提升地方政府治理能力的三重逻辑，本文主要内容关键词为：地方政府论文,逻辑论文,能力论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
党的十八届三中、四中全会都提出“推进国家治理体系和治理能力现代化”的目标。国家治理体系现代化主要是对治理主体结构现代化再造，国家治理能力现代化主要指综合治理有机性、有效性重构。国家治理主体多元性与治理内容综合性决定了地方政府元治理角色的重要，核心是如何提升地方政府治理能力。地方治理能力源自治理质量，其中，涉及政府自身体系之间、政府与市场之间、政府与社会之间关系的考察，因此，提升地方政府治理能力需要从政府、市场、社会三维角度思考其内在逻辑变量。 一、政府系统纵横结构理性化逻辑 在我们单一制国家中，地方政府相对于中央政府而言，由纵向权力线和横向关系线组成网络结构。纵向结构基于权力服从关系，横向结构基于行政协同关系。其中，纵向结构的核心是围绕中央顶层决策，依仗的是地方政府的理解力、判断力、执行力、纠错力和创新力等能力要素。所谓地方政府的理解力就是吃透上情的能力。由于所处地域的局部性，明白顶层设计的宏观性与整体性是本源。地方政府的领导者都应该认真学习中央的路线方针政策与法律的条文规定，理解法律的出发点及其精神实质。理解深，才可能执行好。望文生义，断章取义，随意解释，任性发挥，往往导致以偏概全，偏离顶层设计，甚至歪解中央精神。这样的理解力，无法形成实际工作中的有所为、有所不为。所谓地方政府的判断力，就是准确把握实情的能力，就是摸清群众实际情况、了解他们真实想法和需求的能力。为确保政策落实不走样、执行法律不变味，准确判断本地实际是前提。地方政府工作人员不能整天待在楼里、泡在会里，不能只听汇报，不能“蜻蜓点水”“到此一游”，而要勤下基层，常进社区，深入调研。这需要政府人员放下架子、扑下身子，与群众坐在一条板凳上，听乡音、唠家常、说真话、道实情。佛山市南海区成立的全国首个“社会政策观测站”，构建了一个连接政府和社会的桥梁，成为探寻社情民意的“雷达站”、感知社会冷暖的“温度计”。这种零距离触摸社会的经验值得推广。所谓地方政府的执行力，就是有效协调中央决策统一性与地方执行灵活性的能力。中国幅员辽阔，中央决策的权威性是国家治理的根基，各地政府差异执行的灵活性是国家治理的源泉。这种因地制宜的灵活性和适应性，具体表现为地方政府结合本地实际情况有效处理决策一统性和执行具体性的“变通”，或者以正式权力的非正式运作来有效完成上级任务的应对之策。这里的“变通”仅仅指“绕道走”，而非“更改目的地”。提升地方政府执行力一靠寻求执行手段的有效性，二靠注重方法的灵活性，三靠监督政策执行的公正性、适当性，四靠防范“变通”中非人格化的负面因素。所谓地方政府的纠错力就是自我纠偏纠错的能力。人无完人，政府亦难免犯错。地方政府在执行自主灵活性的同时，隐藏着偏离中央目标的可能性，中央一统性越强，执行灵活性的呼声越高，偏离的可能性就可能越大。有效预防、及时纠偏，需要建构决策民主化、决策责任终身化的制度。决策民主化侧重遵循协商式民主基本原则，充分听取政策客体的意见和建议，坚持利益相关者博弈基础上的真实参与，也包括充分依靠智囊团、思想库的智力支持。决策责任终身化追究制的核心是谁决策谁负责，并负责到底。防错纠偏还需要地方政府形成敢于认错的勇气与认错改进的能力。地方政府自我纠偏纠错不能老是在矫枉过正的“钟摆现象”模式中延伸。这需要政务公开，引进社会监督纠错机制，通过扩大公民有序政治参与，来倒逼地方政府纠错能力。所谓地方政府的创新力，就是制度创新能力。党的十六大报告强调“创新是民族进步的灵魂，是国家兴旺发达的不竭动力，也是政党永葆生机的源泉”。我国采取“分级制试点”的渐进式改革模式，地方政府是重要的创新主体。创新力考验地方政府政治智慧、政策水平、治理能力。地方政府的创新力需要积累与提升，需要边干、边试、边总结，允许地方政府试对、试错。创新不是统一设计出来的，而是地方政府试出来的。“中国模式”的奥秘在地方，地方试验是中国成功的秘诀之一。地方政府创新的奥秘在于中央政府释放的空间与包容，也在于地方核心行动者的积极探索，“他们是地方利益的代言人和推动地方经济社会发展的主导力量”。他们在制度刚性与制度弹性之间的创新热情和改革魄力，几乎是解读地方政府创新的密码钥匙。在我国，地方治理的创新，与地方核心行动者的作用不无关系。 在中国地方政府层面，相当程度呈现着碎片化，表现为政府职权划分不清、管理权限交叉重叠，缺乏有效合作的习惯与制度平台，致使信息碎片化、功能碎片化、权威碎片化、治理碎片化。随着社会的进步与改革的深入，伴随着突出成就，社会治理难题同时频发，越来越凸显协作性治理的重要。如交通、税收、犯罪和环境保护等综合性、跨域治理难题，根本无法由单个政府或单个部门完成。破除地方治理碎片化，协调地方政府关系，成为考验地方整体治理能力的当务之急。其横向关系理性化逻辑的核心，是如何从分治走向合治，关键是提升由地方政府沟通力、合作力、协作力、竞争力构成的地方政府合作治理能力。这越来越成为时代的一种趋势。21世纪，“协作管理有补充甚至在一些情况下取代官僚过程的趋势”。协作，是在横向多元主体组织互动中的促进与运行过程，以解决单个组织不能解决或者不易解决的问题。沟通力是指地方政府之间的有效信息共享，为解决难题而互相帮助，为解决难题而消除隔阂的能力。合作力与协作力不同。合作是为了某个目标而与他人共同工作，它不一定涉及到为了这个目标而共同寻找解决问题的办法。协作需要与更多的组织“参与到有目的的官方伙伴关系合作契约安排中”，“协作管理内容非常丰富，小到简单的获取信息，大到旨在达成大型项目的谈判协定”，“包括制定政策、计划和实施项目，以及管理现金”。“跨政府的管理包括在一个复杂的规则、规定和标准的系统中协作以及对各种机会的利用”，上级政府“通过设定政策环境、提供重要的项目资源、调整制约地方行为的框架而使重要的地方行为得以运行。政府间的交往随着项目和规制的增加而不断扩展”，这种协作导致超越原地方政府建构之上的决策机构应运而生。美国切萨皮克湾项目在横跨两大州、300多公里长的海湾治理中，马里兰州、弗吉尼亚州、宾夕法尼亚州、哥伦比亚特区以及代表联邦政府的美国环保局与其他参与性咨询群体作为参与主体，协商成立切萨皮克执行会议作为切萨皮克湾项目的领导机构，切萨皮克湾委托委员会作为执行会议的下属常设机构便是很有说服力的实证案例(见下图)。
注：切萨皮克湾项目机构设置图来源于U.S.EPS.Regional Center For Environmental Information:EPA Report Collection-"Who's Who" in the Chesapeake Bay Program. 该项目通过有规则供给、组织机构建制与府际间财政补助，协调了海湾治理中各参与主体的管理权限与财政责任，从而建构了联邦与州之间的协调体制，履行了原政府机关之间无法完成的使命，为美国和世界其他海湾的整治提供了一个典范。相比我国昆明滇池治理，其成效之间的差异，关键在于对原政府机关之间权限梳理的体制重构与机制运行没有到位。 当下，我国地方政府治理的核心使命是从破碎结构走向整体建构，主要着力提升地方政府间的协调能力与协同能力。什么是整体政府？波利特认为，整体政府是一种强调协调与协作的政府治理模式，它包括：政府之间的精诚合作；稀缺资源的合理调配；利益共同体的团结协作；无缝隙服务。在我国，要破解地方治理碎片化倾向，最好的路径是实现体制创新与机制跟进，由结构重组和外部协作来担当地方政府治理能力优化：第一，价值性与工具性。“治理是一种偏重于工具性的政治行为，也是一种价值性的政治理念”，地方政府治理能力属于国家价值和市场导向的工具性能力。地方政府治理能力越强，就越能满足人们的物质和精神需求；第二，能动性与他律性。地方政府治理能力是一个自变量，它有一定的自主发生、发展、衰变和转化转换的轨迹。但是，地方政府的自主性是有限度的，不能够脱离市场规律，不能脱离生态环境，因此，又是因变量，具有他律性的特征；第三，秩序性与公共性。地方政府治理能力实质上就是维持秩序的能力，但又关系到社会全体成员的根本利益。政府只有为整个社会的公共利益，才能巩固秩序，地方政府的政策设计与具体行为，必须尽可能考虑多样性和差异性的偏好与需求，才能促进社会的协调进步和均衡发展；第四，管制性与服务性。在公共生活中，地方政府治理是对管制模式的超越，表现为规范高效的公共服务。现代化越发展，社会对政府执政方式和执政效果的要求也就越高，这也需要政府不断提升透明、可预期的治理能力。 二、地方政府治理与市场经济发展的适应性逻辑 市场经济是当下我国必须直面相迎的客观场域与时代背景，政府治理能力必然要在处理与市场的关系之中通过检验。党的十八届三中全会强调：“经济体制改革是全面深化改革的重点，核心问题是处理好政府和市场的关系，使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用。”同时，全会还指出：“建设统一开放、竞争有序的市场体系，是使市场在资源配置中起决定性作用的基础。”从“基础性作用”到“决定性作用”，一词之差，凸显了党的认识新高。市场经济的“基础性作用”意味着政府仍然扮演重要角色，“决定性作用”则意味着政府仅仅是弥补市场失灵的角色，凡是市场能发挥作用的领域政府全身退出，不该管的微观经济活动坚决不管，该管的公共领域坚决管好。从今以后，在经济生活中实行市场主导下的政府有效性，而不是政府主导下的市场有限性，这是一个具有里程碑意义的转变，要真正实现这一目标，关键是规范政府的职能。 有人说，中国36年经济增长奇迹，就在于政府主导的高速增长体制。有人针对地方政府“公司化”，通过对县域正在发生的大规模城市化项目经营现象的考察，提出“行政—政治—公司”三位一体统合治理分析框架，肯定了地方政府的作用。实践中，地方政府扮演着资源配置者的角色，几轮改革却基本没有实质性转变，其难点是转变政府职能基本采用了政治动员式的、甚至是运动式的策略，而没有以法律的形式界定政府与市场的边界，没有用市场规则来思考政府的越位、缺位和错位。党的十八届四中全会突出强调依法治国以及市场决定性作用，两者叠加给转变政府职能提供了新的契机。第一，确立市场主体的法人地位，凸显主体人格的独立与主体意志的尊严，保障市场交易的自由与平等；第二，规制政府对市场干预的边界，推进资源性产品价格市场化改革，由市场最终决定，让环境成本落实到企业成本之中；第三，提供交易各方共同遵循的规则，确立了诚信价值，为资源流动注入润滑剂；第四，明确“法无规定即自由”的市场经济法则，在推行“负面清单”基础上，推动行政审批制度的深入改革；第五，消除市场壁垒，杜绝行业垄断，形成公平竞争格局，促成市场主体追求技术进步、产品创新的活力与动力；第六，推动地方政府由管制型向公共服务型的角色回归。过去围绕GDP做足了文章，成为地方政府广泛、深度干预市场的根源。地方政府GDP竞争性不变，市场经济就不会成熟，地方政府职能转变就不能到位，政府在市场中真正的角色就不能发挥作用。 考察地方政府在市场经济发展中的治理能力，除了准确解读政府与市场的界限，还必须明确地方政府与市场经济发展的适应性逻辑。以往分析政府与市场关系，往往从政府系统内部的角度切入，关注中央政府放权，关注地方政府扩权，总是将转变政府职能寄希望于政府的自我克制、自我完善，唯独没有分析政府如何适应市场发展，政府职能转变的空间如何与市场运行推进的空间相应对、相匹配。笔者以为，在定位市场的决定性作用下的地方政府角色相配，需要从以下四个方面着手考虑。 第一，依法界定政府与市场的“边界效应”。政府和市场能不能有效运作，关键取决于政府职能的明确界定，重点是约束政府停不下来的手。政府与市场的边界关键取决于政府的角色定位，政府角色“越位”或“缺位”是市场秩序混乱的根源。市场经济本质上是法治经济，重构政府与市场的关系，“不是把市场与政府对峙起来，而是在二者之间保持恰到好处的平衡”，让政府出定力、市场出活力，使政府和市场既明晰各自的职能和作用，在法治的基础上建构政府有效性与市场有效性的共生关系、分工互补关系，而不是政府与市场的对立与分离。 第二，依法明确市场的“加法效应”。市场在资源配置中的决定性作用就是要给市场做“加法”，激活市场，使市场有为、有效。“加法效应”遵循的是法无禁止即自由的原则，这需要地方政府在宪法和法律允许的范围内，结合本地具体情况，通过负面清单，提高市场主体的主动性与能动性，真正做到“海阔凭鱼跃，天高任鸟飞”。 第三，依法明晰政府经济职能的“减法效应”。市场的“加法效应”必须有政府的“减法效应”跟进。政府该管的必须管好，政府不该管的必须放手，还权于市场。2013年3月17日，李克强承诺在本届政府任期内，把现有1700多项行政审批事项削减三分之一以上。在《国务院关于取消和下放一批行政审批项目的决定》中对具体行政审批项目列出清单。2014年2月7日国务院批准《注册资本登记制度改革方案》，强调改革工商登记制度，推进工商注册制度便利化，放松市场主体准入管制，从而打通了羁绊企业的“最后一公里”切入口。 第四，依法规定政府公共服务的“加法效用”。政府放权不是一放了之，而是转而加强市场监管和公共服务。波兰尼的“双向运动”理论揭示，在关注市场高效性的同时，不能忽视市场的不足，市场的正常运转需要政府的适度干预。在减少政府对微观经济活动直接干预后，有可能出现市场竞争的无序化和异化。因此，增加政府对市场的监管、增加安全有效的产权保护措施、增加公平竞争的市场环境保护制度，完全符合市场公平竞争秩序的规律。除此以外，还需要增加政府公共服务、加快政府转型。以往的政府职能模式，有青木昌彦提出的“市场增进型政府”、奥尔森提出的“市场强化型政府”、查默斯·约翰逊提出的“发展型政府”，都把政府作为推动经济发展的主体力量，并以经济增长来增进政治合法性。我国现阶段的主要任务是从政府主导发展逐渐转变为政府主导服务。 当然，界定政府与市场关系，不能理想化与简单化，也不是单纯去政府化。当下，地方政府退出市场需要一个过程，在地方政府退出资源配置主体角色的宏观定位过程中，还必须在策略上继续介入市场经济。中国国家治理能力现代化之路，就是一个顶层设计与泥泞前行相结合的过程。由于长期与市场相互嵌入，地方政府与市场难舍难分、你中有我、我中有你，一旦断然强行分离，即使不会“伤筋动骨”，也会“藕断丝连”，引发双方都无法承受之痛。目前，大张旗鼓的权力清单改革看似策略上一大发明，旨在控制和规范政府权力，但是，实际运行中并没有预期的那么深刻、真切和有价值。大多表现为权力之间的“合并同类项”，或者“东家挪到西家”的物理变化。从数量上看，地方政府审批权确实减了，但是，核心权力几乎没有少，本质上没有发生“化学变化”。它没有触动基本权力结构，也没有法治化的规范和社会化的参与与监督。 显然，寄希望政府权力清单来达到地方政府与市场关系的清晰定位，是过于理想化了，更遑论地方政府一向介入地方经济高涨热情的惯性。就目前操作层面来讲，要建构地方政府与市场经济的适度关系，可先借助地方财政能力来提升地方政府治理能力，政府由替代市场转向保护市场；在此基础上，逐步弱化地方政府对经济的直接介入和不当干预，逐步由市场填补和替代原本政府伸手之处，方能避免地方的抵触或反弹。 三、地方政府治理与社会发展的协同性逻辑 政府与社会是互嵌互构的，政府所有的行为都嵌入社会结构之中，社会活动也离不开政府的身影。地方政府治理是政社互动的网状结构，地方政府治理与社会协作治理形成强政府与强社会的协同共治模式。一般来讲，社会协同治理水平首先来自于政府治理能力，然后才是社会发育程度。如果政府治理能力强、社会治理能力弱或者两者治理能力都弱，政府将顺其自然地或者竭尽全力地采取管控手段面对社会，价值判断将主要是社会稳定与秩序。如果政府治理能力强、社会治理能力也强，那么，将出现双方平等地位、对等对话，从而构成多元主体协作框架，形成协同治理的局面。 面对社会，地方政府治理能力提升的内涵是什么？ 地方政府治理能力的提升集中体现在“反应性理政”向综合治理的转变。长期以来，西方学界的“中国模式”论，强调了地方政府强劲治理能力是中国发展奇迹的密码。国内有学者认为，中国治理尚无模式可言，只是一种“反应性理政”，只是根据社会变迁做出适时性反应和调整，核心是及时灵活调整政府与社会的关系。如果从社会发展的需求性逻辑出发，面对社会，我国的“反应性理政”模式必须完成向综合治理模式的转变，具体表现在四个方面：第一，由管制转向服务。在以往的思维中，社会是被治理的客体，社会服从政府管制，政府管理与控制社会。在治理视角下，社会是能动的，社会主体自身也是社会管理主体，政府与社会主体共同治理社会，社会既能自我服务，也能参与社会治理，政府的角色是为社会主体提供制度引导和服务平台。第二，由单一性转向多元性协同。社会治理无法由政府单一主体完成，需要政府与社会的功能互补、能力互强。如果将政府比做计算机，其治理能力就是计算机的性能，性能高低由CPU和其他软硬件共同决定。“CPU”是政府治理能力的核心部件，需要社会“软件”与“硬件”的匹配和兼容，否则，计算机就运转不起来。第三，由硬实力转向软实力。地方政府治理能力的提升必须“软”“硬”相结合，硬实力是支配力、控制力，软实力是影响力、感染力。硬实力将呈现政府能力由强到弱的趋势，软实力将体现政府权力由弱到强的转变。硬实力往往有现实之“软”，“软实力常常比硬实力更有效。”政府公信力是地方政府软实力的核心，地方特色文化走向品牌是地方政府软实力走向完善的捷径。重塑地方政府公信力，必须依靠体制改革到位和政府职能转变到位。第四，由治他转向自治。地方政府治理能力提升的前提是社会自治，社会自治力增强有利于政府自我约束强化与政府对社会控制弱化，这就是政府从单纯“治他”转向“自治”与“治他”相结合。地方政府社会治理完善的趋势，是政府与社会主体平等相处、互为补充，政府在管好、管住自己的同时，保护社会主体，规范社会发展，防范社会任意，引导社会方向，真正实现责任政府的转身。 面对政府，社会主体治理能力提升的内涵是什么？ 地方政府治理能力的提升不能忽视社会主体性与自治性的回归。政府治理的最终目标是国家回归社会，社会自我组织起来，社会主体参与整合政治、经济和社会资源，保护社会组织，争取公民权利。未来社会治理，必将越来越依赖社会主体的参与。面对政府，社会主体治理能力提升具体包括三方面内容：第一，法治社会建设；第二，社会组织发育；第三，公民意识生成。 所谓“法治社会”，就是能够享有法治权利、履行法治义务、承担法治使命、认同法治权威、实现法治目标、配合法治推进、内化法治价值的社会。在法治社会中，公民一方面从法治中自然获得合法权益、正常合法权益得到保障、有足够的平台和途径与侵害自己合法权益的现象作斗争；另一方面，在法治推进中，公民明白自身的法治角色，增强遵法自觉、提升守法责任、恪守法律底线、维护法律权威、促进法律完善。从上述概念界定可知，法治社会与法治公民都是法治资源的权利人与法治责任的义务人。他们具有参与公共事务、监督政府权力的资格。他们坚守人民主体地位，在改善民生、保护民利、维护民权、反映民愿、表达民意等方面与政府一起，参与社会治理。 所谓社会组织发育，就是按照社会组织自身发展规律，通过提高社会的凝聚力，将原来分散冷漠的个体组织起来，通过打破“政强社弱”的逻辑，使原来孱弱的社会组织壮大起来，通过社会组织的发展，使社会秩序真正从根本上稳定下来。长期以来，我国对社会组织，采取的是政府单向培育的模式。实践证明，这种模式成效低微、事与愿违。社会组织既不能完全靠政府培育，也不能在脱离规则下自由发展，我国社会组织发展必须走发育与培育相结合的道路。社会组织成熟，关键是自身素质的成熟。衡量一个社会组织自身素质是否成熟，主要有六个方面的标准：(1)责任性，就是把社会公益事业责任内化，确保其出发点的公益性；(2)自律性，即有约束自身行为、履行公共服务的自觉性，包括组织结构制度化、规章制度健全以及人员选用标准等；(3)专业性，具备专业知识的专业人员，并具有专业管理经验；(4)透明性，具备接受社会监督的心理准备，具有接受社会监督的制度安排，并提供社会监督的制度便利与操作平台；(5)市场性，社会组织要有自力更生的能力和动力，通过市场机制展示自己活力，运用市场化思维做好社会事业，适度获取经费来源却不以盈利为目的；(6)适应性，不搞行政化，更不搞集权化，使自己始终具备积极的应变能力、快速的反应能力、灵活的应对能力，适应和融入社会环境，不断提高自身基本素质和服务能力。 所谓公民意识生成，一方面是指政府权力来源于公民私权利的普遍理念。西方早期的社会契约论假设了公民与国家关系对峙格局的新型模式。近代西方启蒙思想家们正是以社会契约论为基础构筑了现代社会制度。现代公民意识，塑造了公民人格。公民人格，源自于从身份到契约的转变。契约奠定了公民主体性地位，必然顺理成章地在保障权利、制约权力的制度中推进公民自觉。公民意识的一个内容是指公民对法律的责任。公民守法，既需要从内在说服力内生为公民的守法自觉，也必然从外在强制力约束自身行为，借助“一种表面上驾于社会之上的力量”，产生被普遍遵守的强制力。在我国法治推进的当下，法律权威的奠定需要不断推进管理体制改革、严肃执法机制、强化监督机制、完善诉求机制、推进奖惩机制，从而使公民守法与法律约束力相呼应。总之，公民意识是法治的心理根基。它将法律精神和守法意识内化成公民的心智理念，成为人们日常行为和公共生活中的自我要求。公民成为法治的崇尚者、遵守者与捍卫者，无疑也会成为政府治理的最强劲支持者。地方政府治理能力，就是在公民意识生成下得以正常发挥的。 地方政府治理能力，在法治社会建设、社会组织发育、公民意识生成中得以提升。地方政府通过加大对社会组织的支持力度，营造社会组织发展新环境。社会组织在提升自治能力的同时，也提升了对政府治理的参与能力。因此，“市民社会被国家建构，同时也建构了国家”，地方政府治理就是在政府与社会动态均衡发展中协同治理。库珀等认为，协作性治理包括协商、公民社会、信息交换、选举和对抗五种公民参与途径和提升政府合法性等协作性变量。当下，我国地方政府在还权于基层自治组织、向基层购买服务中，探索政府与社会治理新框架，尝试着走向治理3.0版本新探索。 地方政府治理能力是一个系统概念，不能脱离中央向地方合理逐级下放权力，使地方政府从中找准自己的定位。地方政府治理能力不能脱离市场经济规律的本质要求，也不能脱离社会组织的成熟、承接与参与。地方政府治理能力，将在自身体系、与市场和社会三重逻辑关系中日趋完善，并与整体改革开放进程同步、同向。
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