政治体制改革：改革向前推进的一个标志：纪念邓小平《党和国家领导制度的改革》发表30周年——规范党政关系的新视角，本文主要内容关键词为：党政论文,党和国家论文,标志论文,周年论文,领导论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
1980年8月，邓小平同志在中共中央政治局扩大会议上发表了题为《党和国家领导制度的改革》的讲话，这是我国政治体制改革过程中处理党政关系问题的标志性和纲领性文件。讲话分析了当时党政关系中存在的一些弊端，首次提出了要解决“党政不分、以党代政”的问题，强调党和国家领导体制改革的重要性，指出了政治体制改革的主要方向。
党政关系是中国政治中最重要、最具影响力的政治关系，也是中国政治中最复杂和最难解的政治关系，这是理论界的共识。邓小平同志的方针抓住了政治体制改革的总问题，即党政关系问题，并提出了“党政分开”的初步解决思路。邓小平同志对于党政关系的深刻认识，至今对我们理顺党政关系、推进政治体制改革仍具有重大的指导意义。
一、党政关系的含义与邓小平对解决党政关系问题的基本观点
目前理论界对于党政关系的界定主要有两种观点：第一种观点主张将党政关系理解为共产党与国家政权的关系，认为社会主义国家的共产党执政并不仅仅是与政府的行政权发生关系。在政治组织层面，党与政协中的各政党、各人民团体以及各界代表或组织发生关系；在国家组织层面，党与国家权力机关——人民代表大会发生关系，与行政机关和司法机关发生关系。第二种观点认为，党政关系就是党与政府的关系，而党与政府的关系可以理解为政治与行政的关系。如郑永年认为：“从理想层面来说，党政应当分野，党管政治，政府管行政。政党应当履行政治责任，而政府的焦点则是行政效率问题。就是说，党权应当是政治权，不是行政权。”
综合学术界有关研究成果，结合中国现实，我认为，党政关系从广义上讲指党与国家机关之间的关系，即与人大、政府、司法机关的关系；从狭义方面讲是指各级党委与政府之间的关系；从最狭义方面看是指党的书记与行政首长之间的关系。
将党政关系理解为党与政府的关系，既符合中国实际，也更符合邓小平及党的十三大论述的党政关系的本义。邓小平党政关系思想的基本内容主要有两点：党和政府关系是党政关系的核心，要在制度上实行“党政分开”。
邓小平在为十一届三中全会作的主题报告中指出了党政不分问题的具体表现：“加强党的领导，变成了党去包办一切、干预一切；实行一元化领导，变成了党政不分、以党代政；坚持中央的统一领导，变成了‘一切统一口径’”。1980年8月，在《党和国家领导制度的改革》的重要讲话中，邓小平要求将党与政府在职能上彻底分开，“真正建立从国务院到地方各级政府从上到下的强有力的工作系统。今后凡属政府职权范围内的工作，都由国务院和地方各级政府讨论、决定和发布文件，不再由党中央和地方各级党委发指示、作决定”。邓小平在《贯彻调整方针，保证安定团结》中指出：“从原则上说，各级党组织应该把大量日常行政工作、业务工作，尽可能交给政府、业务部门承担，党的领导机关除了掌握方针政策和决定重要干部的使用以外，要腾出主要的时间和精力，来做思想政治工作，做人的工作、做群众的工作。”上述论断充分说明，邓小平所说的党政关系是党与政府的关系，党政分开主要指党与政府在职能上分开。
将党政关系理解为党与政府的关系，也是党的十三大所阐述的党政关系的本义。1987年，中共十三大报告对“党政分开”作了专题阐述，指出政治体制改革的关键在于党政分开，即党政职能分开，并且规定了党对国家事务实行政治领导，各级党委不再设立不在政府任职但又分管政府工作的专职书记、常委，党委办事机构要少而精，应当撤销与政府机构重叠对口的部门，撤销政府各部门的党组等。
二、理顺党政关系的三个阶段：党政分工、党政分开、党政关系规范化
在实践中，中共中央理顺党政关系的措施大致经历了三个阶段：党政分工、党政分开、党政关系规范化。
党政分工的思路是邓小平讲话之后党着手理顺党政关系的初步尝试。1982年，党的十二大报告明确使用了“党政分工”的提法：“党的工作和政府的工作、企业事业单位中党的工作和行政、生产工作，必须适当分工……当然，在强调党政分工的时候，有关政府工作和经济工作的重大问题仍然必须由党做出决策。”党政分工的思路实质上是将党政分权视为理顺党政关系的方法，即重新划分党政的职责权限，这种思路主要针对的是长期以来权力过分集中于党的现象。以分权之法，治集权之弊，固然是一种明了而直接的方法，但弱点在于低估了党政关系的复杂性，以及问题存在的历史性。党政分工的思路和做法还不能够将党和政府的职能进行清晰的划分，实践中通常是以党政领导“分工负责制”来实现，这意味着分工或者分权停留在“工作方法”的层次，仍然具有较大的随意性，而没有形成系统性的制度措施。
党政分开的思路是党总结党政分工的思路和实践之后提出的。党的十三大报告明确指出：“政治体制改革的关键首先是党政分开。党政分开即党政职能分开。”与党政分工一样，党政分开的思路也是针对权力过分集中的弊端，促使党的领导更加科学化、民主化，通过制度建设加强和改善党的领导。明确了“职能分开”，是党政分开明显优于党政分工的创新之处。职能分开意味着从制度上明确党政关系，党、政性质不同，各有其职能，不能混淆，而且必须通过制度加以固定和强化。在当时，党政分开主要被阐释为以下四个方面的内容：(1)党政分开首先是指党政职能分开，党的领导即政治领导——政治原则、政治方向、重大决策的领导和向国家机关推荐重要干部；(2)各级党组织要从具体的国家行政事务中解脱出来；(3)在干部人事制度上，党和国家政权机关的干部实行分类管理；(4)在法律、政纪、党纪的相互联系上，党的纪律检查部门不处理法律和政纪方面的案件，而应集中力量管好党纪。
党政关系规范化的思路是1989年之后逐步形成的。党政关系规范化吸收并超越了党政分工、党政分开的思路。首先，将理顺党政关系与依法治国基本方略紧密结合，法制化成为规范党政关系的基本原则和方法。其次，对党政关系的理解不再局限于党、政二分的思维模式，而是将党政关系放置到党—国家—社会的三维角度去思考和处理。再次，对“政”的理解除了政府，还包括人大、政协、军队、法院、检察院等国家机构。此外，党的十六大以来，在每一次谈及党政关系的时候，都没有沿用过去“党政分开”的概念，而是提出了“改革和完善党的领导方式和执政方式”，“改革和完善党的工作机构和工作机制”，“科学执政、民主执政、依法执政”等思想。
三、党政关系问题的解决路径：全面推进党政关系规范化
理论界关于党政关系的研究与党中央对党政关系提法的变化相一致，先后遵循党政分开与党政关系规范化两个思路展开。下面我仅从狭义的角度，即党与政府(行政)的角度对如何推进党政关系规范化谈几点看法。
第一，明确党和政府的职责。政党和政府是不同性质的组织，这是政治学的基本常识。因此，要遵循组织结构和组织管理的规律性，“党”、“政”在职能和载体上一定要分开。只有当党政部门把握了各自的角色，分清应该“做什么”与“怎么做”的界限后，才能更好地指导各自的实践工作。中国共产党要提高执政能力必须先理顺党政关系，厘清“党”与“政”的实质内涵，进而重新界定党政部门的角色定位、改善党的执政方式和领导方式。
党不是国家机关，它不能使用立法、行政、司法等强制手段。党所拥有的权力是对自己的党员进行组织、宣传、教育，对于不合格的党员可以采取处分乃至开除出党的手段。
政府是掌握国家政权的组织，是可以使用立法、行政手段实施强制管制的实体组织。政府各部门的职责重在执行党和人大的意志。把执行的权力集中在政府部门首脑中，让政府真正拥有自由裁量权，在各项方针政策的指导下通过实施具体的工作计划与步骤，来保障国家意志得到执行。
近些年来，党和政府机构改革的重要内容就是撤并地方党委与政府职能相同或相近的部门机构，避免地方党委与政府在机构设置上的重复，同时减少党委领导职数。
第二，区分党和政府行使权力的方式，改善党的执政方式和领导方式。党权应当是政治权，不是行政权，因而必须在正确区分政党与政府职能的基础上明确二者行使权力的方式。党与政权机关性质不同，职能不同，组织形式和工作方式也不同，党不能代替人大行使国家权力。
党的政治领导、思想领导、组织领导，要通过政治原则、政治方向、重大决策的领导和思想政治工作、向政权机关推荐重要干部等来实现。要善于使党有关国家重大事务的主张经过法定程序成为国家意志。作为政治领导核心的党要时刻把握住政治导向，对执政部门进行监督和检查。
第三，保证政府独立行使宪法和法律赋予的权力。目前各地方都不同程度地存在党委侵蚀政府法定权力的现象，例如政府的各项工作只以党委的个别领导人意志为转移，一定程度上还存在着党政不分、以党代政的现象，党委包办和直接处理具体的行政事务，如经费财物的使用等。这使行政机关难以独立负责地开展工作。
要转变党的领导方式，把党干涉政府部门具体工作的权力收回来，从宏观上加强思想领导、政治领导、组织领导，使党成为领路人而非铺路人。正如有的学者强调的那样：党要领导、要执政，也必须通过政府对社会、对国家的领导来实现。党组织不能绕过政府，更不能凌驾于政府之上直接向社会颁布政策，而是善于把自己的思想依照法定程序转变为政府政策；要逐步减少党对政府的直接命令，尽可能使党的方针、政策和工作部署通过党组和担任领导职务的党员干部来贯彻执行。党根据实际情况制定国家发展计划、大政方针，政府应该围绕这些行为准则开展工作，接受党对政府工作原则上的指导。但在具体的经济、司法、科学文化等工作中，政府部门应该具有自由裁量权，掌握实权独立自主地开展工作。
第四，要通过法制化、制度化的基本途径规范党政关系。法制化、制度化是党政关系规范化的基本途径。制度缺陷是造成党政关系存在问题的主要根源。我国宪法在确立国家政治体制方面存在着一个重大缺陷，即国家权力机构的设置，并没有与执政党这个国家权力主体的执政行为相协调，从而使国家体制失去了规范国家权力主体者的作用，党的领导便逐步脱离国家体制。有的学者分析到：“正是这种宪法上的以及由宪法所规定的政治体制上的缺陷，使党能够借助自身的政治地位，从国家体制外领导和作用于国家体制的活动，直至完全代替国家体制的正常活动。”
职权法定是党政关系规范化必须遵循的基本原则。我们需要在实际政治生活中明确“党”与“政”各自的职能范围，确定二者之间的权力关系，并使之法制化，避免随意性。推进依法治国，使党政关系获得充分的法律规范和法律保障。
首先，法制化是理顺党政关系的基本原则和方法。党的自身建设和国家的建设都需要按照依法治国的基本方略来推进，理顺党政关系、建构适应社会主义事业发展的党政关系新模式，也必须按照依法治国的基本方略来推进。各种权力都来源于法律，都在宪法和法律规范内运作，不仅是解决权力过分集中问题的长久之策，而且是保证权力使用的效率和公正性得以兼顾的基本方法。有的学者提出了具体的建议：在宪法中增加操作性的内容，并制定有关的法律；在政治运作层面上，就是要规范党在政府过程中所发挥的具体作用。在实现党的领导制度化和法制化的同时，提升国家制度的权威性和相对独立性，为保障和实现党的执政提供有效的制度体系。
其次，应该深入思考和探索组织规律，积累党和国家各机构、人民团体、社会团体之间的良性政治习惯和惯例。法律不能无所不包，也不该无所不包。许多政治关系并非能够依靠法律的硬性规定来规范，也不应该这样做。因为政治关系是极其复杂的，而且应该存在弹性空间。而这种弹性空间的规范，需要通过建立良好的政治习惯和惯例，形成双方或多方遵守和珍视的传统来加以规范。
第五，探索建立党政关系的新模式，规范“党”和“政”之间沟通、决策的新机制。在中国特殊的国情下，既不能笼统地讲“党政分开”，也不能笼统地讲党政合一。如果过于强调党政分开，有可能削弱、淡化党的领导；如果强化党政合一，党政不分、以党代政，同样是一种倒退，肯定弊病丛生。党和政府必须在职能上进行合理的分工，在载体上分开，但是党又一定要以适当的方式领导或参与政权，监督政府。在党和政府之间形成一种通畅的领导、沟通、合作机制。如近些年有些地区实行的“党政联席会议”，“党政交叉任职”，“两块牌子、一套人马”等做法即是解决党政关系问题的一种努力。
第六，加强党的领导核心作用在于“总揽全局、统筹各方”，科学、民主、依法执政。从党的领导的角度来看，处理党政关系的关键是要在制度上实现“总揽全局、协调各方”；从党的执政的角度来看，处理党政关系的关键是要在制度上实现“依法治国”原则。
中国共产党的领导地位是历史形成的，决不能动摇。政府和行政领域也不例外，必须置于党的领导之下。在规范党政关系过程中，要注意遵循有利于加强和改善党的领导的原则。这既是规范党政关系的前提，也是规范党政关系的目的。没有党的领导地位，就谈不上规范党政关系的问题。
党应该着重于思想领导、政治领导、组织领导，从大局着手，立足于宏观调控，集中精力办好大事，更好地把广大人民群众的意志表现出来并上升为国家意志。特别要从制度上界定好政党、人大、政府三者间的权力边界，建立科学的党政关系。党要善于通过法定的程序，将自己的主张以建议、提案等方式，经过人大的民主程序，变成具有普遍约束力的国家法律和人民意志，从而实现党的领导、人民当家做主和依法治国的有机结合。
党的十六大报告明确提出：“改革和完善党的领导方式和执政方式、领导体制和工作机制，使党的工作充满活力。”这在我们党的历史上明确区分了党的领导方式和执政方式的概念，对于党政关系的处理有着重大意义。党的十六届四中全会决定进一步指出：“必须坚持科学执政、民主执政、依法执政，不断完善党的领导方式和执政方式。”党的十七大又提出：“要坚持党总揽全局、协调各方的领导核心作用，提高党科学执政、民主执政、依法执政水平，保证党领导人民有效治理国家。”
我们必须在改革实践中，探索出一条有别于党政分开、党政合一的新路来。按照社会主义民主与法治原则的要求，形成由政党领导和引导、人大立法和监督、政府管理和执行的程序和格局，使党、人大、政府协调一致地工作，实现党的领导方式和执政方式的战略性转变。