“政府价格信号”分析：我国制度过剩的形成机制及对策_产能过剩论文

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      产能过剩已成中国经济的痼疾。早在1996年，就有关于钢铁业出现产能过剩的议论。此后，几乎每隔几年，有关部门就会在全国范围内发起一场声势浩大的治理产能过剩的“运动”。2013年11月，国务院出台了《关于化解产能严重过剩矛盾的指导意见》，工信部连续发布了三批淘汰落后产能的名单。产能过剩已成为推动中国经济转型升级和结构优化的巨大障碍。产能过剩何以如此之顽固，以至于擅长“集中力量办大事”、素以强势为特征的中国政府对此也近乎束手无策？本文经过分析认为，从相当大的程度上讲，产能过剩是中国政府以投资拉动经济增长和过度干预经济运行模式的必然产物。“解铃还需系铃人”，要将产能过剩控制在市场和社会所能接受的范围内，就必须遵照十八届三中全会《关于全面深化改革若干重大问题的决定》中“发挥市场配置资源的决定性作用和更好地发挥政府作用”的精神，减除政府不当干预、推动要素市场化改革，形成可以真实反映供求关系与资源稀缺性的合理价格信号，以此引导企业的投资和生产经营行为。

      一、文献综述

      在我国，关于产能过剩的研究成果十分丰富。在2007年，林毅夫曾用“潮涌”现象来描述在发展中国家出现的一轮又一轮的投资过剩现象，为此，他建议修正传统宏观经济学假设，重新构建发展中国家的宏观经济理论。巫和懋、邢亦青(2010)、周辰珣、孙英隽(2013)等在此启示下进行了一些实证研究，证实了“潮涌”现象确实存在。王立国(2010)曾将产能过剩划分为结构性产能过剩、体制性产能过剩、周期性产能过剩三类，他以及其他多位研究者都正确地指出，在我国，产能过剩固然有经济周期方面的原因，但主要还是属于一种体制性产能过剩。

      有多位研究者讨论了体制性产能过剩的形成原因。陈剩勇、孙仕祺(2013)认为，广泛存在的产能过剩主要由三个原因造成，一是多年来全能型政府对市场和微观经济领域的强制性干预；二是以GDP增长为主要指标的政绩考核体系和与之相对应的官员升迁激励机制；三是根深蒂固的地方本位主义传统。翟东升(2013)认为产能过剩有三方面的原因，一是地方政府对企业投资的诸多不当激励；二是企业投资决策机制不健全；三是中央政府核准审批的管理方法以及事与愿违的各类投资补助。王立国、鞠蕾(2012)认为产能过剩源于地方政府之间的竞争。张日旭(2012)认为，我国当前的财政体制对于产能过剩难辞其咎。还有一种广为流传的观点是，地方领导人为了获得晋升或避免中央政府的惩罚，有强烈推动当地经济增长的动机，这也是形成过度投资和产能过剩的原因。

      在如何治理产能过剩方面，中国企业联合会(2013)提出的对策比较有代表性，基本上浓缩了2013年《国务院关于化解产能严重过剩矛盾的指导意见》之要旨。陈剩勇、孙仕祺(2013)等从更根本的层面上建议，抛弃过往以行政权力对市场进行强制干预为特征的宏观调控方式，改进官员政绩考核体系及晋升激励机制，推进改革、完善市场制度等。

      以上研究成果对于我们形成对产能过剩的全面认识提供了有启发、有价值的见解。但是，大多数的研究成果还停留在对产能过剩的现状、成因、对策的探讨上，虽然也有部分文章致力于从经济学角度探讨产能过剩的形成机理，或从政府干预、政府失灵的角度来讨论产能过剩，但却未见从价格扭曲的角度展开讨论的研究成果。本文拟在这方面做出必要充实。

      二、产能过剩的概念、特征与类别

      在经济学意义上，产能过剩是产能利用程度的一种状态。所谓产能利用率(Capacity Utilization)，是指实际产量与实际生产能力之间的比率，用公式表示如下：

      产能利用率=实际产量/实际生产能力×100%

      产能利用率有产能过剩与产能不足两种状态，一般情况下，若该比率低于80%，即可视为产能过剩。产能过剩一般有三个特征：一是低产能利用率；二是低利润率①；三是高负债率，且三个指标之间存在着高度的相关性。

      应该看到，在市场经济条件下，某种程度的“偏过剩产能”是正常现象。只有当供给显著大于需求、产能出现明显过剩并且已引发一系列的相关后果时，产能过剩才成为一个各方面关注的重大问题。这种情况的发生，既有可能是需求方面出现重大变化所致——如2008年国际金融危机以后，国际市场需求急剧下降，欧美市场在很长时间内恢复乏力——这种情况下发生的产能过剩可称为周期性产能过剩；也可能是因为长期技术创新乏力、经济增长动力不足，形成低端产品供给严重过剩而高端产品供不应求，这可称为结构性产能过剩。在我国，还存在着另一种原因引起的产能过剩，即主要是由于政府过多介入和干预企业投资决策，导致企业投资过度、供给能力严重大于需求而产生的产能过剩，这就是所谓的体制性产能过剩。本文主要讨论体制性产能过剩问题。

      三、企业投资决策的一般理论

      研究表明，体制性产能过剩的直观表现是企业投资过度。王立国、鞠蕾(2012)曾以2005—2008年间中国制造业的26个行业上市公司和行业数据进行过分析，证明在地方政府干预、介入和企业投资过度之间，确实存在显著的正相关关系。那么需发问的是：企业为什么会过度投资？

      逻辑上讲，如果企业发生了过度投资，应当由两个因素引出：一是企业家对该项目的未来预期收益远高于社会平均利润率；二是投资成本有望远低于社会平均成本，这两者的共同结果都是可以给企业带来超额回报，于是企业家投资热情高涨，形成过多的产能供给。

      接下来需问：企业家如何进行投资决策？现代财务管理理论认为，企业在进行投资决策时，主要应当参考两个指标：一是净现值；二是内部收益率。

      所谓净现值(Net Present Value)，是指一项投资所产生的未来现金流的折现值与项目投资成本之间的差值。若净现值为正值，该投资方案可以接受；净现值为负值，投资方案就不可接受，且净现值越大，投资方案越好。用公式表示如下：

      

      所谓内部收益率，是指资金流入现值总额与资金流出现值总额相等、净现值等于零时的折现率。只有内部收益率大于或至少等于企业家设定的基准收益率(通常用银行存款利率表示)时，该投资项目才是可行的，且该指标越大，说明未来收益率越好。

      可以看出，无论是净现值法，还是内部收益率法，决定一项投资是否可行的基本逻辑都是收益必须大于投入。虽然不同企业、不同投资项目的具体投入构成各不相同，但对于任何一个项目而言，其初始投入都包括土地、设备、人力等方面，同时也要将项目建成后的运行费用考虑在内，如银行贷款的利息、工资支出、设备折旧、税收以及电、水、气等支出。正常情况下，企业家面对着大致相同的费用体系，很少会较长时段持续“集体失智”，发生整体上的严重过度投资。

      在我国，体制性产能过剩之所以发生，主要是由于政府通过各种方式，下拉了上述各项成本的价格，从而使企业家面对的不再是比较纯粹的市场价格，而是经过政府干预后形成的新的价格进行投资决策所致。

      四、政府价格信号：体制性产能过剩的形成机理

      (一)对政府价格信号的几点理论认识

      简言之，政府价格信号即政府为了刺激投资而确定、或通过干预市场价格而向企业发出的新的价格信号。如果从体制性产能过剩这一现象出发，政府价格信号可描述如下：

      政府为了实现特定的政策目标，通过其所掌握的各项要素定价权或定价影响能力以及其他经济资源的支配权，显著降低特定行业、特定企业投资、运行的关键性要素价格，进而大幅度地拉低相关主体预期的投资成本和运行成本所形成的价格信号。政府价格有以下几个方面的特征：第一，通常存在于政府重点发展、扶持的产业之中；第二，主要涉及土地、银行信贷、自然资源、水、电等要素价格；第三，量值上显著低于市场价格；第四，常常引发政策套利和过度投资，故总体上可负面评价为对市场价格信号及其形成机制的不当扭曲。

      与正常的市场价格相比，政府价格显著偏低，从而刺激出企业强烈的投资动机，并最终导致企业过度投资和产能严重过剩。政府价格催生过度投资的作用机理可用下图进行说明。

      

      图中的纵轴表示企业投资价格，横轴表示投资的数量，在没有政府干预的情况下，企业依据P1进行投资，此时的投资量为L1，均衡点为G1。由于政府的介入，投资价格从P1下降到P2，此时需求曲线不动，而供给曲线下移，在G2点达到均衡。此时，企业投资的数量从L1增加到L2，出现投资过度。在整体社会层面上，企业投资过度就表现为产能过剩。

      应当看到，在特定条件下，政府通过有形之手干预价格、校正“负外部性”或市场失灵，本是有益之举，也是混合经济的题中应有之义。但是，当政府作用于价格的方向不对、程度过强过大以后，其负面作用就会非常显著。体制性产能过剩就是其中之一。

      (二)政府价格的形成过程

      陈剩勇、孙仕祺曾以钢铁工业为例，对政府引导企业投资的种种具体手段进行了生动的描述(2013)。参照他们的研究，再从“政府价格信号”这一概念“窗口”看过去，“政府价格信号”的形成过程昭然若揭。

      1.财政补贴。财政支出历来是政府支持产业发展的主要政策工具。在中央政府层面，常常会直接使用财政补贴的方式支持相关产业。以光伏为例，近年来被列入国家战略性新兴产业，属于重点扶持的产业对象，由于光伏初始投资极大，且国内市场中基本上没有自发的需求，因此中央政府对光伏曾在一个较长的时期内给予高达70%的投资补助，引发全国范围的光伏投资狂潮。在地方政府而言，通常会结合中央的产业政策、宏观调控形势以及本地的要素禀赋，确定本地重点发展的产业目录。对于这些重点产业，地方政府也以多种形式进行财政补贴：一是由财政出资设立的产业发展基金，通过入股、直接拨付等方式对企业投资给予补助；二是对达到政府设定的目标(如工业总产值、税收、就业人数等)的企业，政府按企业缴纳税收的某一个比例进行奖励式返还；三是通过技术改造、环保投入等多种方式，直接向企业拨付财政资金②；四是对某些企业给予银行贷款贴息，等等。无论哪种方式，都使企业面对着一套经过政府干预后形成的新的价格信号，企业有望据此降低成本，增加收益。

      2.银行信贷。在我国，国有控股商业银行占据着最大份额的信贷资源，这为政府以银行信贷为政策工具引导企业的投资创造出巨大的空间。在中央历次出台的产业支持政策中，一般都有关于银行信贷资金要向重点产业倾斜的规定③。在地方政府层面，尽管其直接掌控的信贷资源不多，但地方政府通过投融资平台及其他途径以所谓“过桥贷款”、贷款贴息、“理财产品”等融资方式，同样可以达到引导企业投资的目的。除了间接融资的信贷资源，政府手中实际还掌握着准许发行企业债、促成企业上市权力的强大影响力，这些对于企业也是极具诱惑力与牵引力的直接金融资源。

      3.低廉的土地价格。为了吸引企业投资，地方政府通常以廉价甚至“零地价”向企业提供工业用地。我国实行的分类土地价格政策，不同用途的土地价格差异极大，而地方政府通常是当地土地价格的主要确定者。为了吸引投资，各地均以远远低于实际土地价值的价格向企业供地，甚至以零地价的方式向企业供地。若将土地整理成本考虑在内，向企业供地的实际价格为负值(即补贴值)。由土地产生的价格效应，往往是政府影响投资价格的政策工具中之最巨者，以2004年轰动一时的铁本事件为例，当地政府以土地出让的方式实际上为企业提供了18亿元左右的投资补贴。

      4.低廉的资源价格。在一些资源富集地区，地方政府为了吸引投资，通常会配给企业特定数额的资源开发权利。陈剩勇等曾提到过这样一个例子，内蒙古自治区曾出台规定，凡在当地投资超过40亿元的企业，每投资20亿元，内蒙古地方政府就可以为企业配备1亿吨煤炭储量开采权，在当年蒙煤400元/吨的情况下，1亿吨煤的销售收入可以达到400亿元；投资超过40亿元，企业将获得至少2亿吨的煤炭储量，企业将在未来获得800亿元的销售收入，扣除开采成本以后，企业仅从煤炭一项上就可以获得合计600亿元以上的回报。如此高利，难怪各地企业趋之若鹜。

      5.低电价、低水价补贴。对于钢铁、电解铝等制造业而言，生产过程中需要消耗大量的电、水等，相关费用十分可观。为了鼓励企业投资生产，地方政府会出台电价、水价的补贴政策，如贵州某市出台的《2013年工业企业亏损补贴和用电补助办法》中，提出对全市规模以上的电解铝、工业硅、电解锰、铁合金、高碳铬铁、中低碳锰铁、电解二氧化锰等行业、企业按0.03元/千瓦时实施补贴，企业用电枯水期按0.02元/千瓦时补助，平水期按0.04元/千瓦时补助。

      6.税收优惠。为了吸引投资，地方政府还向企业提供各种各样的税收优惠。这又可细分为两种情况：一是地方政府在自己权限内向企业提供税收优惠，如减免所得税、增值税的地方分成部分、减免地方税费等；二是游说中央政府出台区域发展政策来向企业提供减免税，据统计，现有已有各类国家级的开发区、经济区数十个，其中已出台实施的区域税收优惠政策就有30多项，这实际上相当于动用中央政府的税收“奶酪”来吸引企业投资。

      7.默许甚至纵容企业将应承担的社会成本外部化。钢铁、水泥、电解铝、平板玻璃等传统的产能过剩行业、甚至光伏这样的战略性新兴产业，通常也是高耗能、高排放、高污染的行业，如果管理不当，社会成本很高。理论上讲，应使企业在进行投资和生产经营时将这部分成本考虑在内。但是，为了鼓励企业投资生产，一些地方政府放松环保要求，对企业的不当排放行为睁一只眼、闭一只眼，对污染受害人的法律行为采取不支持、不立案方式，化解了相关企业应负担的巨大社会成本。与此相类似，一些地方政府还允许企业不严格执行劳动合同、缓交或少交职工社保、忽略必要的劳动保护等，间接降低了企业的成本。

      (三)政府价格信号的形成条件

      可以看出，政府运用多种方式、经过多种途径给出的价格信号经过高度扭曲，对企业的投资决策、生产经营活动发挥着错误的引导作用，是投资过度和体制性产能过剩产生的渊薮。由此引出的问题是，政府为什么要这么做？何以能这么做？

      对于第一个问题，学界早有解答。简言之，主要有三个原因：一是在以GDP为主的政绩考核中交出一份好成绩；二是未来获得更多的税收；三是扩大本地就业。

      对于第二个问题，则主要是因为在现阶段，政府权力太大、手中的资源太多，可以借此管束、引导企业。具体可分为如下两大方面：

      第一方面是政治资源。现阶段，政府拥有对企业生产经营活动广泛的审批和检查权力，企业能否设立、设立以后能否开业、开业以后能否正常经营、经营能否赚钱，可以说每一个环节的决定都在实权官员的一念之间，生杀予夺，概由政府决定。此外，政府还有社会荣誉的授予权，比如可将人大代表、政协委员这些职位用于奖掖“顺从”的企业家，其间威力，不可小觑。

      第二方面是经济资源。企业生产经营活动所必需的各类资源、其中特别是要素性资源(如土地、信贷、税收、能源等)的支配权、定价权，都掌握在政府手中，可以说牢牢地控制着企业的“七寸”。另外，在现行财税体制下，各级政府都有弹性空间在规定的范围和幅度内，灵活掌握税收负担、自主确定财政支出结构，几乎任何一个环节、任何一个方面，都可以成为政府引导企业前进的强大指挥棒。

      正因为政府既具有刺激投资的动机，也具备刺激投资的条件，才使政府干预市场、干预企业投资决策成为一种经久不衰的现实；才使企业在进行投资决策、生产经营决策时，不仅仅要研究市场，更重要的是要研究政府、研究政策；才使“听话”的企业即使面临投资失败压力，也有望得到政府的选择性扶持与关照，避免淘汰出局之厄运；才使企业所面对的价格其实不是完全的市场价格，而是叠加上了政府影响后扭曲变形的新价格。这就是政府价格信号产生的机理。

      (四)两个实例

      在2013年国务院发布的《关于化解产能严重过剩矛盾的指导意见》中，钢铁、水泥、电解铝、平板玻璃、造船等被认为产能严重过剩行业。事实上，除了这五大传统产业，近年来光伏、风电等一些战略性新兴产业也相继成为产能过剩的重灾区。细察这些行业中产能过剩的由来，我们发现，传统产业也好、战略性新兴产业也好，其产能过剩故事的发生、发展、高潮、转折、直至结果，其脉络基本一样，原因也基本一样，即都是政府给出了特殊的价格信号、实施了选择性处理方案所致。下面我们分别是钢铁(传统产业)和光伏(战略性新兴产业)为例进行说明。

      1.铁本事件

      钢铁工业素有“民族工业的脊梁”之称。中国人追求钢铁工业的发展前后经历近百年，崎岖曲折、颇多坎坷，产能曾长期表现为短缺。但是，在进入20世纪90年代以后，钢铁工业很快就陷入了产能过剩泥淖，历次成为国家治理的重点对象。直到今天，仍然名列“产能严重过剩”的第一名。

      我们分别对全国、典型省、市、县各个层面的钢铁产能过剩情况进行了分析，基本结论是政府的扶持过度使市场淘汰机制、出清机制受阻，促成钢铁业本身的“尾大难掉”，背后起作用的正是“政府价格信号”引导下的投资过度所致。为了清楚地说明这一点，我们选择“铁本事件”这一广为人知的典型案例进行说明。

      江苏铁本钢铁有限公司是一家成立于1997年的民营企业。当时由于钢铁市场火爆，到2002年，这家公司已迅速扩大到下辖3个分厂、员工数千人、占地18公顷的大企业，当年实现工业总产值3.69亿元、销售收入3.5亿元，成为当地民营企业中的翘楚。

      为了适应不断扩大的市场需求，铁本公司的实际控制人戴国芳于2002年筹划移址扩建工程。按他最初的计划，是要建一个200万吨宽厚板的项目，占地约2000亩，计划投资10亿元～20亿元，主要以自有资金滚动发展。但是也在这一年，铁本公司所在的常州市准备在长江沿岸辟出3万亩左右的土地作为产业基地，拉动本地经济发展。由于铁本公司产值高、利税大，加之此时国内外钢铁市场十分劲爆，常州市政府决定全力支持铁本扩大项目规模。铁本项目从200万吨逐步扩大到400万吨、600万吨，最后成为目标年产840万吨的大型钢铁联合项目，规划占地也从2000亩一路攀升到9379亩，形成了天文数字的庞大投资计划。

      为了通过国家有关部门的审批，当地政府协同铁本公司将项目化整为零，拆分成22个项目向有关部门报批并获得了通过。与此同时，地方政府在土地、贷款方面向铁本大开方便之门。以土地为例，当地政府向铁本出让的土地名义价格为每亩11万元，而当时常州、扬中两地的工业用地仅开发成本就达每亩15万元～20万元，市场价格高达每亩40万元，按铁本实际占地6541亩计算，相当于地方政府为铁本项目提供了18.9亿元～26.2亿元的投资补贴。再以银行贷款为例，到铁本项目下马时，银行对铁本及其关联公司的授信总额达43.4亿元，以铁本1亿元～2亿元的自有资本金计算，杠杆率高达20倍～40倍，且将6家银行提供的流动资金贷款20多亿元用于固定资产投资。为运作以上项目，铁本先后成立了7家中外合资企业，累计应缴纳注册资本金1.7972亿美元，但其中仅一家到位了1200万美元，另一家到位了部分资金，其他5家没有任何资金到位，但当地政府竟视若不见，批准了以上公司的设立。

      2003年是中国钢铁业的“井喷”之年，同年钢铁行业固定资产投资额较上年增长了180.76%，整个行业高热不止、全国各地涌入钢铁业的企业越来越多。有关部门判断，钢铁业已进入了盲目投资和产能过剩时期，必须重拳治理。2003年12月23日，国家发改委出台《关于制止钢铁行业盲目投资的若干意见》，铁本项目因为体量、规模超乎寻常，且政府与企业纠葛过深过复杂，被国务院列为重点治理的对象，铁本项目被紧急叫停。2004年5月，有关部门宣布相关处理决定，地方官员、企业家丢官的丢官、入狱的入狱，铁本项目至此黄粱梦碎，“收拾残局”的社会成本极为可观。

      2.光伏变局

      作为一种清洁能源，光伏产业在全世界都被视为朝阳产业，拥有广阔的市场空间和应用前景。2005年以来，国家将光伏列入战略性新兴产业目录。为了支持光伏产业的发展，政府提供了大量政策支持。一是出台了支持光伏产业发展的各类法规、规划，特别是2008年金融危机之后，全国31个省都将光伏列入了重点发展的产业目录；二是实施“太阳能屋顶计划”(2009)，对屋顶装机容量50千瓦以上的光伏发电系统进行补贴；三是实施了“金太阳工程”(2009)，对于并网发电和偏远无电地区的离网项目按总投资给予50%和70%的补贴，由于该项目补助力度极大，各地趋之若鹜，成为各方面政策套利的主要进攻对象，该项目共执行了3年多，共计投入财政资金400多亿元。四是通过“973”计划、“863”计划、攻关计划、中小企业创新基金等对太阳能发电技术的研发给予支持。五是银行贷款重点向光伏业倾斜。六是大量的税收优惠，据不完全统计，各地相继实施了消费型增值税、15%的企业所得税、提高出口退税率、进口设备免征关税和进口环节增值税、再投资税收抵免等措施促进光伏产业的发展。此外，各地还通过产业发展基金、低价工业用地等政策手段，支持光伏发展。

      在强烈的政策刺激下，光伏产业迅速在全国开花。据报道，全国有几百个城市大力发展光伏太阳能产业，其中有100多个建设了光伏产业基地。在政策刺激下，各路资本大举进军光伏，“只要有钱就可以整”，一位企业家如是说，甚至像浪莎袜业、康师傅这样的企业等也纷纷向光伏制造转型。从东海之滨到西北戈壁，从海南到黑龙江，光伏行业很快热浪滚滚。

      与此同时，光伏电池产品国内无法解决其入网发电的问题，本已浮出水面，由于电力部门配套改革迟迟不到位，理应“攻关”解决的相关技术问题和运行机制问题等，迟迟未得突破。据统计，所有光伏电池成品中，98%以上只有出口一条道④，但很长一段时间内，各方似乎对这些现象后面隐含的不合理和危机因素浑然不觉，视若无睹。“一哄而上”、“跨越式”的发展迅速引爆光伏产能过剩。2010年，全国各地已有各类光伏企业1000多家，产值5000亿元以上，直接从业人数超过40万人，光伏组件产量连续5年高居世界第一，整个产能达35GW，远超同期国内外市场需求的总和。

      但就在此时，中国光伏企业赖以为生的欧美市场风云突变。由于金融危机的影响，各国财政不同程度地吃紧，相继减少了对太阳能光伏项目的补贴⑤，市场空间骤然收窄，这给“两头在外”的中国光伏企业带来了致命的打击。为了争夺市场，各光伏企业之间打响了价格战。2011年，各类光伏产品价格急剧下跌，如多晶硅价格下跌60%、硅片价格下跌40%～50%、电池片与组件的价格下跌幅40%以上。中国光伏产品在国际市场上的超低价格，很快引来美国、欧盟的“双反”强烈报复⑥。光伏行业内忧外困，进入全行业亏损期，2012年，国内80%以上的企业开工不足，产能全面过剩。2013年3月20日，国内光伏巨头无锡尚德宣布破产，其创始人施正荣曾高达186亿元的财富，一夜归零。

      可以看出，在市场需求一度比较旺盛的情况下，企业家据此扩大投资、增加产能本无可厚非。问题在于，如果这些行业刚好契合地方政府对于GDP、税收、就业的渴求，而且政府将其列入重点扶持范围以后，相关改革又未得到实质性推进、应变能力不能实际形成，一旦外部变局发生，情况就迅速向相反的方向逆转。究其根本，就是因为政府一方面动用一切可用资源，强烈干扰、扭曲投资价格，形成错误的价格信号；另一方面本应由政府主导的有效制度供给却在改革面前搁浅、不能形成理应追求的综合效应和应变能力。用一名亲身参与其中的官员的话讲，在此等情况下，“企业家不再按照市场信号行动，而是按照政府给出的信号行动”。如此令人扼腕叹息的结果，是在一串正确的概念联结之下，真正的主导链条却并未能有效形成，导致战略性新兴产业这场重头戏中，光伏主角出师不利、折戟而归。

      五、化解体制性产能过剩的关键在于恢复正确的价格信号和提供合理制度供给

      2013年11月，国务院发布了《化解产能严重过剩的指导意见》，再一次向产能过剩宣战。但仔细分析《意见》后，我们认为，给人的主体印象是目前治理产能过剩仍然高度依赖以“关、停、并、转”、下指标、卡指标、定时间为主的行政方式，主要使用的手法不过是当初鼓励产能扩张时的反向操作，仍然是以行政干预治理行政干预的路子，很难走出“打摆子”、“越治越多”的循环怪圈和现实生活中公共权力实操环节“选择性执法”、“设租寻租”的紊乱局面与不良境况。行政色彩强烈的“关停并转”其实只适用于数量有限的企业(如国资委下管的100多家大型、特大型企业和各地也为数不多的大型企业)，面对总数超过5800万家的市场主体，政府对其中绝大多数并没有能力去一一甄别谁是落后、过剩产能的代表而“关”，哪些技术路线应“停”，如何合理地形成“并”与“转”的方案；硬要做，必定弊端丛生。

      基于本文分析，我们认为，化解体制性产能过剩的关键在于真正让市场在资源配置中起决定性作用，政府以维护公平竞争和市场“优胜劣汰”机制为基本方针，恢复正确的价格信号；重中之重是要消除政府干预价格的诸多体制性土壤，着力消除比价扭曲，大幅度减少政府干预，使企业同时面对真实成本压力和优胜劣汰的市场竞争机制，在自主经营、自担风险的约束和压力之下，硬化预算，强化创新和升级换代动机，激活潜力释放聪明才智与竞争能力，以此促进技术创新、资源节约、节能降耗、升级换代和结构优化。为此，迫切需要在三中全会之后的全面配套改革中掀起新的制度变革大潮，在行政审批制度、要素市场化改革、财税体制、干部考核体制等多方面着力实现实质性突破。

      1.重新学习市场经济理论、全面认识市场功能

      必须认识到，在市场经济条件下，市场能够有效发挥调节作用的范围远远大于市场失灵的范围。比如，在促进生产要素的优化配置、提高经济效率方面，市场天然有优势；在发现机会、促进创新方面，市场主体天生有动力。另外，由于市场体系是建立在无数个体分散决策的基础之上，其间的风险分散机制一般情况下能成为削减系统性风险的重要减震器，但随时随地处于变化之中，因此极其复杂，即使是现在全部的经济学理论相加总，对此也不能完全描述和认识清楚。有必要重新学习市场经济理论、全面认识市场功能，进一步尊重市场、敬畏市场，尊重企业家才能、鼓励企业家投入自担风险的公平竞争，真正发挥市场配置资源的决定性作用。

      2.加快推进行政审批制度改革

      新一届党中央、国务院成立以来，已先后取消、下放了334项行政审批事项，但目前仍有1400多项，地方层面更多，因此推进行政审批制度改革仍然任重道远。今后，凡涉及企业投资、生产、经营方面的审批，应当严格贯彻十八届三中全会《决定》精神，“除关系国家安全和生态安全、涉及全国重大生产力布局、战略性资源开发和重大公共利益等项目外，一律由企业依法依规自主决策，政府不再审批”，同时“强化节能节地节水、环境、技术、安全等市场准入标准，建立健全防范和化解产能过剩长效机制”。

      3.大力推进要素市场化改革

      市场经济条件下，真实、灵敏的价格信号是形成企业正确投资决策最有力的引导力量。化解体制性产能过剩的关键在于校正当前失真的各项投资要素价格，为此，必须大力推进要素市场化改革。具体而言，一是要调整现在分类、分城乡的土地政策，使工业用地的价格能反映土地的市场价值。二是要大力推动各类资源型产品的价、税、财联动改革，抓住资源税“从量”变“从价”改革的契机，适时调整电价、水价并积极推进其价格形成机制的合理化，正确反映资源的供求和稀缺程度，以经济手段“内生地”引导全国5800万个市场主体(含小微企业)一起注重节能降耗、加快转变生产方式、千方百计开发有利于节能降耗的工艺、技术和产品，并在竞争中淘汰落后产能⑦。真正在全局和可持续意义上能淘汰落后产能、过剩产能的有效机制，只能市场公平竞争前提下的优胜劣汰机制。三是要加快推进利率、汇率的市场化改革，形成灵活反映市场资金供求关系的价格信号。四要在严格执行有关环保、劳保、社保标准，力求使之贯穿于企业生产经营的全过程，充分注重运用规范的经济手段，通过可预期的“外部成本内部化”，使企业切实负担起应该承担的那部分社会成本。

      4.改革干部考核制度，深化财税体制改革

      现行以单一龙头指标衡量的经济增长为导向的干部考核制度和财税制度机制是造成体制性产能过剩的重要制度成因。要切实改造和完善发展成果考核评价体系，纠正单纯以经济增长速度评定政绩、以GDP论英雄的偏向。要深化财税体制改革，弱化经济增长与地方财政收入之间的联动关系，逐渐将地方政府的主要收入来源转向为本地居民提供良好的公共服务的收益上来，加快推进资源税改革，及时开征房产税和强化优化环境税(含环境“费改税”)，等等。

      5.增强产业政策的科学性，打造产业政策合理实现的体制机制

      对于后发国家而言，通过产业政策实现某种有比较优势或潜在优势产业的异军突起，本无可厚非，其他国家也有类似成功的例子。但是必须看到，产业政策具有高度的“建构”色彩，其实质是创造供给、创造需求、建设市场，对政策设计者知识、信息等方面的要求相当高。科学的产业政策重在战略、重在前瞻、重在实现机制合理、有效。因此，要站在国际和国内、过去与未来的战略高度上，确定重点发展的产业目录；重点支持那些关系到全行业健康发展的基础条件和制度环境建设，而非直接介入企业的生产经营活动；要准确识别产业发展的重大转换点，并提前进行政策调整；此外，政府要做好行业预警、行业准入、市场监管等方面的工作，维护好产业发展的大环境。以这些为前提，形成规范的、对事不对人、透明而可预期的经济杠杆手段为主的引导和调节机制，真正落实产业政策意图。

      在本文中，我们依据体制性产能过剩这一特殊的中国经济现象，提炼出“政府价格信号”这一概念，并认为正是这一经过政府严重扭曲的价格，向企业发出了错误的行动信号，进而导致了严重投资过度和产能过剩。我们认为，“政府价格信号”这个概念，可以生动、准确地描述出体制性产能过剩的由来，当然也就会逻辑地指出消除体制性产能过剩的出路。提出这个概念，决不表明我们对于这个概念及其背后的理念、逻辑的认同。相反，我们认为：市场经济条件下，在涉及企业投资和经营行为方面，政府价格信号总体而言越少越好。结合我国现实情况，要消除政府价格信号引致的体制性产能过剩，必须坚定推进全面配套改革，大力推进要素市场化改革，充分发挥市场在资源配置方面的决定性作用。与此同时，要更好地发挥政府作用，尽量减少对微观主体、微观经济活动的直接干预，转而通过制度供给与制度变革，发展教育、科技、保护知识产权、维护市场环境、依法行政，为市场运行构建出坚实、稳定的基础和条件。只有这样，才能促进中国经济的顺利转型升级，真正有效地淘汰过剩产能、落后产能和提高增长质量、保持可持续性，一步步实现伟大民族复兴的现代化“中国梦”。

      ①据媒体报道，2013年上半年，中国钢铁业吨钢利润一度只有0.43元，两吨钢加起来赚的钱不够买一支冰糕。

      ②如在有“钢铁之乡”之称的河北省武安市，近几年当地财政平均每年都支出3亿元～4亿元用于“落后产能淘汰补贴”和“环保投入补贴”。

      ③反过来，当出现严重产能过剩的时候，政府也常常有命令银行对这些行业收缩或撤出贷款的要求。参见2013年11月国务院发布的《关于化解产能严重过剩的指导意见》。

      ④这种把生产光伏电池的资源水泵和环境污染压力留在国内，却把可以产生清洁能源的成品卖给比我们更清洁的外国人的产销循环，其实具有明显的荒唐意味。

      ⑤2010年7月1日起，德国对屋顶光伏系统和移除耕地农场设施的补贴额减少13%，对转换地区补贴额将减少8%，其他地区将减少12%。8月，西班牙计划消减太阳能上网电价幅度达45%，对大型屋顶太阳能光伏装置的上网电价将下降25%，小型的则下降5%。9月，捷克出台政策，规定下一年3月，建在农业用地上的太阳能发电厂将不再获得政府补贴，预计将减少700兆瓦太阳能电站的投资。同月，意大利决定在12月31日开始削减对太阳能光伏项目的补贴。

      ⑥早在2010年10月，美国商务部就展开了针对中国光伏的双反调查，并于2012年10月做出最终裁定，对中国多种光伏产品征收14.78%～15.97%的反补贴税和18.32%～249.96%的反倾销税，预计至少征收5年。2012年9月，欧盟宣布启动对从中国进口的光伏板、光伏电池以及其他光伏组件发起反倾销调查、反补贴调查，2013年6月4日，欧盟宣布，对中国光伏产品“双限”且征收11.8%的反倾销税。

      ⑦有必要再次强调，政府除了对为数不多的大型企业有能力以“关停并转”方式实施排除落后产能的操作之外，其实并无本事、能力去甄别和“关停并转”式淘汰全国以千万计的企业中的“落后产能”、“不当技术路线”的代表；以许多的技术标准作为“准入门槛”来实施区别对待，又会催生出防不胜防的设租寻租、非公平的“选择式执法”等弊端。

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