依法治国背景下国家审计操作框架构建，本文主要内容关键词为：依法治国论文,框架论文,操作论文,国家论文,背景下论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
后金融危机时代，以防范和控制金融系统风险的宏观审慎监管成为维护系统风险和金融安全主要监管思想和手段。金融分业监管已经难以适应经济发展的需要，因此宏观审慎监管未来将成为我国金融体系监管的重要支撑。宏观审慎监管内涵十分丰富，构建符合依法治国和符合我国国情的宏观审慎监管体系十分必要。国家审计作为一种国家治理手段和法律制度安排，在提高政府治理效率、维护市场经济秩序层面发挥着重要作用。当前我国金融监管体系已经不再适应现代市场经济日益变化的需求，因此从战略层面不断调整和优化金融监管的重点和方向是进一步推进金融改革与创新，实现经济可持续发展的关键。 宏观审慎监管是对目前金融监管体系重大调整，为更好地实现宏观审慎监管的目标，需要充分协调各方面的力量，提高资源配置效率。国家审计作为一种强化公共委托经济责任的监督机制，对于实现宏观审慎监管的目标，具有重要作用和意义。因此本文尝试以宏观审慎监管的视角，去研究国家审计操作框架如何构建，进而更好地推动宏观审慎监管的效率和质量。 一、宏观审慎监管与国家审计理论定位、同质与差异性分析 （一）宏观审慎监管理论内涵 宏观审慎监管一词最早在20世纪70年代提出，并经历不断地完善与发展，直到2008金融危机后，作为逆周期监管方式的宏观审慎监管才从最初的理论层面过渡到操作层面。宏观审慎监管是从金融体系整体风险监管而不是从单一机构角度对风险进行监管，宏观审慎监管强调通过逆周期、跨市场与跨行业的全面监管来应对和克服金融体系在顺周期运行中产生的风险过渡累积，避免由于巨大风险在释放过程中产生的冲击力所产生的负面影响。因此宏观审慎监管在关注空间维度的基础上，又通过关注时间维度，从而实现维护金融系统稳定和安全的目标。 （二）国家审计理论定位 国家审计是指由国家审计机关所实施的审计。《中华人民共和国审计法》对国家审计的权力、职能给出了具体的规定，尤其是为了保证国家审计的独立性，对国家审计的独立行使审计监督权，给出了明文规定。按照我国审计署刘家义审计长的观点，国家审计具有：预防、揭示、抵御三大功能。基于此将国家审计定义为：国家审计作为一种制度安排，是依法用权力监督制约权力的行为，是国家治理这个大系统中内生的一个具有预防、揭示和抵御功能的“免疫系统”，是国家政治制度中不可或缺的重要组成部分。 （三）宏观审慎监管与国家审计同质特征与差异性 从上面关于宏观审慎监管与国家审计理论定位看，两者具有同质特征即从本质来看，宏观审慎监管与国家审计都是为了维护国家经济的长期稳定发展。宏观审慎监管与国家审计都是促进经济稳定发展的手段，因此两者之间具有同质性。 宏观审慎监管主要是针对金融危机后，对金融系统风险进行整体防范和控制的监管手段，具有相机性和动态性。所谓相机性和动态性是指宏观审慎监管是在微观审慎监管无法全面发挥作用后才采取的监管手段。未来随着金融生态的不断发展，这种监管模式内涵还可能发生一系列变化。而国家审计作为国家治理不可或缺的重要组成部分，在国家机器运行过程中，发挥着重要的“稳定器”作用，具有基础性和长期稳定性。所谓基础性和长期稳定性是指国家审计是维护国家经济发展和长治久安的基础性手段和工具，具有长期稳定性，不会因为经济形势发展而有所变化，只要国家机器在运转，国家审计就必不可少。 从宏观审慎监管与国家审计同质与差异性分析不难发现，宏观审慎是经济发展过程中出于对金融系统风险整体控制而采取的监管手段，其充当了维护经济发展的监管工具，而国家审计作为一种国家经济发展保驾护航的“稳定器”，自然要发挥其内在作用，通过一系列的制度安排和审计操作框架来促进宏观审慎监管效率与质量的提升。因此基于宏观审慎监管，可以构建出一套国家审计操作框架，其目的是通过提升宏观审慎监管质量来达到促进国家经济发展的根本目标。 二、宏观审慎监管与国家审计契合性分析 宏观审慎监管与国家审计同为促进国家经济发展的工具和手段，表现出同质性与差异性，本文试着在同质性分析的基础上，分析两者之间契合性，从而为国家审计操作框架的制定提供理论依据。 （一）目标性契合 目标性契合是指宏观审慎监管与国家审计具有相同的根本目标，即促进国家经济稳定发展。宏观审慎监管的基本目标是通过加强金融系统风险防范与控制，来达到维护金融安全，促进经济发展的目标。而国家审计是通过一系列审计制度、行为、措施的实施和执行来及时发现经济发展过程中各行为主体、组织所存在的问题，进而提出修正的建议，从而促进国家经济稳定发展。因此两者存在目标性契合，即同为促进国家经济发展的手段和工具。 目标性契合还表现在，国家审计可以为宏观审慎监管目标的实现提供正能量，即国家审计尤其是金融审计可以作为宏观审慎监管重要支撑，在宏观审慎监管推进的进程中发挥重要作用，进而提高宏观审慎监管的效率和质量。 （二）发展性契合 发展性契合表现在两个方面，一方面宏观审慎监管作为一种金融系统风险监管与防范的手段，随着金融体系改革与创新表现出强烈的内生和外生变革性，即宏观审慎监管的内涵和外延在变化中得到不断发展。而国家审计在某个层面上需要发挥其预防、揭示和抵御的功能，在具体的操作层面上可以为宏观审慎监管提供强有力的支持，促进宏观审慎监管向纵深方向发展。另一方面，国家审计作为一种权力制约权力的行为，可以通过参与宏观审慎监管来实现全面促进国家经济发展的目标。国家审计可以通过参与宏观审慎监管，在审计理念、方法、层次、功能上得到拓展，在实践中得到检验，在现实中得到发展。因此基于以上两方面的分析，宏观审慎监管与国家审计具有发展契合性。 （三）嵌入性契合 嵌入性契合意味着国家审计与宏观审慎监管在深层次上通过一系列的内在和外在条件的创建而达到深入耦合的状态。嵌入性是宏观审慎监管与国家审计相互作用和相互动态反应的状态，其产生的作用是推动宏观审慎监管与国家审计更好的发展。嵌入性契合指的是宏观审慎监管与国家审计可以通过各自理论范畴、理念方法、实践操作、具体细节等层面的嵌入，达到相互影响、相互作用的状态。 例如宏观审慎监管强调逆周期的监管，突出预防功能，而国家审计在审计实践中，尤其是对金融机构的设计，也要求突出前置性，通过审计实践，将审计关口前移，对重大项目或政策实施跟踪审计，适时提出对策建议。宏观审慎监管与国家审计嵌入性契合，为两者之间的更好合作创造了空间。 总体来看，国家审计可以在宏观审慎监管过程中发挥重要作用。目标契合、发展契合、嵌入性契合从理论角度分析和说明了两者的内在逻辑关系。未来在宏观审慎监管过程中，国家审计可以更好的填补宏观审慎监管存在的漏洞和缺陷，有效弥补其中可能存在的问题，对于完善宏观审慎监管体系，发挥宏观审慎监管的作用将起到重要作用。同时，宏观审慎监管的稳步推进，有助于国家审计创新运行模式、审计方法及审计手段，降低审计风险，实现国家审计的目标。 三、基于宏观审慎的国家审计操作框架构建 前文分析了宏观审慎监管与国家审计理论定位，并在此基础上分析了宏观审慎监管与国家审计同质性与差异性，通过分析两者契合性不难发现，本文提出的国家审计操作框架的构建是基于提升宏观审慎监管质量和效率为目标的。因此本文提出的国家审计操作框架，并不具有普遍适用性，而仅仅针对如何使国家审计在推动宏观审慎监管过程中发挥其重要作用，提高其操作性和动态性，从而更好地发挥宏观审慎监管的作用。 （一）操作目标与模式创新 基于宏观审慎与国家审计目标契合的分析，为国家审计基于宏观审慎操作框架的构建提供了逻辑指引，因此以操作目标定位对于操作框架合理性和科学性将发挥重要作用。国家审计基于宏观审慎的操作框架的总体目标就是通过发挥国家审计的作用，为推动宏观审慎监管框架发挥应有作用，从而助力宏观审慎监管，维护金融体系稳定运行。在总体目标下，应设置具体目标。此处的审计具体目标与通常理论意义上的审计具体目标有所区别，基于宏观审慎监管的国家审计操作框架具体目标包含了：操作质量目标、操作成本控制目标、操作风险控制目标等。 为了更好地实现国家审计目标，基于宏观审慎监管的国家审计监管应加强模式创新。目前国际上比较常见的国家审计模式主要有：以美国为代表的立法型审计模式；以法国为代表的司法型审计模式；以瑞典为代表的行政型审计模式；以德国为代表的独立型审计模式。本文认为未来我国国家审计模式应在行政型审计模式的基础上，强调立法和司法的重要性。通过完善和强化立法和司法体系，进一步提高国家审计独立性、提升国家审计效果和质量、控制和防范国家审计风险。 （二）操作分层框架 在确定总体操作目标和具体目标后，应构建操作分层框架。操作分层是从纵向来实现总体操作目标和具体目标。具体如下内容。 1.第一层：加强金融监管机构审查和监督 加强金融机构审查和监督是国家审计助力宏观审慎监管的主要内容，从操作层面来看，这将对宏观审慎监管的效果产生重要影响。国家审计对金融监管机构的审查监督，对于促进宏观审慎监管体系的建立和完善具有重要作用，这种作用主要表现在以下几个方面：第一，国家审计可以发现各种不利于宏观逆周期政策执行的问题和隐患，并对问题进行分析和评估，为实施恰当的政策提供基础的、可靠的信息，促进宏观审慎监管体系的建立；第二，国家审计对于“准入监管”、“过程监管”等政策的执行情况和效果进行审查和监督，为政府提供合理建议，促进宏观审慎监管体系的完善；第三，国家审计对于金融监管机构及其相关工作进行审查和监督，可以提升金融监管机构的信息质量和管理水平，从而协助其实现宏观审慎监管。 2.第二层：拓展审计范围和对象 我国《中华人民共和国审计法》、《企业内部审计》、《审计档案管理规定》对国家审计可以发挥的作用和空间作出了相关规定。国家审计可以在结合《中华人民共和国审计法》、《企业内部审计准则》、《审计档案管理规定》充分利用相关的审计权力和审计证据展开进一步审计。为配合宏观审慎监管的推进，国家审计应在合法和合理的基础上，拓展审计范围和审计对象，主抓审计重点，突出审计效益和质量。例如在常规审计中，应对银行业包括地方融资平台公司的资本金充足情况和不良贷款比率加强审计，因为地方融资平台公司资本金充足情况，将直接影响地方融资平台的风险情况。在我国，金融危机的产生和风险爆发和地方政府融资平台具有密切关系，由于地方融资平台借贷大多依靠银行借款，地方融资平台常规审计将为宏观审慎监管提供更为合理的数据和信息。 常规审计要及时结合《金融机构内部审计指引》，重点评估金融体系不稳定和风险高危险性地段。例如资本充足率严重不足和不良贷款比率过高问题。通过国家审计可以更好地揭示资本金“名存实亡”的问题，可以为逆周期政策的选择和决策提供依据。 3.第三层：建立信息共享机制 国家审计操作框架应通过相关的法律框架，突出信息共享机制的价值与功能。例如针对重复监管和监管缺失问题，应该通过相关制度规制重复监管与监管缺失对其作出严格的定义，对特征进行说明，然后在此基础上给予相关的治理规定。这将为国家审计更好地开展提供制度保证。宏观审慎监管取得良好效果的基础是央行需要加强同其他金融机构的信息共享和联系，在充分了解各方信息的情况下，作出迅速而又快捷的政策反应。 国家审计在宏观审慎监管层面上，应该重视“一行三会”重复监管和监管缺失的问题，并针对存在的问题提出相关建议和策略。这对于促进金融监管部门对各自现有的金融统计数据库结构和统计网络进行改造，建立统一的、独立的、可自动生成统计指标和金融监管指标的宏观审慎监管共享数据库具有重要意义。 政府应进一步强化审计公告制度。国家审计不同于社会审计，国家审计具有政府治理导向下强化受托责任的促进功能，因此建立国家审计公告制度，不但是现实的需要，也是国家审计内在的要求。在宏观审慎监管背景下，国家审计应通过对“一行三会”的审计，不断完善审计公告制度的内容。通过完善审计公告制度，不但可以降低监管成本，而且有助于不同金融部门之间的信息共享。在考察国家审计完成审计目标的同时，通过审计报告提供的透明信息，可以为金融监管当局提供更加具有说服力的证据，促使其进一步完善监管体系，实现监管目标。 在此基础上，国家审计还可以采取多样化的审计方式，来控制审计风险和提高审计效率与质量，未来国家审计可以结合监管模式的不断变化作出进一步的调整。在混业经营不断强化的今天，未来强化统一监管是一个重要趋势，而国家审计可以在此层面发挥重要作用，当然这是需要国家在发展战略层面上作出一定战略部署和调整。 （三）操作保障体系 操作保障体系是为了更好的实现操作总体目标和具体目标，因此建立操作框架的保障体系十分重要。 1.法律保障 法律保障在国家审计参与宏观审慎监管的过程中尤为重要。法律保障是基于政府治理和法治角度进行的。宏观审慎监管的基础是法律法规，而国家审计开展的基础也是法律和法规。因此法律保障贯穿于宏观审慎监管与国家审计的全过程。尤其是为了更好地实现宏观审慎监管的目标，保证国家审计的独立性可以专门出台相关的法律、法规，保证国家审计的独立性与完整性。从现实角度看，国家审计对金融监管机构的审计、责任人员的审计本属于国家审计的范围，强化国家审计在宏观审慎监管中的地位，是未来法律、法规制定需要重视的部分。法律保障的关键在于具体制度的制定，例如国家审计下属单位参与金融监管机构审计，对于地方融资平台政策支持等。 2.联动机制保障 国家审计单位和部门应和金融分业监管部门（央行、证监会、银监会、保监会等）建立联动机制。联动机制是国家审计更好地推动宏观审慎监管的关键，所谓联动不是丧失国家审计的独立性，而是国家审计要通过建立有关对相关单位部门的审计资源和信息的综合，为这些部门对于金融风险的控制提供数据支持。联动机制可以降低国家审计成本，提高审计效益。 3.人才队伍保障 人才保障是在国家审计参与宏观审慎监管的过程中，应突出审计人员的素质和能力，尤其是要重点加强审计人员宏观的监管意识和能力。审计人员应具有宏观意识和大局意识，认识到自身从事的审计工作具有的现实意义。在参与金融机构和监管机构的审计过程中，应在重视审计证据、风险、合理性与收益性的同时，积极关注审计信息和数据可能对宏观审慎监管产生的影响。因此加强人才保障体系建设，重视人才培养，将对国家审计能否在宏观审慎监管中发挥重要作用，产生重要影响。人才保障工作的推进，要做好人才培养、人才引进和人才利用三项工作，要重视人才素质的培养，大力引进具有丰富经验和潜力的审计人员纳入到国家审计队伍中，充分利用人才的价值和功能，做好审计工作。 同时应注重对审计人才法律意识和职业道德教育，要让审计人员认识到违规审计可能遭遇的法律经济后果，从而保证审计人员能够按照相关制度和程序来展开审计，提高主观判断和审计过程的合理性与科学性。 宏观审慎监管作为控制金融系统风险，防止金融风险外溢的监管方式日益得到推崇，国家审计可以在宏观审慎监管过程中发挥重要作用。本文在依法治国的话语背景下，基于宏观审慎监管要求，对国际审计操作框架的构建进行了尝试性研究，未来随着宏观审慎监管实践的不断发展，充分运用多种理论，去探讨国家审计框架的构建是值得大家持续去关注和思考的重要课题。标签：宏观审慎监管论文; 国家审计论文; 审计质量论文; 金融论文; 审计目标论文; 金融监管论文; 审计准则论文; 经济论文;