”现象调查及法律评析，本文主要内容关键词为：现象论文,环境论文,法律论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
DOI编码：10.3969/；issn 1674-3687.2011.05.087
中图分类号：DF46 文献标识码：A 文章编号：1674-3687(2011)05-0087-07
环境保护部门在认定环境违法事实并做出行政处罚或行政命令的基础上，基于特定的理由，在一段期间内暂缓执行该行政处罚或行政命令，待期限届满后再决定立即执行或解除处罚，这就是在环境违法处罚领域中出现的“缓期执行”现象。“缓期执行”意味着环境违法行为可以在一定期限内合法地存在，这与环境保护立法所旨在实现的公共利益保护的宗旨有一定的差距，因此必须给“缓期执行”现象找到法律上的根据，并在此基础上为其操作上的妥当性制定规则、设定边界。本文以环境保护部网站截至2010年12月31日公布的责令改正违法行为决定书和行政处罚决定书为调查依据，研究环境违法处罚“缓期执行”在实践中的适用状态，并从理论上提供解释、进行评判。
一、环境违法处罚“缓期执行”案件调查
截至2010年12月31日，环境保护部网站上公布的环境违法处罚“缓期执行”的案例共有13个，采取“行政处罚决定书”和“责令改正违法行为决定书”两种表述方式。但由于浙江三狮水泥股份有限公司环境违法案只有《关于允许浙江三狮水泥股份有限公司5000吨/日水泥熟料技术改造工程正式投产的通知》，未检索到《环境保护行政处罚决定书》(环法[2004]21号)，“缓期执行”的具体内容不详，故不纳入本项调查之内。本项调查以12个环境违法处罚“缓期执行”的案例为对象，以公示的“行政处罚决定书”和“责令改正违法行为决定书”的内容为标准。
(一)环境违法处罚“缓期执行”的案件类型
从12个环境违法处罚“缓期执行”的案例来看，所涉违法行为主要有以下3种类型：(1)违反了建设项目需要配套建设的环境保护设施经验收合格，该建设项目工程方可正式投入生产或者使用的规定。处罚依据包括：《环境保护法》第26条、《建设项目环境保护管理条例》第23条和第28条，以及《大气污染防治法》第11条第3款和第47条。(2)违反了建设项目环境影响评价管理中有关环境影响报告书或者环境影响报告表以及环境影响评价文件应当经项目主管部门或行业主管部门预审，并报有审批权的环境保护行政主管部门审批的规定。处罚依据包括：《环境保护法》第13条以及《环境影响评价法》第22条、第25条和第31条。(3)违反了地方法规中关于建设项目试运行制度的规定。处罚依据是《上海市环境保护条例》第46条。由此可见，“缓期执行”的环境违法案件集中于违反建设项目环境影响评价管理或环保设施“三同时”验收的规定，有的违反其中一项，有的同时违反两项。
(二)被“缓期执行”环境违法处罚类型
环境行政处罚或行政命令有多种类型，有的在于警示或惩罚违法者，有的在于制止或纠正违法行为，还有的是剥夺行为人的营业资格。环境违法处罚“缓期执行”针对的是制止或纠正违法行为之类的处罚或命令。根据《环境行政处罚办法》以及前述法律法规的规定，被“缓期执行”的处罚有两种：责令停止生产和责令停止使用(有的措辞是“责令停止运行”)。其中，责令停止生产涉及4个案例，责令停止使用或责令停止运行涉及8个案例。
(三)环境违法处罚“缓期执行”的裁判标准
在被“缓期执行”的环境违法处罚案件中，环境保护部在行政处罚决定书或责令改正违法行为决定书中都首先肯定环境违法事实，进而做出行政处罚或者责令改正的决定，但在“关于责令停止(生产)使用的履行方式和期限”或者“责令改正的履行方式和期限”部分裁判“缓期执行”，同时附带了“缓期执行”的裁判标准，且要求违法企业在“缓期执行”期间采取切实有效措施防止环境污染，并主动接受项目所在地环保部门的监督管理。在12个“缓期执行”案例中，除安徽池州海螺水泥股份有限公司因其“噪声治理工程已于2004年1月20日开始施工建设，噪声治理工程从施工建设到完全发挥作用确需一段时间”以及山西鲁能晋北铝业有限责任公司“积极改正违法行为，且中水回用工程未能如期竣工投运系诸多客观因素所致”而暂缓之外，其他10个环境违法案例中的“缓期执行”都有一个共同的裁判标准——公共利益。以下根据行政处罚决定书或责令改正违法行为决定书公示的内容，对公共利益的表述方式进行归纳整理。
1.有的裁判标准将“缓期执行”抽象地表述为“鉴于……涉及公共利益”，共涉5个案例。如广东电网公司500千伏奥里油电厂至港城变电站送电线路工程等3项目环境违法案，“缓期执行”的裁判标准是“鉴于你公司500千伏湛江奥里油电厂至港城变电站线路工程涉及公共利益”、“鉴于你公司茂名500千伏变电站扩建工程涉及公共利益”、“鉴于你公司港城至茂名500千伏双回送电线路新建工程涉及公共利益”；再如天津高速公路集团有限公司环境违法案，“鉴于你公司负责建设的京沪高速公路天津段工程停止使用将影响公共利益”；再如广梅汕铁路有限责任公司环境违法案，“鉴于你公司改建铁路京九线龙川北至东莞东段增建第二线工程涉及公共利益”。至于这些公共利益到底是什么，并没有具体的说明。①
2.有的“缓期执行”案另在“环境违法事实和证据”部分补充更具体的裁判理由，指出其所考虑的公共利益究竟何指，共涉3个案例。如东莞虎门电厂环境违法案，在“鉴于你厂3台燃油发电机组停止发电将影响公共利益”之外，补充“经向东莞市环境保护局核实，我部对‘停止生产将影响东莞市的用电安全和居民生活以及亚运会用电保障’予以考虑。”再如胶济铁路客运专线有限责任公司环境违法案，“鉴于你公司改建铁路胶济线增建四线工程涉及公共利益”，“经复核，我部采纳你公司提出的‘2008年12月21日该工程的全线贯通不能认定为正式投入使用’和‘该工程是连接京沪铁路的繁忙干线，一旦停止使用、中断运输，将给国家社会、经济、国防造成重大损失，旅客出行受阻影响社会稳定’的意见。”再如唐山达丰焦化有限公司环境违法案，“鉴于你公司110万吨/年焦化项目停止生产将影响群众利益”，“公司副产品焦炉煤气主要供应惠达陶瓷厂生产和为黄各庄镇居民小区供暖，如果停产将影响惠达陶瓷厂的正常生产和黄各庄镇居民正常生活。”从比较来看，公共利益的内容没有本质的差异，但其影响面和重要性却相差很大。
3.其他的则直接明确“公共利益”的具体内容，共涉2个案例。如陕西省电力公司330千伏府谷输变电工程环境违法案，“鉴于你公司330千伏府谷输变电工程立即停止运行将影响府谷地区供电需求和安全”；上海市电力公司500千伏漕泾输变电工程环境违法案，“鉴于你公司500千伏漕泾输变电工程立即停止带负荷运行将影响上海世博会地区供电需求和安全”。以10个案例计算，并以环境保护部公开的资料为依据，在“缓期执行”的裁判部分直接援引具体的公共利益作为裁判依据的案例只占到1/5。
另外，在12个“缓期执行”的环境违法案例中，有8家环境违法企业提出陈述和申辩，有1家环境违法企业提出听证，还有1家企业同时提出陈述、申辩和听证，2家未提出陈述、申辩和听证(其中1家被“缓期执行”是因为其正在建设环境保护设施)。在这里，环境违法企业提出陈述、申辩或听证的请求与“缓期执行”之间虽然不能建立一一对应的关系，但在未被“缓期执行”的案例中，环境违法企业或者放弃或者逾期未提出上述请求。两相对比来看，环境违法企业提出陈述、申辩或听证请求后获得“缓期执行”的几率增大。
(四)环境违法处罚“缓期执行”的期限
至于“缓期执行”的期限，从行政处罚决定或责令改正违法行为决定做出之日起计算，最短的不到1个月(如安徽池州海螺水泥股份有限公司4500吨/日水泥熟料示范线工程建设项目)，最长的将近12个月(广梅汕铁路有限责任公司改建铁路京九线龙川北至东莞东段增建第二线项目)，其间从近2个月、近4个月、4个半月、5个半月、6个月、7个月不等，所涉建设项目集中于电力、供暖、高速公路、铁路等。
(五)环境违法处罚“缓期执行”的结果
“缓期执行”是行政处罚或行政命令的暂缓执行，既非免于处罚，也不是暂缓执行期限届满后立即执行，而是根据环境违法行为在暂缓期间届满后的改正状态来决定最终处理结果。这里有两种可能：一是环境违法行为得到改正，被责令停止生产或使用的建设项目恢复生产或使用，相应的行政处罚或行政命令被解除；二是环境违法行为未得到全部改正，则立即执行相应的行政处罚或行政命令。
关于改正环境违法行为的正面判断，即达到什么样的标准可解除行政处罚或行政命令，从12个“缓期执行”案例来看，共有3种表述：一是，如果环境违法项目的环保设施验收合格，将解除“责令停止生产或使用”的处罚，共有7个案例。二是，如果“缓期执行”截止日之前环境违法项目的环保设施验收合格，将解除“责令停止生产或使用”的处罚。这里不仅明确了环境违法行为的改正方式，而且确定了改正的最后期限，共4个案例。三是，在“缓期执行”截止日之前提出环保设施验收申请，如果验收合格，将解除“责令停止生产”的处罚。这里也将解除处罚的前提设定为环保设施验收合格，但仅要求在“缓期执行”截止日之前提出申请，并不要求在此期限之前验收合格，有1个案例。由此可见，尽管都以环保设施验收合格这一结果作为解除处罚的最终标准，但附带明确的截止日期的结果标准无疑是最严格的，而这一最严格的标准仅占全部案例的1/3。
从反面来看，被“缓期执行”的行政处罚或行政命令立即执行的启动条件也有不同的规定：一是，超过“缓期执行”的截止日期仍未申请环保设施竣工验收，或者环保设施验收不合格。这里有两项判断标准，但“或者”的表述方式使两项标准的适用关系并不明确，是符合其中一项条件就立即执行，还是必须二者同时具备？因为这关系到中间状态的处置，即在“缓期执行”的截止日期前申请验收，而验收结果尚未出来。共有7个案例采取这种表述。二是，超过“缓期执行”的截止日期环境保护设施仍未验收合格。这种判断标准比较明确，以截止日期之前验收合格为唯一标准，否则就会启动立即执行的程序。共有5个案例采取这一表述，其与正面判断的第二项标准是相互对应的。
(六)环境违法处罚“缓期执行”的后续监督
“缓期执行”期限届满，环境保护部门就要对解除处罚或立即执行做出最终定论。在12个“缓期执行”的环境违法案例中，以2010年12月31日为截止日期统计，有4个案例已经缓期届满，所有这些缓期届满的案例都能够检索到明确的后续处理结果，当然，结果也相当一致，即环保设施经验收合格，解除“责令停止生产或使用”的处罚。这表明环境保护部门对“缓期执行”案件的持续监督，同时也做到了信息公开。
但在这4个案例中，解除该处罚的时点与“缓期执行”的截止日期都相差一段时间。其中，最短的1个半月，如安徽池州海螺水泥股份有限公司环境违法案缓期至2004年4月30日执行，但允许其违法项目正式投产的通知却在2004年6月14日发布，相差1个半月。而且，公示资料中显示的验收合格的日期是2004年5月24日，结合该案例中解除处罚的裁判标准——“如果超过2004年4月30日验收仍不合格”，可以看出，已经超过“缓期执行”的截至日期近1个月。最长的近8个月，如广东电网公司的3个环境违法案，虽缓期至2008年10月31日执行，但2009年06月26日才发布允许三项目正式投入使用的通知。通过其他资料显示，广东电网公司2008年9月补办了湛江奥里油电厂至港城变电站线路工程环保验收手续，2008年7月补办了茂名500千伏变电站扩建工程及港城至茂名500千伏双回送电线路新建工程环评审批手续，2008年8月向环保部申请了环保验收，由于时值奥运期间，村民投诉问题尚未完全解决，因此推迟至11月才组织召开现场验收会，2009年2月通过了环保验收。随后，环保部华南环保督查中心实地检查，认为该公司改正违法行为态度积极且取得成效，履行了全部被处罚内容。2009年6月，环保部正式下发文件，允许广东电网公司500千伏奥里油电厂至港城变电站送电线路工程等三项目正式投入使用。[1]结合广东电网公司环境违法案行政处罚决定中的表述，“如果超过2008年10月31日你公司仍未申请环保设施竣工验收或者验收不合格，我部将依法立即执行‘责令停止使用’的处罚”，广东电网公司确实是在“缓期执行”截止日期之前申请了环保设施验收，并且，如果扣除奥运及其他客观因素，环保设施验收合格也是在规定的期限内。从这两点来看，广东电网公司环境违法“缓期执行”案中解除处罚的决定符合行政处罚决定书的规定。
二、环境违法处罚“缓期执行”的性质
环境违法处罚“缓期执行”是对责令停止生产或使用的行政处罚或行政命令的暂缓执行。从比较法的角度来看，暂缓执行有许多制度表现，如《行政处罚法》第52条规定的暂缓缴纳罚款，刑法中的死刑缓期执行，以及人民法院执行程序中的暂缓执行措施。但环境违法处罚中的“缓期执行”不同于上述任何一种，有其独特性：一是，其适用于违反环评制度以及“三同时”制度的违法行为；二是，仅限于责令停止生产或使用这两种行政处罚或行政命令；三是，其后果不具有确定性和单一性，既可能是立即执行，也可能是解除处罚。
环境违法处罚“缓期执行”在中国现行的行政立法以及环境法中并没有明确的规定，但从上述案例来看，都是规定在“处罚决定的履行方式和期限”或“责令改正的履行方式和期限”部分，《环境行政处罚办法》第60条也有规定：“当事人应当在行政处罚决定书确定的期限内，履行处罚决定。”因此，似乎可以将“缓期执行”视作环境违法处罚的履行期限的调整。然而，这里所谓履行期限是针对以积极作为为内容的行政处罚方式，其是基于罚款、重新安装使用等行政处罚方式的履行需要一定时间的特性，以及限期拆除、限期治理、限期建设配套设施等行为本身的期限性，要求当事人限期履行，以及时纠正违法行为并保证执行效果。对于责令停止生产或使用这类不作为的处罚方式，其目的是制止违法行为，防止其损害后果持续，因此应从处罚决定做出之日起生效，履行期限这一概念并无再强调的必要。在此意义上，以环境违法处罚决定推迟履行为内容的“缓期执行”确有欠缺法律依据之嫌。
环境违法处罚“缓期执行”尽管没有直接的、明确的法律依据，但行政处罚权的行使还有一个自由裁量的问题，因为自由裁量权的存在，环境保护部门可以合法地控制环境违法处罚的力度。环境行政处罚自由裁量权体现在不同类型的行政处罚方式的选择、同种行政处罚方式的程度差异等方面。“缓期执行”将停止生产或使用的处罚推迟至一段期间之后再做处理，由于不停止环境违法行为，因此，“缓期执行”从效果上看是一种减轻处罚。但这种自由裁量权有两个突出的特点：一是附加了条件，即环境违法企业必须在“缓期执行”期间“采取切实有效措施防止环境污染”；二是，减轻处罚并不是最终的、确定的处罚结果，其只是一种过渡方法，与暂缓缴纳罚款这种典型的减轻处罚形式明显不同。而且，现行环境保护立法关于自由裁量权的规定主要集中于环境违法行为人的主观状态以及环境违法行为本身的客观影响，并未将社会生产、生活秩序一类的公共利益作为裁量情节。②因此，对于环境违法处罚“缓期执行”这种近年来较多使用的自由裁量方式，还是通过法律规范的形式明确下来比较妥当。
三、公共利益与环境违法处罚“缓期执行”
“缓期执行”在性质上可以归类为行政处罚自由裁量权的行使，由于其认可环境违法行为在特定期限内的持续存在，因此还是存在环境损害的危险，有些甚至可能是环境保护部门做出“缓期执行”决定时不可能预料到的危险，这就对“缓期执行”的自由裁量提出了更严格的要求。在前述调查的案例中，有两例“缓期执行”是因为环境违法企业正在积极改正违法行为，而改正措施需要一段期间才能最终完成或出现效果，因此将处罚暂缓执行，这种情况在立法中有明确的根据。③当然，行政处罚自由裁量权行使的最基本原则是符合“维护公共利益和社会秩序，保护公民、法人或者其他组织的合法权益”的立法目的，其他10个“缓期执行”案例都以违法项目停止生产或使用将影响“公共利益”作为自由裁量的标准，而环境行政处罚的立法目的之一也恰恰是“维护公共利益”，这就涉及两个“公共利益”的权衡问题。
环境行政处罚与环境行政处罚“缓期执行”都以公共利益为据，以公共利益为由实施行政处罚，又以公共利益为由暂缓执行处罚，这在逻辑上似乎有些矛盾。事实上，公共利益是一个典型的不确定的法律概念，尽管其在公法和私法中都普遍地存在，甚至被作为基本原则确立下来。公共利益的概念上的不确定性还表现在其内涵的丰富性。公益的需求，可以从不同的角度来形成，因而可能会造成在同一的“事件”上，会有因为“不同价值”所形成公益的冲突。[2]在环境违法处罚“缓期执行”的案例中就有两种公共利益同时出现：一种是环境行政处罚所旨在维护的社会环境利益与人类的生存空间、生命健康利益(以下简称环境利益)；另一种是社会生产、生活秩序利益。而且这两种公共利益所要表达的利益诉求是冲突的，前者的诉求是给予处罚，而后者的诉求是不予处罚。“缓期执行”虽然并不意味着不予处罚，但在一段期间内确实有不执行处罚的效果，因此，选择“缓期执行”就意味着社会生产、生活秩序利益在比较中被置于了更高的位置。那么，当同一“事件”中涉及两种或两种以上的公共利益时，该如何选择呢？
德国学者拉仑兹归纳了解决冲突的原则：(1)首先取决于——依基本法的“价值秩序”——与此涉及的一种法益较他种法益是否有明显的价值优越性。相较于其他法益(尤其是财产性的利益)，人的生命或人性尊严有较高的位阶；(2)当涉及位阶相同，或所涉及的权利如此歧异，因此根本无从作抽象的比较时，一方面取决于应受保护法益被影响的程度，另一方面取决于：假使某种利益须让步时，其受害程度如何；(3)最后尚须适用比例原则、最轻微侵害手段或尽可能微小限制的原则。[3]前述10个“缓期执行”案件中的两种公共利益并不存在明显的生命利益与财产利益的对比关系，如果按照同一位阶处理，则只能在二选一的命题下比较被舍弃的利益受到损害的程度，比较结果是：停止生产或使用造成的社会生产、生活秩序的损害大于不停止生产或使用而给社会环境利益以及人类的生存空间、生命健康利益造成的损害。那么，这种结论在个案中都是合理的吗？
在以公共利益为由的“缓期执行”案件中，环境违法企业以及环境违法项目实际上都是涉及社会生产、生活秩序的，如铁路、公路、电力、供暖等，因此，这些项目停止生产或使用必然会影响到公共利益。然而，这种影响是否都达到了不得不暂缓执行处罚的程度呢？从前述调查中似乎并不能全部得出肯定的答案。首先，如果仅仅抽象地引用公共利益，则根本无法判断其所谓公共利益的重要性，更无法与环境利益相比较。其次，即使将公共利益具体化，从个别小区的供暖、个别企业的生产问题到整个城市的供电问题再到世博会、亚运会的用电问题，这其中显然是有被影响的公共利益范围大小问题。更何况，上述这些项目与公共利益都有必然的牵连关系，是否有其他替代性的措施能够弥补这些项目停止生产或使用所带来的影响，在公示的信息中找不到答案，因此也无从比较。再者，环境利益在与社会生产、生活秩序利益的比较中缘何被置于次要位置？解决这一问题需要对违法项目的环境危害有准确的认定，而“缓期执行”的案件恰恰是没有遵守环评制度或“三同时”制度，其环境危害有些已经暴露，有些还是潜在的、不确定的。因此，在判断此类环境违法行为的处罚是否应“缓期执行”时，应当强调对违法项目的潜在环境危害性的评估，而上述所有案例的公示资料中都没有公开这一内容。在环境违法案件中同时出现的两种公共利益不存在固定的位阶关系，二者的取舍取决于个案中的权衡比较，因此需要公示环境违法行为所造成的或可能造成的环境危害程度以及停止生产或使用所可能造成的社会生产、生活秩序的影响程度，尤其是是否有能够替代环境违法工程的其他措施存在及其可行性，在此基础上决定是否“缓期执行”及其期限的长短。
在10个因为公共利益的考量而“缓期执行”的环境违法处罚案例中，公共利益这一因素大多(共9个案例)是环境违法企业通过陈述、申辩或者听证程序提出，④并被环境保护部门采纳的。从这一比例关系来看，环境保护部门在案件的调查、审查阶段主要关注的是违法事实的认定，至于停止违法项目生产或使用所涉及的公共利益，则并不在考虑之内，实际上也并不影响对违法行为的处理(即被停止生产或使用)。在此意义上，环境违法企业是否行使陈述、申辩或者听证的权利是停止生产或使用的处罚是否立即执行的关键。但从另一方面来看，涉及民生以及安全的环境违法项目确实都存在不好停产(停工)的问题，这样，通过陈述、申辩或者听证而获得一边生产或使用、一边纠正环境违法行为的机会的几率就大大增加，而这种几率增加同时也意味着公共利益有可能被滥用。如此，“缓期执行”这种综合两种公共利益而做出的权益选择的公平性就受到怀疑。尽管法律并不保护躺在自己权利上睡觉的人，但为了避免这种关联思考，并保证“缓期执行”真正达到维护社会公共利益的效果，建议在《环境行政处罚办法》中对“缓期执行”做出直接的规定，以使陈述、申辩或者听证权利的行使有更强的利益刺激和更明确的后果，这也有利于监督环境保护部门合法合理地使用“缓期执行”。
四、环境违法处罚“缓期执行”的后续监督
“缓期执行”建立在承认环境违法事实的基础上，但在特定期限内并不停止环境违法项目的生产或者使用，即使有应采取切实有效措施防止环境污染的要求，但如果没有实质性效果指标的规定，也无法杜绝环境危害的产生。此外，“缓期执行”只是暂缓执行，在期限届满后必须有一个最终的明确结论——立即执行还是解除处罚，因此需要建立并完善与“缓期执行”相配套的持续监督机制，而不仅仅是原则性地规定环境保护部门对违法项目在“缓期执行”期间的监督管理，以将环境损害降到最低或者尽可能防止损害发生。
(一)“缓期执行”期间的监督
“缓期执行”是一种附条件的暂缓执行，在“缓期执行”期间，环境违法企业应采取切实有效措施防止环境污染，并主动接受项目所在地环保部门的监督管理。这里所谓监督管理包括两方面内容：一是检查环境保护设施的建设情况；二是关注环境污染的产生及其影响。因此，如果环境违法企业没有及时建设环境保护设施，或者环境污染产生且造成较严重的环境危害，那么，“缓期执行”的条件就不具备，“缓期执行”也应当终止。从前述调查案例的公开资料来看，并没有关于这些环境违法企业未履行积极作为义务而终止其“缓期执行”的披露。如果不是信息检索方面的疏漏，就能说明环境违法企业防止环境污染的积极态度，也在一定程度上验证了“缓期执行”的合理性。
(二)“缓期执行”期限届满后的处理
“缓期执行”期限届满后有两种处理结果，但无论是立即执行还是解除处罚，都建立在环境违法企业的积极作为是否符合一定评判标准的基础上，从前述案例来看，这个标准在环境保护部门做出的处罚决定书或者责令改正决定书中并不统一。按照逻辑关系，对同一问题的正反两方面表述的结论应当是一致的，否则就会出现法律的漏洞。那么，在期限届满前申请验收与期限届满前验收合格这两种解除处罚的标准之间，应选择哪一种呢？
环保设施验收是环境保护行政主管部门依申请而做出的行政行为，根据《建设项目环境保护管理条例》第22条的规定，“环境保护行政主管部门应当自收到环境保护设施竣工验收申请之日起30日内，完成验收。”因此，从环境保护设施竣工验收申请到验收合格要经过1个月的期间，如果以“缓期执行”期限届满之前验收合格作为解除处罚的标准，就意味着环境违法企业要在“缓期执行”期限届满之前1个月申请验收，这实际上是将环境保护部门的裁判时间计算在“缓期执行”的期限内，是一种相对更严格的标准。然而，如果以环境违法企业超过“缓期执行”的截止日期仍未申请环保设施竣工验收作为立即执行的标准，那么，在规定期限之前申请验收而验收结果未出来之前，停止生产或使用的处罚仍将被暂缓执行，如此就有可能偏离“缓期执行”的初衷，而这种宽松的认定标准也可能被利用，从而出现严重的环境损害。因此，比较来看，还是应当以“缓期执行”期限届满之前验收合格作为解除处罚的标准，这也符合环评制度或“三同时”制度作为预防性制度的本质。从法理来看，“缓期执行”已经是对环境违法企业的偏向，法律的天平不能永远偏向一边，否则这种偏向就会被无休止地利用并最终被滥用。当然，这对“缓期执行”期限的设置提出了更高的技术要求，也可以排除某些并不适当的“缓期执行”的情形。
五、结语
对于电力、供暖、公共交通等涉及社会生产、生活秩序类的建设项目，停止生产或者使用确实会产生一定的影响，而违反环境影响评价管理制度或“三同时”制度的环境危害性从当前来看是不确定的，在确定的社会影响与不确定的环境危害之间，似乎更容易倾向前者，附条件的“缓期执行”正是在这样的背景下产生的。有学者也据此论证“缓期执行”的合理性，如在广东电网公司3项工程环境违法案中，“因为一方面立即停止使用变电站相关工程将对区域的用电安全、经济发展等公共利益造成必然的巨大损害；而另一方面该项工程未经环评及‘三同时’制度仅会给环境利益带来或然的不确定损害，同时其给环境管理秩序所带来的必然破坏作为已成事实只能通过积极的纠正而非不作为的停止使用来予以弥补。”[4]然而，包括环评制度和“三同时”制度在内的许多环境保护法律制度就是一种预防性的，是针对不确定的环境损害或不确定的环境损害程度而设定的，而预防这种不确定损害的价值不局限于某个地区、某个人或者某段时期。因此，单纯的以环境损害的不确定性为据来判定“缓期执行”是短视的。此处还要强调的一点是，环境利益这一大概念下往往寓意着人的生命、健康利益，这种利益不仅高于财产利益，而且在一般意义上也是高于其他层面的公共利益的，因此，环境违法案件中的利益衡量还是要有所偏重，不能仅仅依靠数量指标而以人类的生命健康和持续发展来换取一时一事的社会秩序。确保“缓期执行”公正合理使用的关键是综合地、完整地考量各种因素，尤其要从正反两方面进行比较，并且要加强“缓期执行”期间的持续监督，终止“缓期执行”不应当只是理论上的推断，应当通过现实中的使用强化环境违法处罚的威慑力和企业的环保意识。
注释：
①在环境保护部环境监察局的一位同志撰写的文章中，详细披露了广东电网公司的陈述和申辩意见，即因受南方冰冻雨雪灾害影响，如该线路停运，广东省电力缺口将更大，粤西电力无法输出，从而影响群众正常生活和经济运行的诉求。环境保护部对此进行了认真分析，并作出“缓期执行”的决定。参见李铮：《“缓期执行”寓教于罚——环保部成立后首起行政处罚案件评析》，载《环境保护》2009年第18期，第46页。但这些内容并未在行政处罚决定书中予以披露。
②参见2009年环境保护部《规范环境行政处罚自由裁量权若干意见》之10、14的规定以及《环境行政处罚办法》第6条第1款的规定。
③《环境行政处罚办法》第6条第1款规定：“行使行政处罚自由裁量权必须符合立法目的，并综合考虑以下情节：……(六)当事人改正违法行为的态度和所采取的改正措施及效果。”
④《环境行政处罚办法》第48条规定：“在作出行政处罚决定前，应当告知当事人有关事实、理由、依据和当事人依法享有的陈述、申辩权利。在作出暂扣或吊销许可证、较大数额的罚款和没收等重大行政处罚决定之前，应当告知当事人有要求举行听证的权利。”
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