区域主义：美国大都市区治理的理论与实践，本文主要内容关键词为：美国论文,市区论文,主义论文,区域论文,理论论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
[中图分类号]F752 [文献标识码]A [文章编号]1671-511X(2014)05-0034-06 20世纪后的美国城市化进程主要体现在大都市化趋势。1920年美国初步实现了城市化，城市人口超过农村人口。1945年之后，人口和经济活动逐渐向郊区扩展，此时的郊区又成为带动大都市发展的主要力量。在郊区化的发展进程中，美国城市发展突破以往发展模式，由单中心向多中心型过渡，形成郊区和中心城市联动发展。美国学者欧内斯特·伯吉斯早在1925年就指出：“在美国和欧洲，大城市的扩展趋势已得到认可，被看成是‘城市的大都市区’，这种大都市区远远超出了原有的政治界限，在纽约和芝加哥甚至超出了州的界限”[1]。20世纪中期以后，大都市区在美国社会经济生活中占主导地位，有人估计，每5个美国人有4个居住在大都市区里。很多美国学者据此认定，大都市连绵带是未来美国乃至世界城市化的发展方向。美国大都市区的发展阶段，在空间结构上表现为城市地域范围不断扩大，从城市到大都市区，地理更集中，一体化更强，综合性和整体性优势趋于明显。在内部结构上却表现为行政区划“巴尔干化”问题日趋严重，数量众多的地方政府各行其道，与区域、经济一体化发展的要求极不协调，严重影响了大都市区正常发展。大都市化需要区域化的协调和统一治理，二战以后，美国主张建立大都市区政府的呼声不绝于耳，由此形成区域主义运动。区域主义运动不同时期有不同的主张，起初是主张以政府为中心，在一个可以操作的边界内重新组织大都市地区地方政府，在整个区域范围内实施发展计划，提供公共服务，解决经济社会问题。20世纪70年代以后，美国大都市改革的内容涉及的面更广，对城市的问题进行梳理，结合美国公民社会传统的理念复苏的时机，以大都市的巴尔干问题为驱动，以治理为主要路径，主张政府与社会各界建立新型合作关系，鼓励个人、私营部门和非盈利组织积极参与区域性事务，以弥补政府体制内处理区域性事务效用的不足。这些主张构成了区域治理新模式、新理念，从以往的结构性区域主义一元向主体多元、机制多样、权力分散、模式众多的方向转变，适应了大都市区的区域持续发展要求，为解决大都市问题提供了一种新思路和路径。 我国随着城市化的快速推进，也呈现出长江三角洲、珠江三角洲和环渤海湾三大城市群发展的态势，这些大都市区同样存在着政府权威分割而带来的利益和竞争的冲突。怎样解决这些城市治理问题以提升这些区域发展的竞争力，目前也面临理论与实践两大难题。 一、美国大都市区社会空间分异与巴尔干现象 大都市区已成为现代社会经济生活的最重要的基本功能单位。克林顿政府在《2000年城市状况年度报告》中指出：“我们应把美国经济看成是以大都市区经济为中心的‘共同市场’。”[2]但在美国大都市区发展进程中，社会结构出现非均衡发展，20世纪20—30年代，美国城市的空间结构已经基本定型，郊区成为带动区域发展的主导力量；40年代，美国大都市区快速发展，中心城市呈现出衰落趋势，郊区发展势头强劲，中心城市的主导地位大打折扣，郊区成为低税收、高生活质量的“天堂”。大都市区的横向蔓延，人们对居住地的交通，给排水、学校和住房等公共服务都提出了新的要求，由此催生许多地方政府。在美国，州以下的政府指的就是地方政府，美国的地方政府是由县、市、镇区、校区和专区组成。而县这一级是美国的最重要的地方政治单位，承担着管理城市各类事务职能，许多社区竞相成为县治所在地，就是为获得政治上的特殊地位。最有特色的地方政府当属市政府，是在一个特定的区域，为具有相当密度的人口提供一般政府服务，大多数的市位于县境内，在美国市政府与县政府在法律上的没有隶属关系，市是直接从州政府接受章程，以此确定边界，获得职权。镇区政府是县政府的下属政府，在基层执行县政府的一般职能。随着郊区地域的扩大，产生的地方政府多为自治市和特区。从全国来看，美国自治市的数量从1942年的16220个增加到1997年的19372个，增加了19.4%；特区的数量增加更快，从1942年的8299个增加到1997年的34683个，增加了317.9%。[3]305到2002年，美国的地方政府的数量已多达8.8万个，由于地方政府的规模都很小，而且又互不隶属，问题和矛盾不断凸显，这种情况十分类似于欧洲巴尔干半岛上小国林立的状况，因此被美国学者称为“巴尔干化”现象。 数量众多的地方政府不仅在特征上表现为碎片化，而且在管理城市的功能上彼此交叉重叠，特别是市政府与镇区政府服务地区的重叠问题尤为严重，结果造成“大都市区政治组织毫无组织章法，成为由名目各异的政治部门在不同时间随意建立而无融合的大杂烩”[4]23。1954年的圣路易斯大都市区有402个市一级政府(美国城市建制最低标准为2500人)，大费城有702个，芝加哥大都市区拥有464个地方政府，包括县、自治市、镇，纽约高达1467个，休斯敦被790多个地方政府和特别区所包围。美国学者形象地指出：纽约地区政府是世界最大的非自然奇观之一，它可能比迄今人类所发明的任何一种政府都远为复杂[5]305。在处理外部性问题上，特别是在规模经济和协调大都市区事务政策环境上难以达成共识。地方政府在行政上互不隶属，各县、市都是平等而独立的政治实体，许多郊区政府就制定有利于自身发展的住房政策和郊区发展规划，排斥中低收入家庭迁入郊区，成为中心城市与郊区之间居住隔离的制度性原因之一。而且，各级政府都有类似的职能部门，管理和服务功能重叠，生活在大都市区的居民，在多如牛毛的政府机构面前无所适从。1970年美国经济发展委员会在《重塑大都市区政府》报告中指出：目前重叠的地方单位不能很好地服务于人民。大城市地区的公民面临着许多或许是一打管理单位，每个都有自己的官僚迷宫，令人眼花缭乱、头昏目眩。地方单位这种迷宫般得安排，使公民，尤其是居于弱势地位的人们，难以获得公共服务，特别是在决策中难以表达心声。[6]183 20世纪前半期，美国学术界普遍认为美国大都市的地方政府零碎化是产生大都市区多种问题的主要原因，是解决大都市区经济与社会问题结构性障碍的根本所在，为此，很多学者提出削减地方政府数量，合并组建大都市区政府，走“区域主义”道路。 二、“一个区域一个政府”的治理模式与实践 针对大都市区产生的种种问题，美国学术界进行长期的理论研究和实践探索，出现了众多学派，其中重要的有大都市区政府学派或称统一政府学派，这一学派倾向于大都市区的政治一体化，并拥有一个覆盖整个大都市区的地理边界。他们主张一个地方政府提供本地区的全方位服务，对地方政府体制进行结构性改革，实现“一个区域一个政府”的目标。切斯特·马克赛在《全国城市评论》1922年8月号的一篇文章中指出：由于大都市地区的政治发展滞后于经济和社会的发展，地方政府权力的分割状态，损害了经济和社会发展所取得的成就。对于一个大都市地区而言，要取得更大的发展，成为工商业和社会事务的中心地位，就必须克服这个地区政治上不一致的痼疾，建立权力更为集中的政府。在政治统一的大都市地区，社会状况会得到明显的改善，会有通畅的大道、更多更好的公共设施、更全面的城市规划、更充分的教育和救助体系以及更好的政府服务。[2]136保尔·斯杜邓斯基在其名著《美国的大都市区政府》中也写道：美国大都市区的主要政治问题是其地方政府的零碎化，其唯一符合逻辑的发展方向是兼并为区域性大都市区政府。[7]376 20世纪以来，政府一直试图寻找一种合适的区域治理模式，建立大都市的区域治理制度来满足城市区域发展，让聚居人口与经济活动的领域范围和城市区域系统相符合。40年代开始了以创建大都市区政府为目标，从单纯的中心城市的扩疆增权，到结构重组的市县政府融合与合并。希望通过兼并或市与县的合并，进行一场大都市的结构性改革，改革大都市区内存在众多的地方政府以及政府重叠的顽疾，路径就是将中心城市与他们所在的县整合，建立一个大一统的大都市区政府，同时优化区域的资源配置，加强城市功能的完善，适应整个大都市区域对公共服务的需要。这一改革的理论深受19世纪中期市政改革运动的影响和启发，体现了当时市政改革所倡导的互相关联的工作必须置于同一单位的管理之下，也直接得益于19世纪后期兴起的城市兼并与合并的历史实践。 20世纪前半期，实践在各地以不同方式展开，主要有三种形式：(一)强调中心城市与县政府合并，促使地方政府之间有力配合，并在此基础上成立高度集权的综合性的大都市政府，完成大都区的政治、经济一体化治理的需求。这一结构性改革的目标是(1)相邻地方的兼并与合并；(2)市—县合并与分离；(3)专门机构与中心城市或县的融合；(4)位于城市地区的县的重构，使其拥有遍及整个大都市地区的城市功能；(5)在大都市地区建立“联邦式”的城市政府；(6)创建大都市区城市国家。以上改革内容较为激进，改革的难度很大。1949年路易斯安那州的巴吞鲁日与东巴吞鲁日教区合并，是20世纪美国大都市区政府体制改革运动中首次市县合并成功的范例。这次合并的主要制度创新就是城市政府与教区政府的交叉式合并，两个政府拥有一个政府首脑，一些主要官员互相兼职。另一个制度创新是在合并的地区建立税收和服务区。合并的地区分为三个地区，即城市地区、工业地区和乡村地区，三个地区分区管理。城市地区是指中心城市的辖区，由市政府提供警察与消防服务、垃圾收集与处理、街道照明、交通管理、污水处理等，城市地区的公民要向市政府和教区政府纳税。工业地区的市政服务设施要通过私人服务企业来提供，费用由该地区的居民自己承担，该区的公路、桥梁、街道、机场由教区政府通过在全教区征税来提供。与城市地区相邻的乡村地区在有一定发展后，可以合并于城市地区，但需要被合并地区财产所有者的多数同意和市议会的批准。这种根据不同需求而将税收和服务进行区分的办法，使市政府和教区政府在提供服务方面拥有很大的灵活性。巴吞鲁日大都市区政府成立后的两项最主要的成果，就是制定了教区综合规划法令和居民区规划法令。1962年田纳西州的纳什维尔和戴维森县合并，成功地建立了一个单一制综合性的大都市政府，这是传统改革者所倡导的一种理想的大都市政府形式。大都市区政府在全县行使广泛的权力，包括维持治安、医院、街道、发展规划和分区制度、废物处理和公共教育等。该县所有的居民都要为这些服务交纳财产税。一般服务区内的住宅所有者还可以从大都市政府获得某些附加的服务，比如更多的警察、消防、供水、环境卫生设施和洪水排涝、街道照明等，但要缴纳附加税。一些政治评论家称纳什维尔大都市政府改革是20世纪市县合并最成功的例子。[8]在纳什维尔大都市政府成立两年以后进行的民意测验表明，71%的选民对大都市政府的运作感到满意。选民们还认为新的政府使他们更容易知道，当他们遇到困难时该向谁求助。传统改革理论家腊斯克曾指出：“真正的大都市政府必须是一个一般性的地方政府。它必须拥有州相关法律之下一个自治市政府的所有权力。而且，他必须在其辖区内行使排他性的权力。也就是说，它不能是一个在现存各主要自治市辖区的夹缝中起补充作用的一般性政府。”[9]301(二)双层政府体制。双层制大都市区政府由一个履行区域性功能的政府和若干承担地方范围服务功能的政府两个层次组成，上层区域性政府涵盖较大地理范围与较低层的自治体组织。在这种体制下，县政府管辖权增加，也就说大都市区的主要权力向县政府集中，县政府履行相当于大都市政府的部分职能。该县辖区内的其他政府单位及其自治权利仍然保留。这是一种较为温和的改革方法，最为典型的是1957年成立的佛罗里达的迈阿密—戴德县大都市政府。县负责区域性事务，这种双层制政府体制在1970年被美国经济发展委员会推荐为解决较大都市区问题的主要方式之一，是取得集中式和分散式两种解决方案的双重功效的有效方式。(三)为协调区域性矛盾，设想建立具有更高权威的区域政府，这一成功的例子有“双城大都市区议会”和“波特兰大都市区政府”。双城指的是位于美国明尼苏达州东部的明尼阿波利斯—圣保罗两个分居密西西比河东西两侧的城市，1967年由州立法院授权建立了大都市区议会，管辖7个县，基本职责是根据区域发展框架制定大都市综合计划，对区域的排水、交通、公园和私人飞机场等系统进行改造，以满足生活在大都市区城市服务区范围内居民的需求。双城区域中的每个市政商业和工业税收中的40%用来组成一个共享的区域基金。在农村地区则建立低密度的乡村服务区以保护农业。这个大都市区域发展框架，包含城市地区、发展中的城市地区、独立的增长中心、乡村中心、商业性农业地区以及一般的乡村地区。俄勒冈州的波特兰地区包括俄勒冈州的波特兰都市区的3个县及24个城市，是美国第一个直接选举产生的区域政府，其职能主要是会同地方政府制定区域计划，负责都市区成长边界的调整，协调区域3个县、24个城市、60个特别区和州区域机构，有效保护了开敞空间及公园，并进行了土地利用及交通规划、管理废物处理与回收等管理。在解决区域性重大问题上体现了区域性行政组织的灵活性和实效性。 三、大都市区政府体制改革的困境 构建大都市区政府的改革与实践，有成功也有失败，造成大都市区政府结构性改革主要有四大难题：第一，通过“市县合并”和“联邦式政府”建立的大都市区政府，在权力和职能有限的区域内无法建立单一制政府。美国地方政府的职能配置自产生之日起就有分散的特点，很难找到一个集政治、司法、社会与公共服务于一身的全能政府。县政府就是州政府行使政治职能的工具，即使是作为常规性政府的城市政府，在法律上也是以特定的章程治理，主要承担城市化人口的市政服务。传统的政府职能仍旧由县政府来履行，在这样体制下，一个统一的、拥有广泛的管辖权限的大都市区政府是脱离实际的，在处理地方各种事务中，反应迟缓，市县合并和联邦式政府实质上是权力和职能有限的区域政府机构，而非改革者所想象的单一制政府。罗伯特·比什和文森特·奥斯特罗姆指出：“美国地方政府的巴尔干化在很大程度上是一种错觉，这种错觉是由于将辖区的交叠和权威的分割等同于混乱这一思维方式造成的。政府机构的联邦制必然要出现辖区的交叠，权力的划分必然要导致权威的分割。”[10]67二战以后，不乏市县合并的例子，但许多合并议案却在公民表决中遭到搁浅。第二，美国人崇尚“管理最少的政府是最好的政府”，长期奉行的自治传统和对小规模政府的偏好，对建立大都市区政府一直有几分戒心，更何况建立大一统政府要增加建立成本，所以，人们更多的是持反对态度。第三，美国联邦政府对于每一个公民均等的社会福利，使地方居民能以相对小的成本创制政府，统一集权的大都市区政府的建立必然步履艰难。第四，在成熟的城市化地区，中心城市周围郊区大多建制成市，形成了不利于兼并的环境特征，而且新的法律便于建市，也使兼并变得难以操作。克林顿总统在1995年国情咨文中声明：“由华盛顿这个遥远的政府支配的日子已经一去不复返了。相反，决策必须由地方设计，由具有创新精神的公共实体，私人执行者和日益增长的以社区为基础的公司或相关组织来完成。”[11]30720世纪90年代以来，改革者们探索走出困境的新路子，不再坚持建立一个区域性政府的主张，而是注重大都市的整体治理，将改革的目标更多地集中于过程而非结构，鼓励政府、私营部门、公民个人和非营利组织多方合作，各方都积极参加区域性事务，形成合力，联动发展，以弥补政府体制处理区域性事务的尴尬和效用不足，由此形成新区域主义改革思想。 四、大都市区治理的新区域主义构建与实践 20世纪60年代之后，建立统一的大都市区政府组织的主流思维模式遭到“公共选择派”的强烈抨击。“公共选择派”是西方经济学中以经济分析方法研究政治问题的一个重要理论流派。所谓“选择”是把大都市区看成是一个巨大的公共市场，作为个体的住户和企业，根据某社区能否提供他们所需要的价格公道的服务而选择去留。无论哪个城市或特定的不同的辖区都提供不同的服务，就好像不同的私人公司向人们提供不同的服务一样。生产者(各种政府单元)和消费者(居民)通过合理的选择，以最大限度地满足自身的利益。这种选择就决定除了公共机构外，还需私人企业和自愿性的组织积极参与配合，针对不同城市、不同地区、不同区域的实际情况，提供个性化或针对性性的服务，让市场进行调节，以此改变单一而庞大的政府不可能实现所有服务的规模经济和资本密集型服务，最终通过竞争提供选择和合理的价格。公共选择派的主张，体现了改革不仅限于体制结构，而且让人们关注大都市的治理和对政治的理解，将大都市区的治理提上议程。当然，公共选择派的观点也遭到质疑，由于过于强调地方政府的个性化和选择性服务，忽略从整体区域范围考虑问题，特别在中心城市衰败和郊区发展迅猛的情况下，显然不合时宜。总的说来，公共选择派在纠正传统改革思想方面起了一定作用，但其理论也具有很大的挑战性，仍有待进一步完善。 20世纪90年代初，美国中心城市和郊区发展日趋失衡，全球经济竞争的挑战激烈，人们再次将保护自然资源、生态环境以及清除社会不公平等一系列城市问题再次提到议事日程，区域主义理论重新活跃，人们称之为“新区域主义运动”。主要内容有：第一，大都市区治理以合作关系为主要方式，强调社会力量和公民对大都市区进行治理。传统区域主义与新区域主义尽管在目标上相似，但其内容和路径显然不同，新区域主义基本理念更加符合城市的发展和民主的传统。传统区域主义强调构建大都市区政府，改变大都市的“巴尔干”现象，通过减少政府层次与数量来提高治理的效能；新区域主义考虑美国城市历史发展的现实，认识大都市是城市发展的必然趋势，承认地方差异的客观存在，对地方零碎化现象的不直接谴责现象，而是寻找新的路径和方法改变不合理的存在，强调地方的相互依存，通过治道寻求发展。所以，新区域主义理念更加强调治理能力的发展，而非政府的扩张；注重治理的多元化，而非单一的公共部门。实践的过程是公平合理的跨部门合作，而非仅仅是政府间单一的协作。所以，新区域主义的理念较传统区域主义更现实，更具有包容性，更易于被社会所接受。第二，新区域主义的大都市区的治理从更广泛的大都市区范围出发，强调区域性合作，强化管理，保证大都市区理性发展和缓解社会经济问题。90年代区域理事会或政府理事会作为区域协调机制就在大都市区治理中发挥了积极的作用。第三，大都市区治理打破公私部门界限和地区界限，重在“合作”和“协作”。所谓合作，主要是指政府间合作，其典型是具有联盟性质的地方政府协商会。而协作，主要是指非政府间的协作，一般是形成公共和私人的伙伴关系，甚至部分公有事业部门通过私有化的途径来解决区域问题。合作和协作有时融合，有时部分交叉，被泛称为“功能性区域主义”。除了功能性区域主义外，还有合作区域主义、行政区域主义，财政区域主义，结构区域主义等多种方式。除了以上这些方式，还有政府间合同以及功能转移，通过建立专区和职能机构实施的区域化治道，达到治理的目的。第四，改善大都市区社会状况和生活质量，将区域规划、节约资源，保护环境有效结合一并治理。 由此可见，新区域主义的改革思想并非片面削弱政府的作用，而是构建政府与社会之间新型合作关系。通过大都市化推动地方政府的合作，使区域更具有竞争力。新区域主义的大都市区治理在实践中一般表现为三种方式：一、州政府的政策议程及其实施过程采用“精明增长”计划。2003年美国城市规划协会在丹佛召开规划会议，主题就是用精明增长来解决城市蔓延问题，路径是，保护城市周边的乡村土地，鼓励嵌入式开发和城市更新，发展公共交通，减少对小汽车的依赖。二、政府、私人部门、非营利组织三类主体合作，对特定的大都市区问题治理。比如对“棕色地块”的治理，所谓棕色地带是指被废弃、闲置的或未得到充分利用的工业和商业设施，这些地区的再开发是1995年启动的全国性更新改造工程一部分，旨在帮助城市社区从经济上和环境上复兴这些地产，缓解其潜在的对居民健康的威胁，恢复经济活力。在棕色地带改造过程中，提倡相关州、社区及个人全力配合，共同实施全面清理方案，依据可持续发展原则重新开发此地，彻底防止棕色地带再生。这是近年来美国联邦政府针对中心城市进行环境治理的一项重要举措，也是各地方政府和私营部门参与的成功范例，各政府组织、各企业和个人形成了新区域主义伙伴关系。由于棕色地带多半位于中心城市，因此可看成是新区域主义改善中心城市的具体步骤。三、围绕联邦政府与州政府的政策项目，形成大都市区的区域协作关系。有“公司伙伴关系”和“社区间伙伴关系”。在芝加哥大都市区，很多商界精英在1999年倡导组建“芝加哥大都会2020”。该组织不仅就一两个区域性问题进行协调，而是范围很广，并有战略性考量，在其网站上醒目的徽标是“同一个区域，同一个未来”，成员以私营机构为主，资金来源也是私人基金会，如麦克阿瑟基金会提供3年一度的400万美元基金。90年代中期以来，新区域主义的理论广泛被各学派所接受，特别是传统区域主义也吸收了新区域主义的治理理念，对自身传统的理论和改革措施加以完善和改进。 美国大都市区的治理从一元到多元，从单一维度向多维度转变，从推崇构建大都市区政府的体制改革转变为注重地方政府管理过程的“治理”改革治理的效果是显而易见的。联邦政府、州政府还有地方政府都在积极尝试不同形式的行之有效的管理模式，新区域主义运动目前仍在进行新的实践和探讨，值得我国关注。 美国是当代发达资本主义国家，大都市区治理的实践经验与理论研究都走在发达国家的前列。但城市病也一直困扰着美国大都市的发展，在应对大都市区各种问题的挑战中，美国有着丰富的经验和教训。新区域主义作为当代美国大都市区的一种新型治理思路，不仅适应了全球化时代大都市区治理的需要，而且有助于解决大都市区所面临的现实困境。近年来，我国城市化步伐加快，崛起一批城市群，如何全面提升这些区域发展的竞争力，实现城市间、地区间的有效合作和治理，同样也是当代中国城市发展和区域治理面临的难题。改革开放以来，在市场化和分权化的影响下，我国空间地域的组织形态也发展成为多中心的城市区域，由于缺乏有效的规划约束以及地方政府高涨的发展热情也引发了城市间恶性竞争等多种问题。面对城市竞争所带来的问题，各种新的管理方式在国家到县(市)的不同层面正在出现，逐渐形成了多层面的区域管治体系。区域一体化、城市网络和多层次管治也成为目前人们探索的焦点。早在20世纪80年代我国就有长江沿岸城市市长联席会，涉及长江中下游20多个城市，每两年举行一次会议；南京经济协作区的19城市市长协作会，涉及苏、皖、赣三省；武汉经济协作区地跨湘鄂赣豫4省30个城市，每两年举办一次协作会议等。这些协作组织带有计划经济色彩，开始声势大，而实质性合作较少。国务院曾召集沪、苏、浙三省，尝试建立“上海经济区”，并组建“上海经济区规划办公室”，旨在解决条块矛盾，加强长江三角洲区域的整合，但由于三地经济依存度和关联度并不强，最终以夭折而告终。我国的城市群区域发展经历了从主张行政性整合到鼓励地方政府间竞争再到地方政府主导的区域合作的阶段，这些城市群的发展应借鉴美国大都市区治理的创新经验，走出中国特色的区域地方政府间合作向区域治理的转型。从美国新区域主义学派的理论和实践来看，仅靠自上而下的行政性整合或单一市场化的竞争都不可能真正解决大都市区的困境，大都市的区域治理应该是区域内多元利益主体的多元互动与参与。在这种背景下，认真研究新区域主义，对于推动当代中国的城市群发展和提升其竞争力，无疑具有极其重要的现实意义。